城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會保障權(quán)利的思考

林 俏

(大連財經(jīng)學(xué)院法律系，大連 116622)

一、中國農(nóng)民工的產(chǎn)生

1978年12月，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議舉行。全會作出了實行改革開放的新決策，啟動了農(nóng)村改革的新進(jìn)程。根據(jù)會議的精神進(jìn)行了全面的調(diào)整。由于改革開放政策的推行，東南沿海城市開始率先發(fā)展起來，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了勞動力嚴(yán)重不足的情況，需要大量的勞動者參與到城市建設(shè)和發(fā)展中;而與此同時，農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動了勞動者的勞動熱情和勞動積極性，又使農(nóng)村出現(xiàn)了勞動力剩余的情況。這就使我國整體上出現(xiàn)了一方面是農(nóng)村有大量剩余的勞動力，另一方面是東南沿海城市的勞動力嚴(yán)重不足的情況。考慮到我國的實際情況，政府在政策上出現(xiàn)了松動，允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但卻沒有因此給予其相應(yīng)的身份上的改變。隨后地方政府也紛紛出臺各種政策，鼓勵農(nóng)民外出打工。1992年鄧小平發(fā)表著名的“南方談話”，調(diào)動了人民的勞動熱情，開啟了又一輪的經(jīng)濟(jì)增長，農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)進(jìn)一步增加。另一方面，中國耕地資源嚴(yán)重不足，加之工業(yè)化和城市化的進(jìn)程使這種狀況進(jìn)一步加劇，越來越多的農(nóng)民成為農(nóng)村剩余勞動力，他們紛紛進(jìn)入城市尋找工作機(jī)會。1984年，“農(nóng)民工”一詞首次出現(xiàn)在中國社會科學(xué)院《社會學(xué)通訊》，最早使用“農(nóng)民工”一詞的法律文件是1991年《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》。文件第2條中使用了“農(nóng)民工”的稱謂。①《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》第2條:企業(yè)招用的農(nóng)民合同制工人是指從農(nóng)民中招用的使用期限在一年以上，實行勞動合同制的工人，包括從農(nóng)民中招用的定期輪換工(以下統(tǒng)稱農(nóng)民工)。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者。隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。

中國農(nóng)民工總量到底有多少呢?由于農(nóng)民工的流動性大，確定農(nóng)民工數(shù)量有一定難度。2006年發(fā)表的《中國農(nóng)民工問題研究總報告》對數(shù)量進(jìn)行了推算，②以2004年為例，國家統(tǒng)計局在全國31個省(區(qū)、市)對6.8萬個農(nóng)村住戶和7100多個行政村抽樣調(diào)查，推算出當(dāng)年外出就業(yè)農(nóng)民工約為1.18億人，占農(nóng)村勞動力的23.8%。農(nóng)業(yè)部根據(jù)對1萬個農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查，推算出外出農(nóng)民工約為1億人，占農(nóng)村勞動力的21%。勞動和社會保障部根據(jù)對全國地級以上城市(不含縣級市和縣域)流入農(nóng)民工的統(tǒng)計，推算出農(nóng)民工約為9000萬人。經(jīng)過統(tǒng)計和分析并結(jié)合相關(guān)意見，“目前中國外出農(nóng)民工數(shù)量為1.2億人左右;如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力，農(nóng)民工總數(shù)大約為 2億人”［1］6。而據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2007 年中國農(nóng)民工總數(shù)達(dá)2.26億人［2］。這么龐大的群體如果長期排斥在社會保障法律制度之外，勢必會影響社會穩(wěn)定。因此，建立和完善農(nóng)民工相關(guān)社會保障法律制度，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的建立和完善，對社會發(fā)展和穩(wěn)定都將有深遠(yuǎn)的影響。

