公共政策學教學本土化的必要性及其途徑

朱光喜

公共政策學教學本土化的必要性及其途徑

朱光喜

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林541004）

我國公共政策學雖然教學規模龐大，但由于教學內容和方法的本土化嚴重不足，存在教學效果不理想的突出問題。公共政策學教學本土化可以采取“西方理論——適用辨明”、“西方理論——本土修正”和“本土實踐——本土理論”三種教學策略。但無論是這三種策略的實施，還是要從根本上解決教學本土化的問題，必須依靠公共政策學理論研究的本土化，用理論研究的本土化推動課程教學的本土化。

公共政策學；本土化；教學內容；教學方法

一、引言

從1986年國務院副總理萬里提出要開展政策研究開始，我國的公共政策學經歷了30年的發展；從1992年“全國政策科學研究會”成立開始，公共政策學作為獨立的領域提上學科建設日程，成建制的教學工作在我國高等教育中經歷了20多年的發展。然而，公共政策學的教學始終存在一個沒有解決的問題，即教學工作的規模龐大與教學效果不佳之間的矛盾。

一方面，公共政策學的教學在我國高等教育中的規模十分龐大。在我國的學科建制中，開展公共政策學教學的是以行政管理專業為核心的公共管理學科。據中國行政管理學會統計，截至2010年，全國有313所高校設有行政管理本科專業，432所高校設有公共事業管理本科專業，79所高校設有公共管理本科專業[1]。如果再算上各級各類黨校（行政學院）、廣播電視大學、網絡教育中的相關課程，公共政策學的教學無論是教學單位、教師隊伍還是教學對象的規模都是十分龐大的。

但另一方面，與規模龐大的教學體系相矛盾的是，公共政策學的教學效果不理想已經成為普遍存在的問題。學生常見的評價是教學內容理論與實踐脫節明顯、課程學習之前期望很高但學完之后收獲不大等等。這直接反映出公共政策學教學效果不佳的現實狀況。

造成這種問題的基本原因是，我國的公共政策學是在“大量借鑒西方（主要是美國）的學科體系”的基礎上建立起來的[2]，由此導致教學內容和方法的本土化嚴重不足。有鑒于此，本文主要以政策過程為例對公共政策學教學本土化的必要性及其途徑進行探討。

二、公共政策學教學本土化的必要性

公共政策學產生于美國，因此其理論體系都貫穿著西方國家的問題，并體現在主流的公共政策學教科書中。例如，戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析與探求美國問題的方案”，并用理性主義決策理論、團體決策理論、漸進主義決策理論等理論分析了美國的刑事司法、健康福利、教育、經濟等領域的政策。

反觀我國公共政策學的教學，盡管也有形式上的“中國公共政策學”的教學體系，但本土化的程度很低，表現為教學內容安排的仿西方化以及教學方法上的“灌輸式”講解和“牽強式”舉例。

教學內容安排的仿西方化通過國內出版的公共政策學教科書直接體現出來。截至2011年，國內學者出版的公共政策學教材達到106部[3]。盡管數量不少，但其內容構成基本都是西方的公共政策學知識體系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。國內教材的核心內容是“政策系統”、“政策過程”、“政策分析”三個板塊。如果將這些教材與國外的經典教材對照，就會發現每個部分都有明顯的西方“藍本”：政策系統的“藍本”是查爾斯·E·林德布洛姆的《政策制定過程》和邁克爾·好利特、M·拉米什的《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，政策過程的“藍本”是安德森的《公共政策制定》，政策分析的“藍本”是威廉·鄧恩的《公共政策分析導論》以及卡爾·帕頓和大衛·沙維奇的《政策分析和規劃的初步方法》。教材的編著者抽取這些內容中的理論部分，隱去西方的背景和案例，用中國式的思維和語言重新編排起來，就成為公共政策學教材的主體框架。可以說，到目前為止，國內公共政策學的教材都沒有跳出上述西方教材“藍本”的三大板塊，再加上一個必要的“公共政策學學科發展”導論，就成為標準的國內公共政策學教材“四部曲”。

以政策過程理論為例，國內公共政策學教材對政策過程的講述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策問題、政策議程、政策方案形成、政策決策、政策執行、政策評估和政策變遷的邏輯劃分為“藍本”，基本是一個邏輯環節一章的內容篇幅，不同的只是對這些邏輯環節的具體劃分和取舍有所差異。這些對公共政策過程邏輯環節的講述往往占據一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章節的80%以上。按照這種框架給學生講述公共政策過程，學生的常見反映是“過于理想化”，與政策運行的現實過程不符。

