依法治國視野下社會主義協商民主建設有關問題探討

汪守軍

(重慶社會主義學院 多黨合作歷史研究室， 重慶　400064)

依法治國視野下社會主義協商民主建設有關問題探討

汪守軍

(重慶社會主義學院 多黨合作歷史研究室， 重慶400064)

摘要：在依法治國的前提和條件下推進社會主義民主政治建設的法治化，是完善和加強社會主義協商民主廣泛多層制度化建設的必然要求。這要求我們必須根據依法治國的全局戰略部署來處理好社會主義協商民主建設的有關問題，包括：社會主義協商民主建設“法治化”基本含義和內容；黨內文件與現行法律法規制度的銜接問題；社會主義協商民主建設發展探索中的法律保障與責任問題以及社會主義協商民主制度體系建設的法律保障問題等。

關鍵詞：依法治國；社會主義民主政治；社會主義協商民主；法治化

中圖分類號：D616

文獻標識碼：標識碼：A

文章編號：：1674-8425(2015)10-0116-06

Abstract:Under the condition of ruling by Law, the construction of socialist consultative democracy is put forward by law. It is necessary to perfect and forward its extension, multi-levels and institutionalization of socialist consultative democracy. Thus, it requires us to cope with some problems related the constructions of socialist consultative democracy according to the comprehensive, strategic deployment of ruling by law, including the basic meaning and contents of ruling by law of socialist consultative democracy; the cohesion between inner-party documents and current laws and rules; the legal guarantee, responsibility and institutional system of promoting the construction of socialist consultative democracy.

Problems on Constructions of Socialist Consultative Democracy

in the View of Ruling by Law

WANG Shou-jun

(Department of Multiparties’ Cooperation, Chongqing Institute of Socialism, Chongqing 400064, China)

Key words: ruling by law; socialist democratic politics; socialist consultative democracy; legalization

2014年10月23日中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”，“以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化”，并強調指出：“加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。因此，我們貫徹十八大、十八屆三中全會精神和十八屆四中全會精神，就必須在依法治國的前提和條件下推進社會主義民主政治建設的法治化，這也是完善和加強社會主義協商民主廣泛多層制度化建設的必然要求。同時，這也要求我們必須根據依法治國的全局戰略部署處理好社會主義協商民主建設的有關問題，包括：社會主義協商民主建設“法治化”基本含義和內容；黨內文件與現行法律法規制度的銜接問題；社會主義協商民主建設發展探索中的法律保障與責任問題以及社會主義協商民主制度體系建設的法律保障問題等。只有這樣，我們才能更加準確地理解和認識完善社會主義協商民主制度在中國民主政治建設法制化中的作用和意義，從而更好地促進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，更好地推進和實現人民民主，并為全面深化改革和實現中華民族的振興提供源源不斷的動力，也更有助于增強我們堅持社會主義的制度自信、道路自信和理論自信。

一、社會主義協商民主建設“法治化”的基本含義和內容

2014年9月21日，習近平代表中共中央在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上明確指出，完善社會主義協商民主制度必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。同時，習近平還強調，人民政協必須以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體。2014年10月23日，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又指出，制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。要以保障人民當家作主為核心，堅持和完善中國根本政治制度和基本政治制度，推進社會主義民主政治法治化，并以此來加強社會主義協商民主制度建設。

因此，社會主義協商民主制度化、規范化、程序化建設，就是“法治化”建設，而且該“法治化”建設不單純指“法律化”或“法制化”，只要社會主義協商民主的完善和發展是“有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵”的，它就是“法治化”建設。它的“法治化”涉及到根本政治制度和基本政治制度、人民政協制度以及協商民主制度建設、完善的方方面面，既有宏觀層面的制度建設，又有中觀、微觀層面的具體制度、機制、程序建設等，也涉及到橫向和縱向關系的調整和協調。此外，還包括與完善社會主義協商民主制度相關的配套制度、機制建設等。簡而言之，只要社會主義協商民主在憲法、法律范圍內，依照相關的制度、政策、章程和其他有關文件規定、精神，有領導、有組織、有序地推進和發展，就應認定是社會主義協商民主建設的“法治化”發展，而不必也不可能在涉及社會主義協商民主建設的每一方面都必須出臺相關的法律規定。換句話說，社會主義協商民主建設的法治化，既涉及到“硬法”，如憲法的原則規定、具體的法律法規條文，又涉及到“軟法”，如黨內方針政策規定和黨際之間的章程、協定或協議等。這是社會主義協商民主“法治化”建設的基本含義和內容，也是我們加強社會主義協商民主建設必須注意和重視的問題。

