行政訴訟司法審查之思考
——談談行政審判權的設置與改革

行政訴訟司法審查之思考
——談談行政審判權的設置與改革

劉小寧
（河南省南陽市臥龍區法院，河南南陽473000）

行政訴訟對于公民、法人和其他組織等行政相對人來說，是一種不可或缺的司法救濟制度。在現代國家，行政管理與公民、法人和其他組織的日常活動息息相關。以國家司法強制力作保障和具有終局裁判效力的行政訴訟制度，是行政管理相對人獲得司法救濟的最后屏障和惟一途徑。

行政訴訟；行政審判權；改革；思考

一、案件折射——現行行政訴訟發揮監督職能不足

案例1：原告唐某因工作頭部受傷，經勞動能力鑒定委員會鑒定為8級傷殘。1996年與所在國有企業簽訂了無固定期限的勞動合同。后唐某所在的國有企業某棉紡織廠進行改制，按照所在市人民政府制定的改制政策，對企業7—10級的工傷人員采取支付一次性工傷醫療補助金和一次性工傷就業補助金的辦法，讓唐某領取上述費用后，終止與企業的勞動關系。唐某不同意，提起民事訴訟。《工傷保險條例》第三十六條第二款規定經工傷職工本人提出，才可以與用人單位解除或者終止勞動關系……”。

案例2：王某購買了某公司銷售的無線機頂盒，回家后發現不能正常收看節目，于是申訴到某市新聞廣播電視局，該市新聞局對該公司進行了處理，王某對局所作的處理不服，認為該公司沒有取得經營許可便銷售無線機頂盒，應該對其處以非法投資的罰款，而不是限期補辦經營許可。

從上述案件中，我們可以從中發現行政權在行使中雖然得到了法院的監督，但是法院行政審判現有的權利設置以及與局限，顯然不足以形成有效的監督。

行政訴訟對于公民、法人和其他組織等行政相對人來說，是一種不可或缺的司法救濟制度。在現代國家，行政管理與公民、法人和其他組織的日常活動息息相關，在傳統的無限權力政府管理模式轉向服務政府邁進的過程中，行政管理的影響給予社會生活中的每個公民依然重要，而且有的行政行為涉及公民的切身利益，更加迫切需要監督。由于行政權力具有單方性、命令性、執行性和裁量性等特點，具體行政行為一旦違法或不當必將會對公民、法人和其他組織的合法權益造成嚴重損害。因此，在行政相對人的合法權益遭受或可能遭受具體行政行為的不法侵害時，以國家司法強制力作保障和具有終局裁判效力的行政訴訟制度，是行政管理相對人獲得司法救濟的最后屏障和惟一途徑，其作用是任何其他法律制度所無法取代的。

二、原因分析——行政審判存在的問題倒催改革的進行

（一）外部環境層面

1、法院服從于待議機關的意志。行政訴訟中司法審查的標準是具體行政行為是否合法，與英美法系的司法審查有著根本的不同。法院一般只是根據代議機關指定的法律規范體系來作為判斷行為的合法性和公民權利受到侵犯的標準。法院不享有具體案件的法律解釋權，法院和法官沒有創造性，其作用只是簡單實用立法規定，執行和落實法律，從某種程度上抹殺了法院和法官的司法能動性。

2、司法權不獨立影響行政訴訟的公正。由于行政部門在地方黨政權力機構中的強勢地位，地方政府部門對法院人事、財政擁有控制權并導致對法院獨立審判的實際干涉。行政審判中存在著司法機關的不獨立和司法的權威性嚴重缺乏，嚴重阻礙了司法公正的實現。司法的權威性不高直接導致法官難以具備足夠的抵御外來的、不正當的干預的能力。在我國現行的行政審判體制下，司法權要充分制約行政機關、維護相對人的合法權益是很困難的。

3、非訴執行的審執弱化訴訟中立地位。行政庭既承擔行政訴訟案件的審理，又承擔非訴行政執行案件的審查和執行。進行非訴執行案件的審查、執行中需要相應的人力、物力，且執行看起來似乎是行政機關與司法機關的“聯合”執行，模糊了司法職能與行政職能的界限，使得法院對行政機關的支持功能強化，監督功能弱化，弱化了行政審判中立地位，使法院在行政強制執行中引起了角色定位的混亂，司法權的獨立性受到損害，法院一定程度上成為政府機關的執行機關，影響了公眾對司法審判獨立性的認識。

（二）司法審查的局限

1、司法審查標準的不統一。我國行政訴訟的司法審查與英美法系的司法審查有所不同，其所擔當的角色和職能不同。行政機關不同的行政行為有著不同的標準，行政訴訟中法院對其審查也難以達到統一，是以行政機關固有的要求進行司法審查，還是行使司法權對行政權的監督，在形式上高于行政審查是一直困擾行政審判的難題。由于行政部門在地方黨政權力機構中的強勢地位和司法體制的地方化，司法機關無法排拒來自行政的干預。審判實踐中，司法審查絕大多數尊重了行政審查，基本以行政機關所具有的行政權力作為司法審查時的依據。

