工業化進程中失地農民的養老保障問題研究

李 思 思

(山西大學 商務學院管理學院，太原 030031)

工業化進程中失地農民的養老保障問題研究

李 思 思

(山西大學 商務學院管理學院，太原 030031)

隨著我國工業化的不斷推進，越來越多的農村土地被政府和其他主體征用為非農業用地，由此產生了大量的失地農民。失地農民的養老保障問題不僅關系到農民的切身利益，還影響到社會的穩定與新農村建設。很多農民失去土地后變成了無土地、無工作、無保障的“三無”人員,其利益受到嚴重損害,面臨嚴峻的生存壓力和未來的養老困境。正視失地農民生存困難問題，建立健全土地產權制度和土地征用制度，賦予失地農民應有的權利，建立和完善失地農民的養老保障制度，提升失地農民各方面的綜合能力和素質，是解決失地農民養老保障問題的必然要求。

工業化；失地農民；養老保障

改革開放以來，我國的工業化進程發展很快。按照正常發展，我國將在2025年到2030年全面實現工業化。但隨之而來的工業化占地也產生了負面的后果，導致不少的農民失去土地。在失去土地之前農民的基本生活來源依賴土地，而失去土地后農民就業和生活保障成為新的難題，特別是農民的養老問題已經成為我國政府和農民關注的焦點。

我國學者對失地農民養老保障問題的研究成果比較豐富，為本文的研究提供了理論基礎。陳紹軍在《失地農民和社會保障：水平分析與模式構建》中闡述到土地對于農民來說具有社會保障的功能，農民一旦失去土地，政府部門和相關征地單位應當為失地農民提供必要的社會保障。不僅僅是最低生活保障，還應當包括養老保險、失業保險、醫療保險等在內的基本社會保障；[1]李蕊在《失地農民的權益保障》一文中提出了一系列關于保障失地農民權益的措施和方案。包括完善土地征收制度、完善失地農民社會保障制度、完善失地農民就業保障體系、加強各級政府的領導作用、發揮農民組織的協調作用等方案。[2]此外，茆榮華、杜偉、黃善明等學者也多次提到了失地農民的養老保障問題，并進行了詳細的研究。

一、工業化進程中失地農民的基本情況

(一)工業化進程中失地農民的產生

工業化和城市化是經濟社會發展過程中的必然產物。在這個進程中，大量的農業用地不可避免地被征用作為城市建設用地，農民土地被征用以后就成了失地農民。要定義失地農民，首先必須保證這些農民是享有農村集體土地承包權的。土地分為農用地和耕地。失去農用地1/2以上土地的人員和人均耕地面積低于所在縣農業人口人均耕地面積1/3的人員，都屬于失地農民。

(二)工業化進程中失地農民的生活現狀

根據政府部門和有關門戶網站的調查數據顯示，我國現有的失地農民數量已經達到了五千萬人，并且隨著工業化及城市化進程的不斷推進，非農建設征地有增無減，即使按照目前每年征地250-300萬畝推算，再過十五年，我國失地農民的數量將會達到七千八百萬左右。[3]如此巨大的數額必須引起社會的高度重視。目前，中國失地農民面臨著巨大的生存風險，其基本情況如下：

1. 就業困難。對于絕大多數農民來說，土地是最基本的生產、生活資料，他們把在土地上勞作當成自己唯一的職業。在征地之前，每家每戶主要收入來源于家庭成員土地種植等農業勞動，如今土地被征用之后，農民失去了土地，將相當于失去了職業，與土地相關的收入也都中斷了，農民被迫重新找工作。首先，與城市下崗職工不同的是，失地農民失去土地之后就沒有了相應的保障，即使是有補貼也不能實際解決失去土地之后的就業和社會保障；同時，由于被征地農民數量多，周邊的企業沒有足夠的容量來容納他們，他們中的相當一部分人群只能被迫到外地打工來養家糊口。其次，農民普遍文化水平和綜合素質較低，沒有城市職工的職業技能，外出打工也只是從事一些臨時的工作，流動性較大，又面臨著進一步的失業，缺乏職業保障。據調查顯示，在經濟還算發達的浙江杭州、寧波等幾個城市，失地農民進城務工失業率在15%-30%之間。這些失地農民的年齡大多集中在40-60歲左右。由此可見，經濟欠發達地區失業情況可能更不容樂觀。[4]