二、有關黨內文件規定與現行法律法規制度的銜接問題

(一)有關黨內文件的清理與效力問題的明確

由于社會主義協商民主是社會主義民主，即人民民主的重要表現形式，也是中國社會主義民主政治建設的重要內容，因此社會主義協商民主建設也涉及到社會主義民主政治建設的方方面面。而作為執政黨的中國共產黨，其黨內文件有關規定也涉及到民主政治建設等的方方面面，這其中也包含有關發展人民民主，包括黨內民主、黨際民主的有關規定，特別是當社會主義協商民主涉及到政治協商、立法協商、行政協商、民主協商、基層協商、社會協商等各個方面，黨內文件難免有與社會主義協商民主發展不相適應的地方，而且在不同歷史時期和社會發展階段，黨內文件都有不同的規定或表述，因此現在必須根據社會主義民主政治建設法治化的要求和社會主義協商民主的制度化、規范化、程序化建設的新要求來清理黨內有關規定，明確相關規定的效力問題，把不適應當前形勢的有關規定進行改、增、刪或廢止，不能僅僅是擱置，應明確規定：“新出臺的規定”在效力上大于“舊的規定”，而“舊規定或舊章程或舊政策”一旦與新規定、新章程、新政策相沖突，則必須以新規定、新章程、新政策為執行標準。此外，還包括民主黨派內部有關與發展社會主義協商民主不相適應的規定或規章也必須增、改、補、刪或廢止，同時必須明確民主黨派在社會主義協商民主建設法治化中的權利、義務和責任。

(二)黨的規章制度與現行法律法規制度的銜接問題

中國共產黨不僅是中國唯一的執政黨，而且也是中國特色社會主義事業的“領導黨”。黨的言行，即黨內規章制度的落實及其對黨員領導干部言行的約束、引導直接影響到“依法治國”這一基本國策的權威和貫徹執行，攸關黨的政治形象，甚至命運。因此，必須妥善處理好黨的規章制度與現行法律法規制度的銜接問題。這應包括至少下面兩個方面的內容：

一方面，從黨的規章制度看，根據中國民主政治建設法治化的要求，首先應對目前黨內規章制度進行梳理，不完善的地方進行完善，包括增、改、補、刪或廢止。其次，對原則性或操作性不強的規定，應制定相應配套的實施細則，使之有明確的指向性、程序性和可操作性。再次，對某些特殊時期特定環境、情況下出臺的黨內規章制度，在目前和今后仍將發揮作用的，必須嚴格明確和界定實施這些黨內規章制度的條件以及違規執行這些規章制度后對可能造成的某種后果要有處置預案以及責任人對責任的承擔。第四，能夠與憲法、法律相銜接的黨內規章制度必須與憲法法律的規定相一致；黨內規章制度在時機或條件不適宜與憲法法律規定相一致而有例外時，必須明確其實施的范圍和對象，特別對黨員干部的要求是“黨紀嚴于國法”，并須在新黨員的入黨誓言中明確規定。第五，新制定、修訂出臺的黨內規章制度必須與憲法法律的規定相一致。另一方面，從憲法法律法規制度的實施看，根據社會主義民主政治建設法治化的要求和社會主義協商民主廣泛多層制度化發展要求，現行憲法、法律制度的某些條款還需要進一步完善，包括增、改、補、刪或廢止，特別是有些法律條文實施的科學性、具體化、明確的可操作性、實施的普遍性與公平性還需要強化，如關于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度只在憲法序言中出現，而在憲法和法律條文中均無規定；社會主義協商民主制度建設或人民政協“三化建設”及其“三大職能”的履行在法律法規方面也沒有規定，更沒有關于在政治協商中執政黨和參政黨權利與義務、責任的規定等。這些都是今后中國民主政治建設法治化、社會主義協商民主建設法治化進程中需要根據社會經濟發展狀況、人民群眾政治參與意愿及訴求的增長、中國政治文明建設的需要來重視和逐步解決的重大問題。

