對構建國際流域治理體系的思考:以瀾滄江—湄公河為例

李宜強

(廣西財經學院財政與公共管理學院，南寧 530003)

一、引言

《國際河流水資源利用赫爾辛基規則》第二條規定，國際流域是指“匯水范圍內有兩個及兩個以上的國家的地理區域，匯水包括注入共同河道的地表水和地下水?！保?］國際流域跨國界的性質決定了其開發與管理更為復雜，處理不好甚至可能引發國際爭端。聯合國環境規劃署在第三屆世界水論壇上發表的報告顯示，世界上263條“國際型”河流中至少有158條存在著不同程度管理問題，爭端河流遍布全球五大洲［2］。中國是國際流域數量比較豐富的國家，位于世界第3位。如何根據國際流域的特點與復雜性，對水資源進行合理的開發治理，從而化解或避免沖突是新形勢下我們面臨的新課題。近年來，由瀾滄江—湄公河上下游治理矛盾所引起的“中國水威脅論”就是一個典型例子。但是在國際流域治理方面我們面臨的問題的關鍵是:如何保證流域治理合作的可持續性?提出這一問題的原因在于:流域是一個從源頭到河口完整的、獨立的、整體性較強的自然區域。流域的河源、上游、中游和下游各地區的自然條件和社會經濟都不可能自成一體，都有著內在聯系，密不可分。所以，這不可避免地在各流域國之間、各部門之間以及各流域治理主體之間產生利益沖突，尚需找到一種能促進流域區域協調發展以及各流域國共贏和共享的機制。那么，這個共贏和共享機制是什么?以瀾滄江—湄公河為例，國際流域治理面臨兩個根本性的難題:

第一，國際流域治理碎片化。絕對領土主權論認為，國家對境內跨國河流的利用不受外部任何限制，否認國際流域合作的可能性;絕對河流完整論則主張每個沿岸國家有權獲得其跨境水系的天然流量，否定國家在水資源方面利用的主動權。前者體現了上游國家的利益，后者符合下游國家的要求，但兩者均未提供上下游國家治理合作的契合點，這正是造成目前國際流域治理碎片化的根源所在。圍繞著瀾滄江—湄公河的治理而成立的湄公河委員會(以下簡稱湄委會)已經成為洪澇防治、水電建設等12項流域開發項目為主的國際河流開發、對話平臺。但是湄委會的正式成員僅為下游四國，位于上游的中國、緬甸則僅是該組織的觀察員。當上下游國家在水資源利用與保護方面產生分歧時，湄委會只會以下游國家的利益與立場對上游的中緬兩國提出責任和要求;相反，中緬兩國地處流域的最上游，是湄公河的發源地，在對流域水資源進行開發時基本不受其他沿岸國家的影響。正是這樣一種地位，使得中緬缺乏與沿岸其他國家合作的意愿和動力，從而造成了瀾滄江—湄公河治理碎片化的局面。

第二，處于不同發展水平的流域國參與合作的約束與激勵問題。瀾滄江—湄公河各流域國之間的發展差異很大，這不僅體現在經濟發展的各項指標上，還體現為發展環境及發展目標上。如越南、緬甸一方面要改善發展環境，如加強基礎設施建設、建立健全法制;另一方面還要調整經濟結構及培育經濟增長點。而中國、泰國等國家經濟基礎較好，處于經濟發展的轉型期。由于各流域國處于不同的發展階段，因此具有不同的利益訴求，這意味著合作的利益和成本的分配是不平衡的，所以容易產生各種摩擦。此外，經濟發展不均衡也體現在各地區法治環境與市場制度的差異上，因此增加了法律、政策協調等方面的成本。所以，瀾滄江—湄公河治理必須關注不同發展水平國家的需求，否則就很難對發展落后的成員國產生足夠的向心力。

