新常態(tài)下延安農業(yè)發(fā)展方式轉變的“四大瓶頸”及其化解

高布權

（延安大學公共管理學院，陜西延安716000）

新常態(tài)下延安農業(yè)發(fā)展方式轉變的“四大瓶頸”及其化解

高布權

（延安大學公共管理學院，陜西延安716000）

農業(yè)發(fā)展方式轉變是新常態(tài)下中國農業(yè)發(fā)展的必然選擇。延安市被農業(yè)部定為現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)，這為延安轉變農業(yè)發(fā)展方式與實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化提供了政策支持。然而，由于當前延安農業(yè)仍然存在著產業(yè)格局不合理、農業(yè)科技供給與推廣不力、農業(yè)資金投入不足、農業(yè)經(jīng)營體制不完善等“四大瓶頸”，使得延安農業(yè)仍然維系傳統(tǒng)粗放式發(fā)展方式。必須通過優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構、加快農業(yè)科技創(chuàng)新與推廣、增加農業(yè)資金投入、完善農業(yè)經(jīng)營體制的農業(yè)發(fā)展方式，推進農業(yè)現(xiàn)代化。

農業(yè)；發(fā)展方式；轉變

當前，我國農業(yè)已經(jīng)步入了新常態(tài)：一是現(xiàn)在大多數(shù)農產品價格已經(jīng)開始全面接近或高于國際市場的離岸價格，農產品價格“天花板”的封頂效應已經(jīng)顯現(xiàn)；二是農產品成本“地板”日益抬升，對農業(yè)效益的擠壓非常明顯；三是信守加入WTO的承諾，農業(yè)生產和價格補貼的“黃線”開始逼近；四是長期過度開發(fā)利用農業(yè)資源，生態(tài)存在嚴重透支日益凸顯；五是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，需要回答“誰來種田與怎樣種田”問題。[1]面對這一系列新矛盾、新問題，轉變農業(yè)發(fā)展方式、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，既是當前中國農業(yè)發(fā)展的主要任務，也是根本出路。延安市在2011年6月被農業(yè)部定為現(xiàn)代農業(yè)示范基地，這為延安農業(yè)發(fā)展方式轉變提供了有利的契機。然而，延安農業(yè)在自然與人文資源稟賦不充分的條件下如何打破“瓶頸”、脫胎換骨、全面轉變農業(yè)發(fā)展方式，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，這是擺在延安市各級政府以及廣大人民面前的重大課題。

一、農業(yè)發(fā)展方式轉變的內涵

關于農業(yè)發(fā)展方式轉變的內涵，國內外學術界也是各抒己見。比較有代表性的觀點主要是以下幾種：有的學者認為，農業(yè)發(fā)展方式轉變就是農業(yè)發(fā)展方式從原有依靠資源投入來實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展，轉而依靠增加投入、科技進步以及培養(yǎng)新型農民來實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展。

本文認為，農業(yè)發(fā)展方式轉變是一個動態(tài)的、系統(tǒng)的范疇，不同國家（或區(qū)域）在不同時期賦予不同的內涵，體現(xiàn)了農業(yè)生產力轉變與農業(yè)生產關系轉變的辯證統(tǒng)一。農業(yè)發(fā)展方式轉變具有“二維屬性”：一是共性與個性。所謂共性，就是所有國家或地區(qū)農業(yè)發(fā)展方式轉變均是由傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展方式漸進式的向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方式轉變的過程；所謂個性，就是不同國家或區(qū)域在不同時期農業(yè)發(fā)展方式轉變具有各自的軌跡，這往往是該國或該區(qū)域在該時段突破約束條件與發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的過程。二是國際性與地域性。所謂國際性，就是所有國家或地區(qū)農業(yè)發(fā)展方式轉變要以國際水平為參照系，要達到世界公認的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方式的先進水平；所謂區(qū)域性，就是所有國家或地區(qū)農業(yè)發(fā)展方式轉變都要基于本國國情或區(qū)情，根據(jù)條件的變化具體安排自己的轉變形式與實現(xiàn)目標。

二、制約延安農業(yè)發(fā)展方式轉變的“四大瓶頸”