三、依法治國背景下社會主義協商民主建設發展探索中的法律保障與責任問題

(一)社會主義協商民主建設過程中的法律保障問題

中央社會主義學院副院長張峰認為，推進國家治理體系和治理能力現代化的核心問題是完善和發展中國特色社會主義制度；國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系；國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，因此推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，通過改革和創新，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化[1]。這歸結到一點，就是依法治國。社會主義協商民主制度作為中國深化政治體制改革的重要路徑選擇和發展人民民主的重要形式，它必然是國家治理體系的重要部分，其完善和發展必須在國家憲法、法律法規范圍內才能有序推進。因此，社會主義民主政治建設法治化是依法治國的根本要求和體現，而作為中國民主政治建設重要組成部分和國家治理體系重要組成部分的社會主義協商民主，其制度化、規范化和程序化建設也必然是中國共產黨領導人民依法治國的重要體現。作為執政黨的中國共產黨，在新時期新形勢下順應中國民主政治建設法治化的要求，確立人民群眾的主體地位，領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，實現人民最廣泛、最有效的政治參與，并就國家、地方經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛開展民主協商，廣納群言、廣集民智，才能最大限度地增進社會共識，增強實現共同奮斗目標的合力，克服少數人說了算的人治現象，形成人人起來負責、上下按制度辦事的社會共治的良好局面[2]。這既是社會主義協商民主建設要努力達到的目標，又是國家治理體系需要解決的重大問題，同時要在這一過程中實現黨和國家治理能力的現代化。而黨和國家治理能力的現代化則必然包含制度化、公平化、有序化等三大要素。要實現這一目標和形成這樣的好局面，除了“軟法”的保障外，“硬法”，即具體的法律法規保障更是必不可少，因為社會主義協商民主制度的完善發展和協商民主制度體系的構建，“不但要求制定和適用程序的主體、也要求各級黨政領導機關，按既定的規則和程序辦事，使協商制度科學化、公開化、具體化，使協商過程可規范、可操作、可監督，避免因為領導人主觀意志和集體走過場而使協商民主落空”[2]。

正因為如此，社會主義協商民主的建設發展和制度的完善及其法治化都需要強有力的法律保障。雖然我國憲法規定了“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”等內容，但它只是原則性的規定，過于空泛，可操作性不強，如果沒有可操作性的具體法律條文規定和相關問責制度、機制的配套構建，很可能出現“人民形式上有權而實質上無權”的不利狀況，社會主義協商民主的廣泛多層制度化發展就將面臨參與吸引力不夠、參與主體不足的問題。特別是社會主義協商民主涉及的范圍、層次、內容非常廣泛，發展完善過程中涉及的需要配合和提供協助、幫助的，甚至需要履行相應責任、義務的黨委政府部門、組織機構、社會團體等很多，這就需要從宏觀立法和微觀法律條文方面進行規定，對協商民主參與主體的權利、義務、責任進行界定或規定，如出臺《社會主義協商民主制度建設的若干規定》等。這就必然涉及社會主義協商民主建設探索過程中相關法律的完善，同時地方進行協商民主探索實踐的過程中應該有免責權、試錯權的規定以鼓勵地方和基層積極探索。同時，這也要求必須根據形勢發展需要進行相關后續立法來補充或糾正相關問題，加強相關配套制度機制建設，如確立社會主義協商民主制度為中國基本政治制度或在《中華人民共和國憲法》中增加關于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度實施的具體條文等，從而在憲法法律方面為社會主義協商民主建設、探索發展提供有力保障。