實際上，西方學者后來將這種方法稱為“階段啟發法”，也稱為“教科書法”。從這個稱呼中就可以看出他們對這種理論的批評態度。這種邏輯劃分不僅與政策過程的復雜現實不相符，也無法解釋階段與階段之間的因果關系。因此，西方公共政策學者全面改革公共政策學教材的內容體例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全拋棄了“階段啟發法”的內容體例，而是按照不同領域政策專題的形式進行講解。然而，國內的教材在講述公共政策過程的時候，依舊在西方早期的“階段啟發法”后面亦步亦趨。

中國公共政策學教學的本土化嚴重不足還表現為教學方法上的缺陷。一方面，大部分任課教師采用的主要教學方式是“灌輸式”講解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理論內容上隨機添加一些自己的個人觀點甚至是經驗感悟來作為補充。另一方面，為了彌補“灌輸式”講解西方理論的教學缺陷，近年來很多任課教師嘗試學習和引進案例教學，但這些所謂的案例大部分更多地只是“牽強式”的舉例說明，還遠未達到案例教學的規范。

三、公共政策學教學本土化的途徑

從社會科學知識“地方性”（Parochial）的基本屬性來看，公共政策學教學本土化的根本途徑是公共政策學理論研究的本土化。因為只有公共政策學的理論研究本土化了，才能提供本土化的教學內容和教學方法。盡管當前我國公共政策學的基本理論體系依然是西方的，但近年來也出現了一些不同程度本土化的研究成果，然而這些成果并沒有很好地反映在公共政策學的教科書和課堂教學中。

因此，公共政策學教學的本土化有兩個途經：首先是鑒于絕大部分理論知識沒有本土化，要求任課教師必須辨識并講述其在中國的適用性，稱之為“西方理論——適用辨明”式教學；其次，緊密追蹤公共政策學理論研究的動態進展，及時將那些某種程度能夠修正西方理論甚至嘗試提出本土理論的成果設計在教學內容中，稱之為“西方理論——本土修正”式教學和“本土實踐——本土理論”式教學。下面以政策過程理論為例，對這三種本土化教學策略進行分析。

（一）“西方理論——適用辨明”式教學

在我國公共政策學發展過程中引介西方的理論是無可厚非的，問題是無論是公共政策學的教科書，還是課堂教學，都習慣于機械地講述西方理論內容，而對理論產的背景脈絡及其在中國的適用性不作任何介紹和分析，其結果是教師對理論的講述和學生對理論的學習只能“生吞活剝”。對西方理論的教學，在講述內容之前，應該著重介紹其產生的背景和條件，在講述完內容之后則引導學生思考其在中國的適用性。例如政策過程理論中的政策網絡理論。

政策網絡理論的基本內容是，政策活動中的行動者及其互動關系構成政策網絡，而政策網絡的結構和網絡中行動者的策略影響政策產出。但是教科書中對這個理論的講述都是介紹政策網絡的概念、類型及其對政策產出的影響。于是學生在學習之后就開始在課程作業中大量直接套用，但在很多情況下錯誤地使用了。典型的代表就是將我國政府之間的縱向關系也直接理解為政策網絡。雖然西方理論中對政策網絡的分類包括“府際網絡”，但在我國并非凡是政府之間的關系都能形成政策網絡。在這里，必須要向學生講述西方政策網絡理論的背景和來源。

政策網絡理論產生于西方國家的分權體制，即政府結構內部在橫向和縱向上的分權和制衡。即使是不同層級的政府之間也是分權的，例如在美國聯邦政府與州政府之間是分權的，而州以下的地方政府是自治的，在聯邦憲法和州憲法規定范圍內行使自治權，聯邦政府和州政府與無權直接干涉地方政府的事務。因此在分權體制的西方國家是存在縱向上政策主張完全相反的“府際網絡”。

但是我國的政府架構是權力集中體制，上級政府對于下級政府擁有法律賦予的權威和行政權力，上下級政府之間無法各自成為獨立的博弈主體。即使存在下級政府消極抵制或拖延執行上級政府政策的現象，但難以出現下級政府或政府部門聯合形成政策網絡提出與上級政府相反政策主張的情況，也就不會出現相互公開對抗的政策網絡。因而，必須要注意到中國政府體制的等級制約和權力集中的特點，由于政府間關系在政治、法律和文化方面與西方國家完全不同，必須要辨識垂直的“府際網絡”的適用性。