2. 收入水平下降。在大多數農民看來，土地被征用之后自己可以得到一份可觀的土地補償金，而且在征地的初期，人們也不會感到自己生活水平的變化，尤其是一次性補償之后，農民的生活水平可能在短時期內得到了提高。但是隨著經濟的發展，物價水平的提高，生活成本的提高必然會影響人們生活的水平。據調查顯示，僅有不足10%的農民在征地后其生活水平提高，30%的失地農民收入沒有因失地而影響其基本生活，但是剩下的將近60%的失地農民則因為征地后沒有收入來源而處于生活十分困難的境地，其中大部分是四、五十歲以上，致使這些失地農民淪為了“上班無崗、種田無地、低保無份”的三無人員。[5]

3. 生活缺乏保障

(1)有限征地補償不是長久之計。農民以土地為根，失去了土地就失去了根，就失去了最主要的收入。據前文所述，農民失地后有一半以上的人是維持不了基本生活的，即使得到了政府和征地單位的土地補償費和安置費。并且在現實中常常存在征地范圍過寬、征地程序不規范等問題，使得這些補償費用偏少，一次性補償費對農民的生活之憂僅僅起到過渡緩解的作用，并不能實際解決以后幾十年的生計。

(2)缺少良好的就業環境。大部分失去土地之后的農民必須自謀出路，尋找就業機會，而激烈的市場競爭，就業機會不均等又使失地農民在就業轉移過程中遭遇到了不平等待遇。再加上農民本身沒有投資理財的理念，拿到錢后往往進行非理性消費，長此以往，又淪為貧民。

(3)欠缺基本的社會保障。沒有了土地，農民便失去了土地給其帶來的社會保障權利。同時在制度方面，他們并沒有真正轉變為市民身份，而是淪為邊緣群體。另外，沒有基本生活能力的失地農民其基本生活保障成為亟需解決的社會問題。

二、我國失地農民養老保障存在的問題

(一)征地補償制度方面

1. 征地補償標準偏低，農民權益缺乏保障

根據我國土地管理法相應條款規定，應當按照所征收土地的原來的用途對失地農民給予補償。如果所征收的土地是耕地，那么補償標準為該耕地在被征收前3年的平均年產值的6-10倍。農業人口的安置補償標準為被征收耕地在征收前3年的平均產值的4-6倍。由此可以看出，農村土地征收的補償費是以該土地的原用途為基礎。但是，該土地被征收后的價值因改變耕種的用途而產生巨大增值。有關數據表明，地方政府大約可以獲得轉變土地用途所產生的增值收益的60%到70%，村一級的集體組織大約可以改項收益的25%到30%，而失地農民獲得的收益還不足10%。明顯可以看出，地方政府在獲取收益的過程中獲得了巨大的利益，這個收益甚至成為地方政府的主要財政收入。[6]補償標準偏低是我國土地征收補償制度存在的一個重要問題。同時，目前的土地征收補償方式單一，大多數地方政府采取的是“一刀切”的一次性支付方式，被農民稱為“一腳踢”。[7]

2. 補償方式單一，安置責任不到位

目前，由于國情和經濟發展水平的限制，被征地農民未能享受到同城鎮居民同等的城市公共資源和社會保障。在城鄉二元體制下，土地是農民社會保障的載體，但在工業化過程中，農民被征地后給予的征地補償偏低，就業保障和社會保障不完善，導致失地農民喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，于是成了介于市民和農民之間的特殊群體。[8]

3. 土地征收“公共利益”界定模糊，公權擴張

土地征收制度是國家為了公共利益的需要，依法對集體所有的土地征收，并對被征收主體進行補償的制度。什么是“公共利益”呢?我國法律并未給予明確的界定。在實際生活中，由于法律并未明確界定公共利益，地方政府對農村土地進行征收往往更多地考慮的是自身利益。這也就出現了“土地征收與買賣”收入成了我國某些地方政府的主要財政收入。據調查顯示，基層政府財政收入的三分之一左右都是來源于土地出讓金，而土地出讓金的五分之四左右都是來源于所征收的農村土地。[9]

(二)養老保障制度方面

另外，地方政府對失地農民多采取一次性貨幣補償方式，沒有對失地后農民的生活、就業、社會保障給予進一步合理安排，沒有真正解決失地農民的后顧之憂。全國現在的失地農民的養老保障主要有以下幾種形式：第一，在土地被征收前就已經參加了農村社會養老保險；第二，加入城鎮的職工基本養老保險；第三，加入相應的商業保險；第四，社區式的農民退休養老制度。但是現有的養老保障體系在中部和西部地區還是處于空白狀態，只有在相對發達的東部地區存在。制度的建立不是一蹴而就的，失地農民的養老保障制度已經在某些地區進行了試點，還有一段路要走。要想形成全國性的失地農民的養老保障規范還需要更長時間的繼續摸索，是個長期而艱巨的任務。