如何克服矛盾并形成有效的流域治理是區域發展研究中的重要領域。國內外學者基于解決流域水污染等外部性問題，提出了3種流域治理機制理論:(1)科層治理在世界各國流域公共治理實踐中一直發揮著主導作用，它是以國家機器為后盾，以行政等級為基礎，采取控制與命令的辦法，以法律與經濟為主要手段，或向目標排污企業提出具體的排放標準，或強制其減少污染排放物的一種治理機制。但是，科層治理也存在失靈的現象。主要表現在:第一，由于缺乏監督及信息不對稱，容易致使政府官員以公共權力為名謀取私人利益;第二，行政命令缺乏激勵與靈活性，容易引發排污企業的不合作行為;第三，面臨著高昂的行政執行成本等。(2)市場治理主要是運用排污權進行交易，即在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，通過污染者之間的交易排污權實現低成本治理。但市場治理機制受限于瀾滄江—湄公河各流域國的現實國情:第一，各流域國正處于市場經濟的轉型期，還沒有建立起完善的排污權交易市場機制。第二，排污總量難以確定。排污權交易在各流域國尚屬于新生事物，有關控制總量等技術與實踐問題的研究仍處于初始階段。第三，由于各流域國監督機制不完善，排污企業和環境行政部門之間還可能存在尋租行為，這也將影響市場的正常運行。(3)網絡治理機制是對治理主體、治理手段、治理方法等各個領域進行拓展和深化，即它一方面排除了單獨依靠等級制實施進行協調的可能性，也不僅僅采取市場機制來實施管理。它具有“治理主體多樣化”“治理方式多樣化”以及“治理目標一致性”等特點。但是，網絡治理機制同樣存在失效的可能。因為“無論是網絡還是社會的協調機制，都不是調節經濟的萬能藥方，如果不把其他的協調機制考慮在內，只靠其中一種，都不能解決問題?！保?］

由此而見，要實現國際流域的有效治理，“將價格、權威與信任機制混合在組織內部或組織間的互動是常態?！保?］針對瀾滄江—湄公河各流域國的特點，本文研究的是:如何將科層制機制與市場機制的核心內容融合于組織間網絡之中，針對國際流域的特點建立起有效的網絡穩定機制，這就引出了討論“治理的整體性安排”的必要性。換言之，要解決上述“兩個難題”，有賴于建立有效的整體性治理機制，從而實現市場的激勵機制、科層制的權威性、網絡機制的協作性的有機融合。本文將吸收現有理論的洞見，通過借鑒西方國家經驗，探討如何克服以上“兩個難題”，探究國際流域治理問題的制度基礎，提出建立一個符合市場經濟原則與瀾滄江—湄公河各流域國國情的流域治理體系。

二、國際流域治理:西方國家經驗

(一)建立跨境流域治理與協調機構

具體可分為兩方面的內容:一方面是成立以流域水資源綜合管理為主要職責的機構。為了加強流域水環境的的治理力度，西方各國大都設立了跨界的、具有管理與開發雙重職能的實權機構。其目的是為了對流域的公共事務實行統一領導并分散經營管理。管理內容包括制定優惠政策、頒布管理法規以及制定發展規劃等。如法國水管局，它代表國家環境保護部對所轄的流域進行協調與管理，因此水管局是法國水資源環境管理體制中的核心機構。另一方面，為了加強流域內各地方政府的橫向合作以及政府各部門的相互協作，西方各國建立了高效的協調機構。以跨境的萊茵河為例，為治理水污染，萊茵流域所經的國家，如法國、瑞士、德國等成立了萊茵河防治污染委員會，互通信息，商議對策，共同協調流域治理的行動。

(二)推動水資源公共服務市場化的形成

西方國家對水資源實行了公共服務市場化，總體可以分為兩種模式，即以英美為代表的“盎格魯—撒克遜模式”以及以法德為代表的“歐洲大陸模式”。在英美國家，政府將水供應與水處理從政府職能中剝離出來推向市場，由私營公司負責管理，從而實現了公共服務市場化。以英國為例，1989年泰晤士水務局經私有化后改制為股份公司，其職能是處理流域內的排水、供水以及污水處理。歐洲大陸模式則將水資源視為“準公共產品”，因此法國水務公司并沒有完全私有化。政府不僅直接管理供水而且直接投資經營，從而在水域管理中形成了由“看不見的手”的市場和“看得見的手”的政府所構成的“混合經濟體制”。