二、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會保障法律制度現(xiàn)狀

(一)立法保障的缺陷

1.《社會保險法》關(guān)于農(nóng)民工社會保障權(quán)還存在缺憾

《社會保險法》是中國社會保障法律體系中的一部關(guān)乎民生的基本法律。在經(jīng)歷16年的立法歷程和兩屆全國人大常委會的四次審議后，《社會保險法》終于在2010年10月28日通過。社會保險法的頒布具有重要的意義，解決了農(nóng)民工參加社會保險的一部分問題。人力資源和社會保障部、財政部兩部委，于2009年頒布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，對社會保險關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)進(jìn)行了規(guī)定。《社會保險法》③指《社會保險法》的第19條、第32條、第52條。又進(jìn)一步明確規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，保險關(guān)系可隨轉(zhuǎn)移至就業(yè)地，而且繳費(fèi)年限也累計計算。這就通過立法結(jié)束了保險不能隨被保險人移轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，勢必會減少農(nóng)民工因難以接續(xù)而退保，維護(hù)了參保人員特別是農(nóng)民工的切身利益［5］。再比如，《社會保險法》第63條④《社會保險法》第63條，規(guī)定“用人單位未足額繳納社會保險費(fèi)且未提供擔(dān)保的，社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會保險費(fèi)的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費(fèi)。”明確了用人單位繳納保險費(fèi)的義務(wù)，通過法律的形式保護(hù)了農(nóng)民工的利益。由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多文化程度不高，更換工作較為頻繁，用人單位不為其繳納保險費(fèi)的情況較為嚴(yán)重。因此，《社會保險法》的頒布具有重要的意義。

但是，《社會保險法》也有一些不足，如將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險的范疇。第95條規(guī)定:“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。”該條規(guī)定，從立法上明確了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工在享受社會保險權(quán)益方面應(yīng)是平等的，這為農(nóng)民工社會保障權(quán)益提供了法律依據(jù)。其第1條⑤《社會保險法》第1條，規(guī)定“為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)社會保險參加人的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。”使公民共享發(fā)展成果的措辭，體現(xiàn)了公民公平享有社會權(quán)益的基本理念。這是一個立法進(jìn)步，但對如何共享資源的具體措施則沒有規(guī)定。在實踐中，按照有些地方出臺的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法規(guī)和政策，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老待遇差距懸殊;還有的地方對于本地戶口和外地戶口實行了不同的養(yǎng)老保險制度，外地戶口就業(yè)人員不能參保失業(yè)保險、生育保險。而且很多企業(yè)并不為農(nóng)民工參保。這種差異，與戶籍制度、社會保障制度的設(shè)計，以及農(nóng)民工的收入水平不無關(guān)系。這種法律制度影響人力資源的合理流動，不利于農(nóng)民工參保，也不利于社會的和諧穩(wěn)定。

2.其他社會保障立法的缺失

有關(guān)公民社會保障權(quán)的規(guī)定除《憲法》《社會保險法》之外，還有一系列的法律法規(guī)，如《勞動法》《工傷保險條例》《失業(yè)保險條例》《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》等等。相關(guān)規(guī)范性文件主要適用于城鎮(zhèn)居民，如《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》①1999年1月22日國務(wù)院令第259號發(fā)布。沒有將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入到社會保障費(fèi)用征繳范圍。在2006年，國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺前，在國家層面一直沒有關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題的專門的政策文件，只有個別法律文件比較明確地將農(nóng)民工包括在適用范圍之內(nèi)，如《工傷保險條例》。還有一部分社會保障立法在適用主體的規(guī)定上比較模糊，從而導(dǎo)致在實踐中也沒有將農(nóng)民工納入征繳范圍。如《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，在覆蓋范圍方面規(guī)定②該決定中規(guī)定:“城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)(國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)等)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其從業(yè)人員是否參加基本醫(yī)療保險，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。”中有關(guān)職工范圍的界定并不明確，對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民這一特殊群體是否適用該決定沒有給予肯定的規(guī)定［5］111-115。