2、無權審查抽象行政行為。我國的法律制度將立法排除在司法審查范圍之外，法院對行政規章享有選擇使用權，但不能宣布相應規章無效和予以撤銷，甚至在判決書中不表述不能使用某一規章及拒絕適用的理由。當面臨地方政府的規范性文件有與法律、法規相違背的地方時，也會出于對地方政府利益的考量，而回避對該文件是否有效力的判斷。

3、行政自由裁量權缺乏監督。目前我國行政機關已經注意到行政裁量的重要性，但是由于立法尚未很好作出規定，實踐中的行政裁量作用沒有得到很好的控制，僅國家工商總局發布關于正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見，其他行政機關則沒有相關的規章出臺。國務院《全面推進依法行政實施綱要》在其中的“合理行政”部分提出，行政機關……行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾……“但由于法律和最高人民法院的司法解釋都沒有相應規定，這一基準尚未成為控制行政裁量權的基準，有待進一步立法和司法化。

（三）內部隊伍建設：行政審判人員缺乏穩定性和專業性

行政審判作為三大審判之一，與民事審判、刑事審判的審判方式、審判目的、審判理念有著較大的差別。作為法院的審判法庭之一，人員流動較多，常常是剛熟悉、適應行政審判后，內部人員調動又調動到其他法庭。但是行政訴訟有其獨特的專業性，人員頻繁流動無益于行政審判，也不利于案件質量的提高。

三、探討——現行行政審判改革的可行路徑

總結現行行政審判存在的問題，正視需要改革的行政訴訟制度，借鑒參考其他國家的相關制度經驗，提出對我國的行政訴訟進行改革的意見如下：

（一）訴訟案件與非訴執行案件的分離

我國有學者認為，行政審判的終極目標是建立行政法院，但是行政法院尚需要各項制度的配套與機構的建立。從當前的行政審判現狀考慮，筆者認為，整合現有的行政審判資源，著手建立行政訴訟案件與非訴執行案件分離的制度比較可行。訴訟案件在中院管轄范圍內以相近的地域設立一個行政審判機構，集中審理所轄區域內的行政訴訟案件，該行政審判機構的人員從所轄區域內進行選撥，以解決行政訴訟案件少、審判人員不穩定的狀況，并且集中審理有利于提高行政審判人員隊伍的建設。非訴執行案件的審查與執行則交由原有的法院進行審查、執行。這樣可以做到行政訴訟與非訴執行案件審查、執行的分離，避免破壞訴訟的中立地位。另外訴訟案件集中的審理，在一定程度上排除了地方政府的干預。非訴執行案件的審查與執行仍交由原法院是基于便于執行，以及提高行政效率方面的考慮。

（二）增加原告選擇管轄和管轄

行政訴訟法關于地域管轄中的“原告就被告”的一般標準的規定，直接導致行政訴訟由做出行政行為的被告所在地法院管轄，以及關于共同管轄、裁定管轄的標準，都不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規定。在行政訴訟制度建立之初，這些規定是必要的，而且發揮了應有的作用，但是在不斷發展過程中，逐漸顯露出與現實的不適應性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統一、司法不獨立以及司法行政化、地方化對行政訴訟的影響更大。現有法院系統與行政區劃對應設置，司法轄區與行政轄區合一，顯然更容易受到外力的影響。因此，建議即便是建立行政訴訟案件統一審理的地區，也允許原告選擇原、被告所在地以外的第三地法院管轄。另外，訴訟案件中，區域級行政審判機構以審理相應級別如科級的行政機關為被告的訴訟案件，處級以上的行政機關則由相應的中級法院行政庭進行審理較為適宜。

（三）將抽象行政行為納入合法性審查

抽象行政行為是行政行為的重要組成部分，國家通過抽象行政行為進行行政立法和制定規范性文件，以此擴大行政機關的權力。出于上下級的領導關系，抽象行政行為被下級機關認可與采納，成為具體行政行為作出的依據。抽象行政行為如果違法，較之具體行政行為更甚，因此有必要對其有所監督。目前行政訴訟中對抽象行政行為的不予審查，嚴重制約了行政訴訟的發展，也制約了法治社會的建立，妨礙了司法權對行政權的監督。因此，在行政訴訟案件統一協作區審理的情況下，應當賦予其對一定級別的抽象行政行為進行審查的權力，以更好的推進依法行政。

（四）增加對行政自由裁量權的監督

隨著社會對公共服務需求的不斷增長，以及政府機關公共服務職能的增加，對社會的干預、行政事項迅速增多，行政權出現了擴大的趨勢。只有權力之間能夠出現抗衡，才能保證任何一種權力不被濫用。行政訴訟正是為了防止行政權無休止地膨脹，通過司法權對行政權的制約，使行政機關的行政活動能夠依法進行，維護每一個公民和組織的正當利益。合理然而控制行政裁量的限度，提高行政裁量的合法性、合理性程度，也是行政訴訟發展過程中提出的一個重要問題。

結語

要實現“中國夢”，法治的建設是基礎，對法律的遵從與敬畏則是強國的根本。行政訴訟制度作為司法權對行政權力的制約，有必要進行改革，以充分發揮司法權對行政權的監督，從而推動法治社會的進程。

D 926.12[

]A[文獻標識碼]1674-6198（2015）01-0007-02

2014-11-15

劉小寧（1977—），女，河南南陽人，河南省南陽市臥龍區法院審判員，行政庭從事行政審判工作，碩士研究生。