如果這樣給學生講述政策網絡理論在中國政治體制下哪些情況下適用，哪些情況下不宜適用或根本不適用，不僅可以使學生在比較中更好地理解什么是政策網絡及其功能，也可以提高學生實際分析問題的能力。

（二）“西方理論——本土修正”式教學

在辨識和講述西方公共政策學理論在中國的適用性的基礎上，任課教師或者自己發現，或者通過其他人的研究發現本土的政策“案例”與已有理論不符的情形。在這種情況下，就不能僅僅停留在講述適用性的層面上，而是要將這些發現及時吸納進教學內容，展示本土“案例”對西方理論的修正和擴充作用，逐漸引導學生思考本土“修正版”的西方理論。例如政策過程理論中的“多源流”理論。

“多源流”理論由美國公共政策學家金登提出，其基本內容是：政策議程的開啟和政策變遷取決于政治系統中的問題流、政策流和政治流，當三種源流符合特定的條件并交匯時就會開啟“政策之窗”，議題就會提上政策議程從而政策就會發生變遷。其中，政策流中的政策建議需要具備“技術上可行”和“價值（政治）上可接受”兩個基本條件。“技術上可行”是指政策方案在法律、行政、財政和具體操作上可實施；“價值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意識形態和政治文化。只有符合這兩個條件的“政策流”才能與其它源流交匯并促進“政策之窗”的開啟。

但中國本土的案例反駁了“政策流”的標準要求，證明在中國政治體制下即使“技術不可行”也可以開啟“政策之窗”。典型的案例是2003年“孫志剛”事件中的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除[4]。法學學者提出十分激進的“憲法審查”政策方案當時在“技術上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理論，“政策流”中的政策方案“技術不可行”就不符合“政策之窗”開啟的基本條件。然而，2003年6月，國務院很快就以《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實施20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，不僅開啟了“政策之窗”，而且實現政策的重大變遷。

之所以如此，是因為“多源流”理論源于美國的分權制衡和“否決”體制，政策要出臺必須要闖過重重“否決點”，這就要求任何政策方案必須在各種“技術”細節上具有高度的實施可行性，才能通過法律規定的程序成為正式政策或改革政策。但是我國是黨領導下的權力集中體制，越是重大問題和“棘手”的問題，越可能從常規程處理序“轉移”到高層或頂層決策機構中去“特殊”處理，也就越有可能實現重大變遷。“孫志剛”事件中法學學者提出的“憲法審查”的“技術不可行”的政策方案就是一個重大而又“棘手”的問題，因而問題迅速進入了黨和國家的最高決策層。很快，國務院就“自行”宣布廢止“收容遣送”制度，并出臺“救助”制度。這說明在我國政治體制下，如果是“價值（政治）上可接受”但“技術上不可行”的政策方案，反而可能會開啟“政策之窗”。

對于這種方式的教學，首先要向學生客觀地講述“多源流”理論的背景和基本內容，然后讓學生思考并舉例說明在中國是否適用，接著詳細地向學生講述“孫志剛”事件和“收容遣送”制度廢除的來龍去脈，引導學生對照“多源流”理論思考這個案例中的差異及其原因，最后進行總結和點評。這種教學不僅不至于讓學生將“多源流”理論生搬硬套在中國的政策實踐上，而且可以讓學生更好地了解中國政治體制的特點。

（三）“本土實踐——本土理論”式教學

近年來，還有一些研究嘗試完全基于中國本土的政策實踐和政策案例提出本土化的政策理論。任課教師要充分吸收這些成果，將其設計成“本土實踐——本土理論”式教學。典型的代表是陳玲提出的“制度——精英”雙層決策模型[5]P143-145和王紹光提出的“共識型”決策模型[6]P270-313，這兩個政策決策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。

陳玲基于我國集成電路產業政策變遷與重大決策過程的分析，提出我國公共政策決策是在“制度”和“精英”兩個渠道交互影響下達成“共識”的過程。正式制度層面上形成“政策舞臺”，政策問題自下而上按既定程序進入決策層；同時由“人際關系”構成的非正式制度則形成“協商網絡”，政策問題自上而下在各類精英之間尋求“共識”；“政策舞臺”和“協商網絡”兩個渠道相互作用，達成并擴散“共識”，就可以完成公共政策的制定。同樣，王紹光和樊鵬基于我國“新醫改”政策決策過程的分析提出中國式“共識型”決策模式，這種決策模式由“開門”型參與結構和“磨合”型互動機制兩個維度構成，多元主體參與和多渠道協商溝通形成中國公共政策決策的基本過程。