3.法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

雖然，原有的法律規(guī)章曾有對農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)參加社會保障的明確規(guī)定，但在實踐中，由于戶籍制度等原因，某些規(guī)章對農(nóng)民工社會保障問題作出了規(guī)定，但大都是比較原則的內(nèi)容，同時又由于這些規(guī)章效力低，在實踐中很難執(zhí)行。如《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》，③2004年勞動和社會保障部發(fā)布的第18號文件。該文件共五條內(nèi)容，對農(nóng)民工工傷保險有關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。但是，整體來看，該文件的規(guī)定都是一些原則性的規(guī)定，并沒有具體的措施。比如，支付的具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)、侵害農(nóng)民工權(quán)益的行為如何查處等都沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。勞動和社會保障部2002年12號文件《關(guān)于加強(qiáng)社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》中規(guī)定，應(yīng)對社會保障基金的監(jiān)督和管理作出原則性的規(guī)定，防止違規(guī)挪用并要求各相關(guān)部門要自覺接受監(jiān)督。而對于違規(guī)的機(jī)關(guān)并沒有實質(zhì)性的處罰措施，沒有追究相關(guān)人員的民事、行政甚至是刑事責(zé)任的相應(yīng)的法律規(guī)定，只是規(guī)定建議給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。類似的法規(guī)、規(guī)章在實際執(zhí)行過程中，無法具體操作，起不到其應(yīng)有的作用。

由于爐內(nèi)煙氣旋轉(zhuǎn)方向為順時針，調(diào)整后，火焰中心位置稍向上移動并偏向于水平煙道A側(cè)，爐膛上部受熱面A側(cè)屏底溫度將高于B側(cè)，一定程度上扭轉(zhuǎn)分隔屏及后屏兩側(cè)吸熱量偏差。繼續(xù)提高火焰中心高度，易造成爐膛上部受熱面超溫，不利于汽溫偏差的減小。見表2。

(二)執(zhí)法保護(hù)的缺陷

目前，農(nóng)民工社會保障參保率較低。有學(xué)者統(tǒng)計了中國農(nóng)民工參保情況，“中國農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)24 223萬人，其中外出農(nóng)民工15 335萬人，遍布全國各個地區(qū)和各個行業(yè)。但總體上他們還是弱勢群體，在社會政策、勞動權(quán)益及個人發(fā)展等方面存在諸多問題。農(nóng)民工的社會保障政策還不盡完善，覆蓋面相對低下。據(jù)統(tǒng)計，2010年底，全國參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工的21.4%;2011年6月底，全國參加工傷保險的農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工的42.7%，全國參加失業(yè)保險的農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工的14.1%。”［6］而且農(nóng)民工社會保障統(tǒng)籌層次低。“養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險制度被分割在2 000多個統(tǒng)籌單位內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通。”［7］因此，運(yùn)用政府公權(quán)力維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益顯得十分必要了。“從現(xiàn)代行政法原理來看，公權(quán)力既有權(quán)力的特性，又具有義務(wù)的特性。”［5］111-115由于農(nóng)民工受教育程度低下，占有社會資源極其缺乏，在農(nóng)民工權(quán)益受到侵害時，政府有義務(wù)利用公權(quán)力制止各種侵害農(nóng)民工權(quán)利行為的發(fā)生，保證其合法權(quán)益的實現(xiàn)。

目前，社會保障的管理機(jī)構(gòu)是人力資源和社會保障部。但是，有關(guān)于農(nóng)民工的社會保障管理卻出現(xiàn)了多個部門交叉并行管理的情況，部門間推諉扯皮，工作效率十分低下。雖設(shè)有社會保障的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是并沒有明晰部門職責(zé)，因此，監(jiān)督部門也沒有真正起到監(jiān)督的作用［8］。

(三)司法救濟(jì)困難

第一，尋求救濟(jì)的主體資格受到嚴(yán)格限制，作為弱勢群體的農(nóng)民工維權(quán)成本高。《中華人民共和國行政訴訟法》中明確規(guī)定行政復(fù)議或行政訴訟的申請人或原告，必須是具體行政行為的相對人，而農(nóng)民工由于受教育程度以及經(jīng)濟(jì)條件等原因很難為自身權(quán)益討回公道，同時，由于申請人或原告的規(guī)定，農(nóng)民工又不能向可以幫助其維權(quán)的公益組織求助，使農(nóng)民工維權(quán)舉步維艱。