(二)嚴重影響或違反社會主義協商民主原則應承擔的責任問題

根據依法治國、依法行政和建設法治社會的基本精神，社會主義協商民主建設法治化的過程是人民群眾依法有序政治參與的過程，也是人民群眾當家作主的實現過程。在這一人民當家作主的實現過程中，即社會主義協商民主建設法治化的過程中，任何組織、團體、個人都必須遵循相應的原則規定，既享受應得的權利，同時也必須履行相應的義務和承擔相應的責任。這個責任，既有政治紀律方面的，又有憲法法律所規定的；既有組織方面的，又有個人方面的。

因此，根據協商民主精神和依法治國的有關規定，參與民主協商的主體，不管是哪一方，都必須遵循協商民主的程序、制度規定，特別是對通過協商形成的共識，各參與主體都有維護和遵守的義務而無單方違反或破壞之權。為了保障協商民主建設的制度化、規范化和程序化建設，必須維護其嚴肅性、正當性和合法性。這需要對參與主體，如執政黨及其各級黨委、領導干部、政府及其領導人和其工作人員在社會主義協商民主建設過程中的權利義務、權力邊界進行明確的界定，并明確規定違反社會主義協商民主制度、程序規定應承擔的何種責任；另一方面，參政黨及其各級組織、領導成員以及其他社會組織團體及其領導人在社會主義協商民主建設過程中的權利義務、權力邊界也應適時進行明確的界定，對于違反社會主義協商民主制度、程序規定應承擔的責任也要明確。當以上狀況出現時，應明確規定由誰來按相關規定啟動相應的問責機制，從而大大有利于社會主義協商民主建設法治化的有序推進。如在社會主義協商民主建設的“人大協商”方面，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規定：必須健全立法機關和社會公眾溝通機制，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制[3]。要切實防止和避免相關領導人沒有遵守規定和相應的制度、程序，而在小范圍內，甚至由領導個人就拍板決定某重大事項。

四、社會主義協商民主制度體系建設的制度保障問題

社會主義協商民主制度體系建設的制度保障問題，既涉及到憲法法律制度的保障，又涉及到執政黨黨內規章制度以及參政黨內部的規章制度機制和執政黨與參政黨之間的協議、規章、規定等方面的制度保障。以上法律法規和黨內部規章制度的完善和發展，特別是在新的形勢和條件下為社會主義協商民主建設提供制度保障顯得尤其重要。這關系到社會主義協商民主體系能否成功構建的重大問題，值得有關方面高度重視。

(一)黨內民主制度的完善和發展

根據依法治國的要求，社會主義協商民主制度體系的構建也必須在現有憲法法律的框架內進行。同時，這也表明，社會主義協商民主制度體系的構建需要現有法律規章制度和其他制度機制作保障。這其中就包含黨內民主制度的保障。黨內民主制度也包含黨內民主協商制度、集體領導制度、民主集中制等。社會主義協商民主的建設推進也需要黨內民主制度的完善和發展來促進和保證。依法治國也意味著必須“依法治黨”和“依章治黨”。這個“法”指憲法和法律；“章”主要指《黨章》，也包括其他黨內的規章制度。從從嚴治黨的要求看，在黨內，必須在黨員干部中樹立堅持《黨章》最高權威的思想，《黨章》相當于黨內的“憲法”，其效力大于其他任何規章制度，其他黨內規章制度都必須根據《黨章》原則精神來制定。因此，執政黨及其各級黨組織、黨員、領導干部必須依照《黨章》確立的基本原則、規定來行事。《黨章》也規定了黨員、領導干部、黨組織的權利、義務、權力邊界，因此按《黨章》辦事而不是根據領導個人意愿或個人談話行事就體現了“依章治黨”。作為中國特色社會主義事業參政黨的各民主黨派也必須根據其章程、具體組織制度、紀律的要求和規定，在社會主義協商民主制度建設中發揮應有的作用，承擔應承擔的責任和義務。