(三)形成了法律規范、市場激勵與公眾參與相結合的混合治理機制

混合治理機制是指政府制定法規，經營交給市場，公眾負責監督，各自分工明確的流域治理模式。政府制定法規是對流域開發的總方向、目標、各項措施以及流域管理機關的責任、權力和義務等通過法律的形式確定下來，從而給流域內從事各種活動、處理各種問題以及協調各項利益與矛盾提供重要依據。如1998年簽署的《保護萊茵河公約》從指導思想、條文到具體的實施均規定了5個流域國的責任義務、保護目標與協調機制等。其次是經營交給市場。自20世紀80年代以來，西方國家采取包括構建明晰產權制度、推動水資源的優化配置、實施水權交易市場等市場機制管理流域。公眾負責監督則主要體現在公眾對流域公共事務的積極參與方面。如法國的《水法》規定水務會制定的水開發和管理規劃都必須交給公眾討論，重大水利項目必須聽取公眾意見，水公司、水協會、水用戶都可以發表看法與意見。

(四)構建完善的生態環境績效管理體系

西方國家完善的生態環境績效管理體系主要體現在以下三個方面:一是綠色GDP核算。挪威率先在1978年開始了部分綠色GDP的核算，編制了包括水資源在內的自然資源核算賬戶。二是推行環境管理與審計計劃。歐盟環境管理與審計計劃(EMAS)是對在歐盟經濟區的公司和組織進行評估、報告和提高環境績效的一種管理工具。其宗旨是在立法和標準的規定下，要求企業履行所有法律規定的義務，不斷提高參與者的環境績效。三是績效審計。它是指對公共部門管理資源的經濟性、效率性、和效果性所作的評價與監督。

三、西方國家流域治理經驗的啟示

西方國家就是在由統一的組織機構、公共服務市場化、混合治理機制及完善的生態環境績效管理所形成的一套合作體系下，演化成了世界上較為成熟和成功的流域治理模式。從西方各國經驗來看，有四點具有啟發意義:

一是流域國讓渡的部分主權可以增強國家的正式主權。國際環境制度的強化并不必然削弱國家主權，甚至可能增強國家主權?！耙驗閲H環境制度雖然限制了國家采取單邊行動的范圍，但卻有助于國家通過集體行動解決環境問題?！保?］所以，讓渡的部分主權對流域國解決流域治理問題能力的改善所產生的對主權的強化作用，要大于外部對國家權力的限制所造成的對流域國主權的弱化作用。

二是利益交換與市場機制是實現流域科學治理的前提條件。西方國家實踐經驗表明，如果不從權利交換的深層面去考慮合作與分工機制的構建，而僅僅從資源要素的配置與分布等技術層面來考慮，是很難實現流域的協調發展的。因此，發達流域國和其他欠發達流域國應打破國界的剛性束縛，突破保護主義的怪圈，實現公共產權的讓渡和交換。

第三，公民的參與是流域發展政策得以順利推行的關鍵因素。公民的網絡具有信任與相互依賴的特征，是“社會資本”在實踐中的具體體現。因此，公民參與流域治理，不僅具有“公共產品的性質”而且也是各種流域治理政策能夠平滑推行與施行的關鍵性因素，這一點對于瀾滄江—湄公河治理合作尤為重要。因為，“東亞之所以在短時間內取得了如此驚人的經濟成就，重要的原因在于整個社會在經濟發展目標上達成的共識，以家庭為核心的社會倫理觀和社會關系結構，以及國家與社會之間相對和諧的關系”［6］。

第四，科學全面的績效考核是流域治理的保障。即政府績效評估要重視綠色GDP指標，要注意可持續發展，要促進循環經濟的建立與發展從而實現經濟發展，水資源的合理開發利用與社會和諧的統一。