(三)就業保障制度方面

在我國城鄉二元制度設計中，土地是農民生活的保障，是農民安身立命之本。農民失去了土地也就意味著失去了基本的生活來源和勞動對象，最終成為“剩余勞動力”。他們所面對的生活壓力和就業風險是巨大的，再加上農民自身的能力和素質問題，失地很有可能意味著失業。

《土地管理法》規定，政府依法履行完征地手續后，農民不再享有參與土地增值利益再分配的權利。按照此規定，征地補償款由土地補償費、安置補助費和被征土地上附著物、青苗的補償費三部分組成。其中土地補償費的標準為耕地征用前年平均產值的6-10倍；安置補助費的標準為耕地年產值的4-6倍。由此可以看出，農民拿到補償款后，即相當于失業。而按法定標準的征地補償費又有限，且不一定能補償到位，難以解決農民長遠之計。

另外，失地農民自身存在的問題也是就業難的因素之一。第一，失地農民相對于城市下崗工人來講，缺少職業技能，沒有就業方面的優勢。用人單位雇傭下崗城市下崗工人可享受稅收減免的優惠政策，而雇傭失地農民則沒有相應的優惠政策。因此，在激烈的就業競爭中，他們處于不利地位。第二，失地農民自身就業觀念老舊，缺乏勞動技能，自主創業、就業的意識更是欠缺。同時文化程度和自身素質偏低，也無法適應激烈的社會競爭。

三、解決失地農民養老保障問題的對策

(一)規范和完善征地制度

1. 合理調整土地補償制度

目前土地的征用補償標準低，有些甚至不能滿足農民的基本生活，使得失地農民陷入了貧困的境地。因此要根據各個地方的實際情況，科學計算土地補償金，改進測算方法，土地補償金的數額應當保證農民的基本生活。一方面，不降低失地農民的社會保障水平，另一方面，為失地農民提供就業培訓，讓失地農民可以找到就業的工作。

2. 區分公益用地和非公益用地

2. 腸起搏組和藥物組患者治療前后FC患者癥狀積分的變化：2組患者治療前后評分及癥狀緩解程度比較見表3、4。腸電生理起搏及莫沙必利均可顯著改善患者癥狀：縮短排便間隔，減輕排便困難、腹脹及排便不盡感，改善糞便性狀(P<0.05)。依據治療前后患者緩解程度分析，相較莫沙必利組，腸電生理起搏可降低FC患者癥狀積分總評分，差異有統計學意義(P=0.012)。

明確土地的歸屬問題，對現有的征地制度進行改革，不僅要明確界定土地所有權的歸屬問題，還要對公益用地和非公益用地的征用進行明確的區分。如果是公益用地，政策的制定應當為農民的利益著想，保護他們的合法權益，同時可以根據實際經濟狀況，適當提高征地補償金的額度和標準。如果是非公益用地，可以由占地單位和出讓土地農民進行協商，政策應從農民的利益出發，為雙方制定出彼此都認可并合適的土地征用價格標準。

3. 擴大失地農民養老保障的覆蓋面

政策的制定應當努力做到“應保盡保”，根據政府及當地經濟發展的情況，可以采取上述提到的有關失地農民的不同養老保障模式，把失地農民納入社會養老保障體系中。即使有一部分被征地農民未被納入進來，相關部門也應采取措施保障他們的基本生活，如低保制度、最低生活保障制度等，這樣也大大解決了失地農民的后顧之憂。

(二)因地制宜建立和完善失地農民養老保障制度

1. 強化雙重主體責任

雙重主體包括政府和失地農民兩方主體。第一，政府方面的責任要強化。政府的職責貫穿于農村社會養老保險制度建設的整個過程。政府在涉及失地農民切身利益的征地收益分配問題上要以農民為重心，不能僅僅考慮自身財政利益而且還要加大扶持。第二，失地農民方面的責任應強化。把強制參保的制度明文規定于相關征地的政策法規之中，使失地農民的權利在法律上得到保障和認可。同時，在征地補償時，應預先扣除農民用于繳納養老保險部分的金額。