延安市位于陜西省北部，土地總面積3.7萬平方公里，轄1區(qū)12縣、166個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道辦事處）、3396個村委會，10173個自然村，總人口212.02萬人，其中農業(yè)人口156.3萬人。延安屬高原大陸性季風氣候，屬干旱、半干旱地區(qū)，具有春旱、夏熱，秋雨、冬寒的特征。延安地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，有500米以上溝道4.4萬條，1千米以上溝道2. 09萬條[3]，綿山不斷，土質松軟，遇風易起沙塵暴，遇雨易現(xiàn)水土流失。當前，延安農業(yè)發(fā)展之所以凸顯一系列矛盾和困境，就在于農業(yè)發(fā)展方式轉變受到“四大瓶頸”的約束。

瓶頸一：農業(yè)產業(yè)結構仍然不合理

當前，延安農業(yè)產業(yè)結構發(fā)生了較大的改觀，出現(xiàn)了齊頭并進的生產格局。根據(jù)延安市2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)公告，全年全市農林牧漁業(yè)完成產值187.81億元，按可比價計算（下同）增長4.4%，其中農業(yè)產值145.76億元，增長2.8%；林業(yè)產值7.08億元，增長39.2%；牧業(yè)產值30.01億元，增長4.5%；漁業(yè)產值0.49億元，增長10.2%；服務業(yè)產值4.47億元，增長8.1%。[4]但是仍然與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方式的基本要求存在差距，具體來說：一是農產品結構不合理。延安種植業(yè)與林牧漁業(yè)結構失衡，在種植業(yè)內部糧食作物占的比重大、經(jīng)濟作物的種植和經(jīng)營規(guī)模很小。在產品結構上，存在著“倒置”問題，即大路產品多于優(yōu)質產品、抵擋產品多于高檔產品、普通產品多于特色產品、原料型產品多于高附加值產品，這與延安農業(yè)的資源稟賦極不相稱。二是農業(yè)產業(yè)鏈條布局不合理。延安農業(yè)產業(yè)鏈存在著“一重二輕”的問題，即重產中，輕產前、輕產后，由此就造成了農業(yè)生產性經(jīng)濟比重大，加工性經(jīng)濟比重小、服務性經(jīng)濟比重小的格局。三是農業(yè)規(guī)模經(jīng)濟弱小。延安農業(yè)在生產經(jīng)營模式上，存在著“重獨立、輕合作”的問題，即農業(yè)生產經(jīng)營仍然表現(xiàn)為一家一戶的小農經(jīng)濟，“小農戶對應大市場”成為農業(yè)運行的常態(tài)，農業(yè)“龍頭”企業(yè)、農業(yè)中介組織、農業(yè)合作組織以及農業(yè)生產基地很少，未能形成網(wǎng)絡化、集群化的農業(yè)產業(yè)合作體系，這些在很大程度上制約了農業(yè)規(guī)模化、社會化、市場化、現(xiàn)代化要素的滲透，最終影響了延安農業(yè)發(fā)展方式的根本轉變。

瓶頸二：農業(yè)科技供給與推廣不力

農業(yè)科技是實現(xiàn)農業(yè)由外延式發(fā)展向內涵式發(fā)展轉變的必要條件。當前，延安在農業(yè)科技供給與推廣方面均存在不少問題。一是農業(yè)科技供給的數(shù)量小、質量低。由于延安社會經(jīng)濟條件的制約，農業(yè)科研基礎薄弱、科研體制落后、科技人才缺乏，使得延安農業(yè)科技供應不足。據(jù)調查，延安農業(yè)在水利的利用率、化肥利用率、土地機耕率等方面的水平都比較低。科技應用在農業(yè)經(jīng)濟增長中所占的比例還不足40%，農業(yè)科技成果的應用與轉化率也只有30%—40%。不僅如此，還存在著技術結構失衡問題：常規(guī)技術多于高新技術、產量技術多于品質技術、生產技術多于加工技術、知識性技術多于應用性技術。二是農業(yè)科技推廣效果不佳。延安農業(yè)科技推廣機構功能較弱，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)科技推廣機構和人員因機構調整和經(jīng)費短缺等諸多原因，存在著“疲軟、線斷、網(wǎng)破、人散”的現(xiàn)象。在推廣農業(yè)科技過程中要么“事不關己，高高掛起”，要么不顧農民的意愿“強買強賣”；不僅推廣手段落后、方式單一、而且所推廣的技術與延安農業(yè)發(fā)展所需要的技術不匹配，針對性較差，技術效應較弱，技術指導與技術服務跟不上，不能完全滿足農民的技術需求與技術應用。從而弱化了農業(yè)科技驅動效應。