上述四點就構成了由組織體系、激勵機制以及約束機制所組成的現代流域治理體制，亦即國際流域治理的內涵所在。

諾斯在分析工業革命后西方社會的演變后提出，西方世界實質上是一個城市社會，其中各種事物都帶有相互依存、專業化、勞動分工等特征［7］。而其中勞動分工、專業化及相互依存是西方經濟社會發展的動力與源泉，同時也使社會網絡中的合作與相互依賴成為社會大眾的生活哲學。此外，西方國家的完善的法律制度、高度發達的市場經濟的也是其流域治理成功的關鍵所在。與之相反，東南亞國家厚重的封建社會歷史;濃重的國家主義色彩以及殖民獨立后強烈的民族主義氛圍，使得瀾滄江—湄公河的流域治理合作缺乏現代經濟的網絡維度，各流域自成一個經濟系統，基于市場力量的專業化分工機制和激勵都不充分，人們頭腦中也缺乏關于分工與合作的信念。因此，當遇到流域治理合作問題時，人們很難從自身的歷史中尋找經驗，應更多地從國外類似問題的實踐中去尋求啟迪。西方國家流域治理經驗對于我們具有參考價值，而有價值的理論或經驗就在于它具有高度的可抽象性，有其普遍適用性的一面;另外一方面，我們必須從自身的歷史與現實作為出發點，以尋找到既有普適性亦有本土色彩的流域治理理論與實踐模式。

四、構建瀾滄江—湄公河流域治理體系

“一個治理體系是一個集團的成員就共同關心的問題制定集體行動的特別機制。”［8］西方國家流域治理的實踐經驗過程提供了一種具有挑戰性的經驗范式。將西方各國經驗創造性地引入瀾滄江—湄公河流域治理無疑是有價值的。本文以此為例，說明構建流域治理體系的重要性。瀾滄江—湄公河發源于西藏高原，流經中國南部、緬甸、泰國、柬埔寨、老撾和越南，匯入南中國海。由于“湄公河治理”是一個自主運作卻又開放的組織集合，這種集合不僅僅是主權國，更是各類型組織組成的，因此它的治理直接面臨著兩個“根本性的難題”，即國際流域治理碎片化與各成員參與合作的約束與激勵問題。因此如果單獨采取科層制、市場機制或網絡機制來協調瀾滄江—湄公河治理中的矛盾都可能導致“囚徒困境”。根據西方各國經驗并結合各流域國的國情，“瀾滄江—湄公河治理”應著力于“整體性安排”，基本包括:完善組織機構及合作機制、流域政府的政績評價、流域生態補償與政府間平權機制、多中心的混合制治理制度。

(一)完善組織機構及合作機制

目前，湄委會和大湄公河次區域合作機制(以下簡稱GMS)，是湄公河流域兩個較有影響的合作機制。其中，湄委會是根據1995年簽署的《湄公流域持續發展合作協定》而成立的國際組織，其成員包括柬埔寨、越南、泰國與老撾。該組織成立至今，建立了較為完善的組織機構和工作機制，通過成員國之間的交流與溝通，促進信息交換與共享，并在出現分歧或爭端時開展對話，為湄公河水資源開發和保護作出了貢獻［9］。但作為“咨詢機構”，湄委會尚沒有法定的超國家權威，不能集政策制定、執行和監督為一體，所以它的運作必然受到國家利益的影響，還不能構成一個科學的和有效的合作組織體系。

GMS是最完整、機制化程度最高、成效最顯著的次區域合作機制，它所具備的優勢十分明顯:首先，這一機制具有包容性與開放性的特征，包括了中國在內的大湄公河流域的全部六個國家;其次，由于GMS是在亞行的主導下形成的，因此在流域治理方面的項目很容易獲得亞行穩定的資金支持;再次，目前GMS正在與非政府組織合作執行環境項目，在可持續發展方面有著豐富的經驗。但GMS機制也有一定的局限性，主要體現在它的目標與行動受到亞行的政策框架的限制，流域治理問題尚未列入其合作內容當中等。

因此，要完善組織機構及合作機制，就應考慮改革和創新湄委會與GMS機制。通過構建“湄委會+GMS”的合作機制，超越兩個機制單獨作用時的局限性，即通過兩者之間的互補，以實現次區域合作機制疊加的雙重利好。具體而言，在中國尚未正式加入湄委會的情況下，可以探索以項目為切入點，將國際流域治理議題納入GMS機制，使該機制成為瀾滄江—湄公河治理的制度化平臺。