因此，從“依法治國”“依章治黨”推進社會主義協商民主制度體系建設的要求看，凡是與之不相適應、不相協調的黨內規章制度、黨際協議規定、參政黨內的組織管理和行事規則等都必須與時俱進地增、改、補或刪，或廢止，要花大力氣來完善黨內的規章制度，為社會主義協商民主體系的構建提供制度保障。

(二)執政黨與參政黨黨際民主的深化

從社會主義協商民主制度體系的構建看，根據中國政黨政治和民主政治的發展要求以及堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度及其可持續、健康發展的要求看，執政黨和參政黨作為中國協商民主的重要參與主體，它們是中國民主政治制度和政黨制度的核心構成要素，基本決定著中國民主政治發展的走向。黨內民主(既包括中共內部的民主，又包括民主黨派的內部民主)和黨際民主發展的好壞決定著人民民主發展的廣度和深度，對堅持人民主體地位和實現人民當家作主至關重要，因為中國共產黨黨員來自各行各業，作為參政黨的各民主黨派也是“四者”的聯盟，兩者合起來的代表性和影響力是十分巨大的。因此，執政黨和參政黨之間黨際民主的發展和深化意味著執政黨、政府、執政黨各級組織與參政黨各級組織以及有參政黨參與的各社會組織團體之間的良性互動局面的形成。這對社會主義協商民主建設起到了重要的推動作用，對社會主義協商民主制度體系的構建也起積極的促進作用。

(三)基層群眾自治制度的完善和發展與基層民主協商發展探索

基層協商民主是基層民主制度的重要形式[4]。基層群眾自治制度是我國的基本政治制度，是我國基層民主制度的重要制度載體，也為基層民主協商的探索發展提供了制度保障[5]。完善和發展基層民主制度，依法推進基層民主和行業自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，這是基層群眾自治制度完善和發展的需要。同時，基層民主協商的發展探索有利于基層民主制度，特別是群眾自治制度的完善和發展，也有利于彌補基礎民主制度發展的不足。2013年5月9日，國家民政部頒布《村民委員會選舉規程》，2013年縣改市、縣市擴權等再次啟動，都為基層民主協商的探索發展奠定了基礎。

通過基層民主的發展，特別是基層民主協商的探索發展，基層廣大群眾通過各種聽證會、協調會、意見征求與反饋會、民情懇談會、民主懇談會、民主聽證、議政會、網上問政、鄉村論壇、居民論壇等渠道，反映自己的利益訴求；地方黨組織、政府也以此來暢通基層群眾有序政治參與渠道，并以各種民主協商方式來協調基層利益糾紛，化解各種人民內部矛盾。這有利于維護社會政治穩定，群眾也心平氣順，從而可以凝心聚力謀發展[6]。這也恰好是推進基層民主制度建設、加強基層民主協商的根本目的。只有基層民主得到了充分實現，民主協商在基層生根發芽，人民群眾包括民主權利在內的合法權益有效地得到維護和實現[7]。這才真正證明：社會主義協商民主是實實在在而不是做樣子的；社會主義協商民主既體現了人民的主體地位，又堅持協商于決策之前和決策之中；社會主義協商民主既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，這種廣泛商量的過程，就是實現人民當家作主的過程。這是基層群眾自治制度和基層民主協商共同作用的必然結果。

參考文獻：

[1]張峰.明確協商民主在國家治理體系中的重要地位[N].人民政協報,2014-01-23.

[2]葉小文,張峰.協商民主與現代國家治理的高度契合[EB/OL].[2014-04-14].http://ll.zgzx.com.cn/2014-04/14/content_8618160.htm.

[3]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].[2014-10-28].http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[4]馮榮.學生議事會：高校民主管理的試金石[J].重慶理工大學學報:社會科學，2014(2):84-87.

[5]劉仁勇,于小英.健全社會主義協商民主制度研究[J].中央社會主義學院學報,2013(6)：38-43.

[6]汪家斌.關于社會主義協商民主法治化問題的思考[J].重慶社會主義學院學報,2015(1)：58-61.

[7]李照修.社會主義協商民主法治化的理論邏輯[J].江西社會科學,2015(4)：211-218.

(責任編輯張佑法)