2. 根據失地農民的情況，分類施保

政府部門施保因人而異，對于因年齡等因素而不能就業的失地農民或者自謀職業的失地農民創建參加城鎮基本養老保險的渠道，使其實現向社會養老保險的過渡；對于失地的年輕務工人員，政府應強制其參加城鎮職工養老保險，實現農民轉工人，農齡轉工齡。

3. 運營機制設計與資金籌集要加強

農村征地補償標準要提高，同時要拓寬農民資金的來源方式，目的是實現保險基金的運營增值，緩解政府財政的壓力[10]。想要幫助農民就業以及鼓勵農民創業，政府方面應該做到以下幾點：第一，設立專項基金進行職業技能培訓，縮小因職業技能而帶來的就業不平衡，提高失地農民的就業實踐能力。第二，加大對失地農民自主創業的扶持力度，鼓勵其自主創業。第三，鼓勵失地農民參加商業保險，使商業保險成為保障農民生活的重要補充。

(三)更新理念，促進失地農民再就業

1. 增強就業能力，提高失地農民的就業機會

由于失地農民在文化水平、勞動技能、就業觀念等方面，難以適應市場需求與變化，要提高他們的就業機會，首先要增強其就業能力，而責任在于政府。各級人民政府應該重視失地農民的就業問題，為其建立完善的就業服務體系，加強失地農民職業技術技能的培訓，同時制定優惠政策降低勞動力成本。

2. 擴大就業渠道，增加失地農民的就業

政府方面應當充分發揮其統籌作用，將就業、招工、住房、劃地等安置方式結合起來，探索多種形式的安置辦法。充分發揮征地單位就業促進作用，在征地時，與征地單位簽收一定比例就業崗位的協議，優先吸納失地農民就業。積極鼓勵失地農民自主創業、自主就業，在政策方面，自主創業人員在資金、稅收、場地等方面給予扶持，以減少創業風險。另外，村集體經濟組織是失地農民就業的重要途徑，國家征用土地時，應留出一定數量工業用地返還給村集體，由村集體經濟組織經營、發展勞動密集型產業，來安置失地農民充分就業。

3. 消除就業障礙，提升就業環境

各級政府及各職能部門應當重視失地農民的就業問題，逐步統籌城鄉就業保障制度。當前要著力加強兩個方面的工作：一是充分調動社會力量，以市場需求為導向，針對不同年齡、不同學歷的農民展開培訓，消除影響其就業的壁壘；二是將失地農民納入城鎮就業體系，解決好失地農民的勞動保障、子女教育等方面的服務和管理，讓他們享受同城鎮居民同等待遇。

土地是農民賴以生存的基礎。農民土地被征用之后，生活面臨著巨大的挑戰、努力解決農民土地被征用之后出現的一系列問題，已經成為一項重要的工作。我國必須堅持以人為本的原則，一切以農民利益為重。農民最基本的權利是生存權，只有在保障其生存的前提下，才可能實現發展權。

[1] 陳紹軍.失地農民和社會保障：水平分析與模式構建[M].北京：社會科學出版社,2010.

[2] 李蕊.失地農民權益保障[M].北京：知識產權出版社,2009.

[3] 郭喜.當代中國被征地農民養老保障問題研究[M].北京：中國社會科學出版社,2012.

[4] 李國健.中國被征地農民補償安置研究[M].青島：中國海洋大學出版社,2008.

[5] 盧海元.土地換保障：擴大推動發展民眾基礎的政策選擇——被征地農民社會保障的理論與實踐[M].北京：群眾出版社,2012.

[6] 張曉玲，盧海元.被征地農民貧困風險及安置措施研究[J].中國土地科學,2006(1).

[7] 賈平，張婷.被征地農民社會保障制度研究[J].經濟縱橫,2008(3).

[8] 楊建斌.我國城市化進程中被征地農民社會保障工作實踐與思考[J].南方農業學報,2011(5).

[9] 陳正光，駱正清.現行被征地農民養老保障主要模式[J].華中科技大學學報：社會科學版,2009(2).

[10] 李放,崔香芬.被征地農民養老保障政策問題發生的中國情境[J].中國農業大學學報,2012(1).

【責任編輯 楊 強】

2015-03-11

李思思(1985-),女,山西交城人，山西大學商務學院管理學院助教,碩士,研究方向為當代中國政府理論與實踐。

D669

A

1008-8008(2015)04-0077-04