瓶頸三：農業(yè)資金投入不足

農業(yè)是延安市的重要產業(yè)之一，然而在薄弱的農業(yè)基礎設施、頻繁的自然災害下，農業(yè)很難通過自我投入產生理想效益。從調查中顯示，延安農業(yè)外向型資金投入嚴重不足，具體來說：一是政府對農業(yè)的投資“偏好”小。延安經(jīng)濟集中體現(xiàn)為“顏色經(jīng)濟”——“黑色經(jīng)濟”（石油、煤炭、天然氣等能源經(jīng)濟）、“紅色經(jīng)濟”（紅色旅游）、“黃色經(jīng)濟”（黃土文化產業(yè)經(jīng)濟）、“綠色經(jīng)濟”（種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)），由于各色經(jīng)濟比較效益不同，“黑色經(jīng)濟”“紅色經(jīng)濟”比較效益高，而“綠色經(jīng)濟”比較效益低，再加上政府“政績觀念”、“形象工程”等因素的影響，導致政府對農業(yè)的投資“偏好”小，政府對農業(yè)的投入更多地是執(zhí)行中央政府財政支農惠農的相關政策。延安市2012年全年發(fā)放糧食直補、農資綜合直補、農具購量補貼和種糧補貼僅為3.02億元[5]。二是農業(yè)市場對資金吸引力小。延安農村金融體系不完善，民間借貸因門檻而不順暢，農村金融產品和服務還不能適合農村特點。農業(yè)比較效益低也導致了市場對農業(yè)投入冷淡，其他產業(yè)對農業(yè)的貢獻率較低——工業(yè)反哺農業(yè)力度不夠、第三產業(yè)服務農業(yè)效果不佳、第四產業(yè)嫁接農業(yè)紐帶不暢；外資以及其他所有制對農業(yè)投入微小；這樣對農業(yè)資金的投入無論總量還是戶均量，均與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方式的要求相距甚遠。三是農業(yè)資金功能發(fā)揮不充分。在政府和市場對農業(yè)資金偏低的情況下，充分利用這些資金就成為關鍵。然而，延安農業(yè)資金投入未能結合產業(yè)結構調整、科技創(chuàng)新與推廣、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、農民教育培訓等重點環(huán)節(jié)進行投入與使用，而是形成了不分主次、不明輕重的分散投入格局，由此嚴重地影響了農業(yè)資金的使用效率，約束了延安農業(yè)發(fā)展方式的轉變。

瓶頸四：農業(yè)經(jīng)濟體制不完善

良性的農業(yè)經(jīng)濟體制有利于助推與保障農業(yè)發(fā)展方式轉變，而當前制約延安農業(yè)發(fā)展方式轉變的深層性問題就是農業(yè)經(jīng)濟體制不完善。具體來說：一是農村土地制度不完善。農村土地的所有權分別屬于集體和國家，土地所有權直接涉及到利益的歸屬權，而在土地侵占以及賠付過程中，集體所有權往往處于被動性，集體和農民個人的收益權也很小。農村土地的經(jīng)營權屬于農民，但農民擁有的土地經(jīng)營權未能控制農民土地的“荒蕪權”，而且農民在婚喪嫁娶以及城市化中土地經(jīng)營權不能隨著農民身份的異動而相應調整，“有人無地”和“有地無人”現(xiàn)象并存，由此制約了農民對土地的珍視與充分利用。二是農業(yè)生產經(jīng)營組織制度不完善。改革開放以來，延安一直推行單一的農村家庭聯(lián)產承包制，但在長期實施的過程中往往用“承包”代替“聯(lián)產”，農民以一家一戶作為農業(yè)生產經(jīng)營載體，社會組織化程度低，與市場對接功能較差；同時由于觀念問題，對新型農村合作組織、農業(yè)集體經(jīng)濟、股份經(jīng)濟不敢輕易試水。三是農民教育體制不完善。農村人口素質比較低，無論對農業(yè)發(fā)展方式轉變的擔負，還是對農村剩余勞動力的轉移都會產生極大的制約作用。