這兩個理論不僅是本土的，而且所依據的事實是學生有所了解的。在講述的時候可以完全拋棄教材上充斥的西方政策過程理論，首先細致地向學生介紹案例，之后讓學生討論并從中自己概括案例中所蘊含的政策制定方式，然后再完整講述研究者提出的理論本身，加深學生對中國政策制定過程特征的理解。最后，還可以鼓勵和引導學生進一步思考“人際關系”、“協商政治”等標志性的本土元素是如何體現在政策制定過程中的問題，激發學生以此去觀察和分析其它的政策制定事件。除此之外，還有關于中國“政策試驗”的研究[7]，其獨特的政策過程直接挑戰了“階段啟發法”，這也是政策過程理論教學本土化的可用內容。

從上述本土化教學的途徑和策略可以看出，教學內容的本土化和教學方法的本土化是“一體之兩面”。教學內容的本土化離不開案例教學和討論啟發式教學方法的運用，而無論是案例式教學還是啟發討論式教學方法的本土化，如果沒有本土化的教學內容作為理論主線，要么是天馬行空式的“花邊新聞”課堂娛樂，要么是牽強附會地“舉例說明”應付了事，難以激發學生探究問題的興趣和提高其分析問題的能力。

四、結語

公共政策學教學的“危機”提出了本土化教學的要求。鑒于目前公共政策學的主要知識體系依然是西方的理論框架，可以采取“西方理論——適用辨識”、“西方理論——本土修正”、“本土實踐——本土理論”三種本土化教學策略，并且這三種策略是教學內容本土化和教學方法本土化的相互交融的結果。

但無論是這三種本土化教學策略的實施，還是要從根本上解決公共政策學教學本土化的問題，只能是依賴公共政策學理論研究的本土化。例如本文中所舉的政策過程理論的例子，如果沒有相應的本土化研究成果的出現，是很難設計成課堂教學材料的。當然，以研究工作來推動教學工作，既包括任課教師直接利用自己本土化的研究成果來補充教學內容，也包括通過關注和追蹤學術共同體的最新研究進展的方式間接地將學界的本土化研究成果及時吸納為教學內容，這也是最為有效最容易實施的途徑。

[1]高小平．中國改革開放以來行政管理學研究的進程和成就[EB/OL]．(2011-10-30)[2014-12-20]http:// www.cpasonline.org.cn/gb/readarticle/readarticle.asp? articleid=574．

[2]徐湘林．中國政策科學的理論困境及其本土化出路[J]．公共管理學報,2004，（1）：22-27．

[3]楊騰原．論政策系統與政策過程的關系——基于對國內“公共政策學”研究思路的梳理和反思．內蒙古大學學報（哲學社會科學版）,2013，（2）：5-10．

[4]Xufeng Zhu．Strategy of Chinese Policy Entrepreneurs in the Third Sector：Challenges of“Technical Infeasibility”[J]．Policy Science，2008，（4）：315-334．

[5]陳玲．制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架[M]．北京：清華大學出版社，2011：143-145．

[6]王紹光，樊鵬．共識型決策：“開門”與“磨合”[M]．北京：中國人民大學出版社，2013：270-313．

[7]朱光喜．中國“政策試驗”研究：議題、意義與展望[J]．廣東行政學院學報，2013，（4）：18-24．

Indigenization of Public Policy Science Teaching：Necessity and Approach

ZHU Guang-xi
（School of Humanities and Social Sciences Guilin University of Technology,Guangxi Guilin 541004）

Though the scale of public policy science teaching is large in our country,the bad teaching effect is a prominent problem，because of the serious lack of indigenization.There are three teaching strategies of“western theory—adaption identification”，“western theory—indigenous revising”and“indigenous cases—indigenous theory”.However，both the implementation of these three strategies and the resolution to completely solve the problem of teaching indigenization，are dependent on the indigenization of public policy theory research,and using the indigenization of theory research to push on the indigenization of teaching.

Public Policy Science;Indigenization；Teaching Contents;Teaching Method

G642[

]A[文獻標識碼]1674-6198（2015）01-0047-04

2014-12-13

廣西高等教育教學改革工程項目《基于提升大學生職業勝任能力的公共管理專業教學模式創新研究與實踐》（編號：2012JGB146）

朱光喜（1980—），男，湖北黃岡人，桂林理工大學人文社會科學學院講師，博士。