第二，現(xiàn)行舉證責(zé)任配置不合理，農(nóng)民工舉證困難。由于從事的工作臨時性強(qiáng)，大都也不簽訂書面用工合同，造成雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有書面證據(jù)予以確認(rèn)，工作量、勞動報酬等重要條款往往口頭進(jìn)行約定。當(dāng)農(nóng)民工與雇主之間發(fā)生爭議要起訴時，就缺少必要的證據(jù)。

第三，《勞動法》第79條中規(guī)定了仲裁的前置程序，導(dǎo)致爭議解決程序復(fù)雜而漫長，不利于農(nóng)民工社會保障爭議的迅速解決。

第四，《社會保險法》第83條第3款中有很多問題并沒有明確的界定，比如，關(guān)于什么是社會保險爭議，關(guān)于此款規(guī)定和勞動爭議仲裁受案范圍如何劃分等問題，都沒有在法條中體現(xiàn)，需要相關(guān)行政法規(guī)予以明確。

三、農(nóng)民工社會保障法律制度的國際經(jīng)驗

不論哪個國家，在向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，必然經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，相應(yīng)地，也要經(jīng)歷農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化的過程，并不可避免地產(chǎn)生一系列的社會問題。英、法、德等國的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中，貧困問題、失業(yè)問題、犯罪率上升等問題也相伴而生。大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，由于市場調(diào)節(jié)的盲目性，當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，大量工廠倒閉，失業(yè)問題不可避免。而且，在資本主義發(fā)展初期，工人工作時間長，工資水平低，工作條件差，使貧困問題日益凸現(xiàn)。在農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中，各國犯罪率也有上升。西方發(fā)達(dá)國家早期的進(jìn)城農(nóng)民與中國的農(nóng)民工有很大不同，集中體現(xiàn)在:西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居是同步的;而中國的農(nóng)民工則是個體進(jìn)城務(wù)工，流動性較大。誠然，由于中國特殊的國情在該問題上有一定的差異，但是，由于人口流動所引發(fā)的問題卻是相似的。西方發(fā)達(dá)國家的社會保障立法經(jīng)驗值得我們借鑒。

英國可以說是最早面臨農(nóng)民工問題的資本主義國家，大約用了400年的時間解決“農(nóng)民工”問題，其解決農(nóng)民工問題的經(jīng)驗，也為其他資本主義國家提供了有益的借鑒。英國立法先行，通過立法解決農(nóng)民工社會保障問題。英國1572年的“濟(jì)貧稅”制度、1795年的斯賓漢姆制度、1601年的“舊濟(jì)貧法”、1834年的“新濟(jì)貧法”，以及1905年通過的《失業(yè)工人法》，均規(guī)定對收人低于一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工，政府給予財政補(bǔ)貼，并提供服務(wù)幫助失業(yè)工人再就業(yè)［9］。

在具體的法律建設(shè)中，德國社會保障立法較為突出，德國的社會保障法律的頒布正是在解決農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市這一問題的背景下逐步完善的。1883年德國的《疾病社會保險法》首次解決了公民醫(yī)療保障問題。在德國的影響下，19世紀(jì)末，一些國家相繼開始醫(yī)療保險相關(guān)立法。1884年，德國出臺了《工傷事故保險法》，是第一個立法確立工傷保險的國家。德國于1889年通過了《老年和殘疾社會保險法》，比起其他國家的相關(guān)立法，該法的鮮明特點就是覆蓋面較大。該法在農(nóng)民工養(yǎng)老輔助保險里面規(guī)定，所有沒有參加其他養(yǎng)老保險的農(nóng)民都必須參加該種保險。除德國之外，英國、法國、丹麥等主要資本主義國家在19世紀(jì)末20世紀(jì)初也相繼建立了養(yǎng)老保險制度，失業(yè)保險制度化最早的則是法國，1905年法國開始建立了失業(yè)保險制度。隨后挪威、英國和丹麥等國也相繼建立農(nóng)民工失業(yè)保險保障制度。

綜觀發(fā)達(dá)國家在解決農(nóng)民工社會保障的問題上的做法，他們的共性是立法先行，并逐步建立各種保障項目，重視對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，并通過教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)，使他們盡快融入到城市中。