三、延安農業(yè)發(fā)展方式轉變的對策

發(fā)達國家農業(yè)發(fā)展方式轉變的成功經(jīng)驗都表明，必須從本國本地“區(qū)情”出發(fā)，借助政府與市場兩個引擎，創(chuàng)造與優(yōu)化現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展條件，通過有點及面、由面到體的途徑漸進式地轉化。延安農業(yè)發(fā)展方式轉變，必須摸清自己家底的基礎，借鑒發(fā)達國家或地區(qū)的經(jīng)驗，樹立現(xiàn)代農業(yè)理念，做實農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)設農業(yè)發(fā)展條件，推進農業(yè)發(fā)展方式的現(xiàn)代化。

（一）調整農業(yè)產業(yè)結構是實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展方式轉變的主要途徑

農業(yè)發(fā)展方式轉變既是農業(yè)生產力與生產關系轉變的過程，也是農業(yè)產業(yè)結構轉變的過程。對于結構失調的延安農業(yè)來說：一是要構建合理的農業(yè)產品結構。延安自身資源稟賦狀況與農業(yè)新常態(tài)的形勢決定了必須打破原有的農產品以種植業(yè)為主的單一的產品結構，逐步形成種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)、林牧、水產業(yè)等多元結構并存發(fā)展格局，特別要利用延安自然地理優(yōu)勢，大力發(fā)展馬鈴薯、小米、黃米、豆類、油料作物等雜糧產品，積極發(fā)展以蘋果、紅棗、核桃、桃子、杏子、梨子主導產品的林果業(yè)，利用多山多溝優(yōu)勢全面發(fā)展養(yǎng)豬、設施養(yǎng)羊、養(yǎng)雞、養(yǎng)牛、池塘養(yǎng)魚等畜牧業(yè)和水產養(yǎng)殖業(yè)；要在空間分布上適當整合與集中，形成“一縣一品”“多縣一品”的特色農產品生產基地，實現(xiàn)農業(yè)區(qū)域專業(yè)化，提高農業(yè)產業(yè)的聚集效應與擴散效應，打造農業(yè)優(yōu)勢品牌。二是不斷延伸農業(yè)的立體產業(yè)鏈條。在橫維上，要充分利用延安當?shù)亍霸鷳B(tài)農業(yè)”，積極延伸農業(yè)產業(yè)鏈條，大力發(fā)展農產品加工業(yè)、農產品運銷業(yè)和農產品服務業(yè)，平衡產前、產中與產后的權重，形成良性循環(huán)的農業(yè)產業(yè)網(wǎng)絡；在縱維上，特別要樹立“大農業(yè)”理念，即在廣義農業(yè)的基礎上，將新農村、新農民納入到發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)體系中，形成農村建設服務農業(yè)、農民培育服務農業(yè)的“三位一體”格局；在樹維上，大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+農業(yè)”，將“互聯(lián)網(wǎng)+”充分應用到農業(yè)資源利用與保護、農業(yè)科技的推廣應用、農業(yè)政策的學習與落實、農業(yè)市場信息的接收與傳輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)之中，真正形成生態(tài)農業(yè)、科技農業(yè)與信息農業(yè)的有機統(tǒng)一。

（二）加快農業(yè)科技創(chuàng)新與推廣是實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展方式轉變的關鍵

針對延安農業(yè)科技相對落后的現(xiàn)實，必須加快農業(yè)科技創(chuàng)新與推廣。具體來說：一是要加強農業(yè)科技創(chuàng)新。從當前延安的自然條件與農產品市場發(fā)展狀況來看，急需干旱農業(yè)技術、防止水土流失技術、綠色環(huán)保技術、優(yōu)種培育技術、農產品加工技術、農產品存儲技術等，獲取這些技術必須通過科技引進與科技創(chuàng)新“兩手抓”：在科技創(chuàng)新上，要通過對農業(yè)科技機構或院所職能的重新調整，以及人事、分配項目管理制度的改革，創(chuàng)建靈活高效的農業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制，充分調動農業(yè)科技機構、團隊和個人的積極性和創(chuàng)造性；在科技引進上，要積極從國內外引進本土普適、高效、環(huán)保、農民便于操作的科技成果，以化解延安農業(yè)科技缺乏的囧境。二是要加快農業(yè)科技的推廣與應用。要針對延安農業(yè)科技推廣機構數(shù)量偏少、功能軟弱的狀況，必須建立起政府、企業(yè)、中間組織、民間團體以及個人多元化的農業(yè)科技推廣與應用體系。要充分發(fā)揮政府在農業(yè)科技推廣中的主導作用，積極利用市場在農業(yè)科技推廣中的高效擴散作用，鼓勵中間組織或個人積極參與農業(yè)科技推廣；要密切政、產、市、研、學之間的動態(tài)聯(lián)系，不斷健全農業(yè)科技推廣的組織鏈，大力提高農業(yè)科技推廣效率與效果。[7]三是加強農民素質的培養(yǎng)。農民的素質是實現(xiàn)延安農業(yè)發(fā)展方式轉變關鍵因素。為此，必須站在關系能否實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)、現(xiàn)代農村、現(xiàn)代農民乃至習總書記“四個全面”的高度來認識農民的教育和培訓問題。