(二)流域政府的政績評價

在完善湄委會的組織機構的基礎上，瀾滄江—湄公河的治理形成了以各流域國地方政府、各流域國中央政府以及“湄委會+GMS”組成的分層治理結構。相應地，瀾滄江—湄公河流域政府的績效評價體系就應呈現“三明治”狀。即由GMS制定政策并監督政策在各流域國的執行;各流域國則負責本國地方政府的績效考評。從實踐的角度看，應打破國界剛性約束，基于不同地域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力等將瀾滄江—湄公河各流域確定為特定主體功能定位類型的空間開發單元。按開發方式，瀾滄江—湄公河流域可以劃分為重點開發、限制開發和禁止開發三類區域;在區分各主體功能區的基礎上，執行“差別考核”。此外，鑒于流域的連貫性與流動性的特點，考核范圍和指向不能僅限于某個行政區域，還應考察保護水資源對周邊區域的損失和貢獻，從而形成“網絡狀”的利益相關者價值目標取向，以確保各流域國地方政府官員持續關注流域的水資源保護問題。

(三)流域生態補償與政府間平權機制

配合流域主體功能區的劃分，應考慮通過利益交換實現各流域國發展機會的公平，從而體現對各個治理主體的激勵。即通過生態補償等方式，使產品和資源等交易與補償最大化，從而保障瀾滄江—湄公河治理合作的長效性。一是確定流域生態補償主體。各流域國政府、受益者、污染者是流域生態補償的主體，它們視受益程度與破壞程度，通過財政政策支持、生態交易等手段進行生態補償。二是建立流域生態補償基金。流域生態補償基金主要由各流域國政府劃撥專項資金，在此基礎上通過資助或援助等手段籌集資金，逐步構建以政府財政為主導，社會捐助、市場運作為輔的生態補償基金來源體系。三是完善流域生態補償方式。首先，應該強化流域國政府間財政的生態補償方式，積極建立激勵流域生態補償的財政補貼制度;其次，建立國際流域區際補償方式，實現下游受益流域國對上游水源地的補償，解決流域國間利益不平衡的問題;再次，進一步完善國際流域市場化補償方式，積極運用市場化運作，探索水資源交易、生態建設配額交易等市場化的生態補償方式，規范建立跨國排污權交易市場與跨國水資源交易市場等。

(四)多中心的混合制治理制度

傳統的科層制是一套自上而下管理的、封閉性的治理模式。由于信息的不對稱，缺乏外來的、帶有伙伴關系特征的壓力傳導機制，因而難以使來自底層的流域治理問題上升為流域國政府間的重要政策議題，這也是流域治理問題遲遲無法解決的重要原因。鑒于此，瀾滄江—湄公河的治理主體應當具備包容性，走“政府推動、市場牽動、企業運作、社會參與”的模式，它應當既有代表官方的政府組織，也有非官方的民間組織與私營部門，涵蓋中央政府、地方政府、區域國際組織、公民社會、社會力量等多元治理主體。即它的治理應是一種“多中心”的混合制度，既可以是政府管理的“科層制”，又可以是企業管理的“市場制”，還可以是小規模集體行動集團的“自組織”制，或者是它們的組織間“網絡制”。

五、前景與展望

從長遠看，瀾滄江—湄公河的治理不應僅局限于水資源的開發，更應當從國家主權、可持續發展以及建立經濟、社會、環境三位一體的綜合決策機制三方面進行研究。在中國缺位湄委會的情況下，不僅應考慮將瀾滄江—湄公河的治理置于大湄公河次區域經濟合作框架之中，還要研究將其上升為中國—東盟區域合作項目的可能性，使國際流域共同開發機制成為中國與東盟各類微觀、中觀以及宏觀經濟合作機制的有機組成部分，從而穩妥地推進瀾滄江—湄公河流域開發治理，構建并完善國際流域的合作治理體系。

［1］譚宇生.國際流域爭端的若干法律問題［J］.廣西大學學報，2011(4):84.

［2］賈琳.東北地區國際河流的流域共同開發機制［C］//中國法學會環境資源法學研究會年會.昆明:昆明理工大學出版社，2009.

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