（三）增加農業(yè)資金投入是實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展方式轉變的重要基石

農業(yè)的弱質性決定了通過市場對農業(yè)的自發(fā)投入很少，導致了農業(yè)發(fā)展應有資金嚴重不足，影響了農業(yè)發(fā)展方式的根本轉變。為此，一是政府要加大農業(yè)資金投入的量。近年來，國家對農業(yè)投入日益增加，所以首先必須貫徹落實國家對農業(yè)的投入政策，執(zhí)行嚴格的投入程序，不折不扣保證政府計劃的農用資金到位；二是要提高農業(yè)資金投入的質。延安農業(yè)資金投入的方向必須結合農業(yè)發(fā)展方式轉變的目標，將農業(yè)資金存量集中投入在穩(wěn)定農業(yè)產出上，而將農業(yè)資金增量集中投入在農業(yè)結構調整、農業(yè)產業(yè)鏈延伸、農業(yè)產品深加工、特色農業(yè)、農民教育培訓、農業(yè)科技推廣、農業(yè)生態(tài)環(huán)境、農業(yè)病蟲害預防、農業(yè)信息平臺、農業(yè)服務體系、農業(yè)市場開發(fā)等重點難點領域，特別是要針對延安農業(yè)基礎薄弱的現(xiàn)狀，加強農業(yè)水、電、路、視、通等基礎設施建設和農村的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、衛(wèi)生、培訓等公共服務建設，不斷提高保障與服務能力。同時，要通過“第三方”機構，加強對農業(yè)資金使用的審計、監(jiān)管與考核，確保農業(yè)資金的安全與效益。

（四）完善農業(yè)政策體系是實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展方式轉變的根本保證

要轉變延安農業(yè)發(fā)展方式，就必須健全與優(yōu)化為現(xiàn)代農業(yè)保駕護航的農業(yè)政策體系，具體來說：一是健全土地制度。即在現(xiàn)有土地家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，通過修訂《土地管理法》及《農村土地承包法》，明晰產權層次，建立起合理的土地經(jīng)營權的流轉機制、股份合作制、返包倒租等有效政策，實現(xiàn)土地適度整合，規(guī)模經(jīng)營。二是健全農業(yè)組織制度。加快政府政策設計，打破家庭聯(lián)產承包責任制中“承包”過多、“聯(lián)產”過少的格局，通過“基地+公司+中介組織+農戶”以及農業(yè)合作社、農民合作社、農村合作社等多種形式，促進農業(yè)生產經(jīng)營向市場化、規(guī)模化、專業(yè)化以及社會化方向發(fā)展。三是要健全農業(yè)動能合力機制。政府要繼續(xù)完善各項農業(yè)政策規(guī)劃，不斷加大扶農、助農、惠農的力度，激活農民自身活力，同時要開發(fā)農業(yè)市場的應有功能，推動農業(yè)現(xiàn)代化在多重合力作用下平穩(wěn)健康運行。四是要健全農業(yè)服務機制。延安應以轉變政府職能為重點，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，為農民提供更多的公共產品和公共服務。

[1]韓俊.新常態(tài)下如何加快轉變農業(yè)發(fā)展方式[J].決策探索，2015（2）

[2]張春舒.轉變農業(yè)發(fā)展方式研究觀點綜述[J].經(jīng)濟縱橫，2011（3）

[3]延安市農業(yè)局.延安市農業(yè)基本概況[EB/OL].http://www. sxzys.gov.cn/web/yany/index.htm

F127

A

1674-6198（2015）02-0026-03

2015-1-28

延安市社會科學專項資金規(guī)劃項目“現(xiàn)階段延安農業(yè)發(fā)展方式轉變與提質增效問題研究”（項目編號：13AJJ02）

高布權（1969—）男，陜西省定邊縣人，延安大學公共管理學院副院長、教授，主要研究方向：中國“三農”問題。