四、農(nóng)民工社會保障權(quán)的法律制度建設(shè)的建議

農(nóng)民工社會保障法律制度中的問題不容回避，包括立法、執(zhí)法保護(hù)，司法救濟(jì)等。王筱欣等“運(yùn)用勞勒—盧卡斯關(guān)于公平的基本思想，以生產(chǎn)函數(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建模型，分析我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會保障的公平狀況”，研究結(jié)果表明:農(nóng)村居民包括農(nóng)民工“沒有分享到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的國民福利，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展”［10］。城鄉(xiāng)二元的社會保障體系是農(nóng)民工社會保障問題的深層次原因。借鑒國外社會保障制度的經(jīng)驗，同時結(jié)合中國的基本國情，我們認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的背景下，建立和完善農(nóng)民工社會保障法律制度應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法救濟(jì)等方面進(jìn)行保障。

(一)立法保障

在目前情況下，把農(nóng)民工直接納入到城鎮(zhèn)社會保障體系存在很多困難。原因是多方面的，主要有以下幾點原因:其一，中國的二元戶籍制度，決定了農(nóng)民工無法從根本上擺脫身份的束縛;其二，農(nóng)民工就業(yè)特點是流動性強(qiáng)，而中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系無法保證農(nóng)民工在頻繁流動中社會保險利益的轉(zhuǎn)移;其三，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度的繳費(fèi)比率過高，不符合農(nóng)民工收入水平低的特點，給農(nóng)民工造成較大負(fù)擔(dān)，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那如果將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系是否可行呢?也不可行。原因有以下幾個方面:其一，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工是推動城市化進(jìn)程的重要部分，將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系，與中國目前大規(guī)模的城市化的要求相背離;其二，中國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系同樣無法保證農(nóng)民工在頻繁流動中社會保險利益的轉(zhuǎn)移;其三，中國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系也無法抵御農(nóng)民工在城市所遇到的風(fēng)險，這樣做并不能為農(nóng)民工提供合理的保障［11］59-67。

因此，很多學(xué)者提出要建立獨(dú)立的農(nóng)民工社會保障體系來作為過渡。其一，農(nóng)民工數(shù)量龐大，如前所述農(nóng)民工總數(shù)大約為2億人［1］6。而且，農(nóng)民工社會保障問題尤為突出，現(xiàn)行社會保障法律制度由于立法空白、立法層次低、可操作性不強(qiáng)等原因，難以起到保障農(nóng)民工社會保障權(quán)益的作用。其二，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民作為一個特殊的群體，是社會過渡階段的產(chǎn)物，由于農(nóng)民工維權(quán)問題上的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)制定《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，只有這樣才能在現(xiàn)階段為農(nóng)民工提供制度上的保障。推進(jìn)適應(yīng)農(nóng)民工需求的分層社會保障，社會保險項目的建立也應(yīng)根據(jù)實際情況，需要的程度不同，按照工傷保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險順序推行［11］59-67。同時，對現(xiàn)有的不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，改變地區(qū)差異大，不符合農(nóng)民工就業(yè)流動性和收入水平的規(guī)定，逐步實現(xiàn)法律統(tǒng)一。但是《社會保險法》并沒有采納以上建議，而是將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會保險中。

為了《社會保險法》頒布后的具體執(zhí)行，人力資源和社會保障部修改了《工傷保險條例》，并且頒布了《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》，在《社會保險法》實施前，人社部還專門制定出臺《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》。但是，僅這些法律和規(guī)章調(diào)整農(nóng)民工社會保險法律關(guān)系的可操作性仍有欠缺。如《社會保險法》19、32和52條規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計計算。該法條使各種保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)有法可依。但是，如何進(jìn)行轉(zhuǎn)移，其具體條件和措施，并沒有明確規(guī)定，需要出臺相關(guān)的配套法律規(guī)章。配套的法律規(guī)章，既要考慮現(xiàn)實情況，同時還要考慮到社會保障法律制度發(fā)展的遠(yuǎn)期目標(biāo)即建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度。

(二)執(zhí)法保障

明確并且強(qiáng)化政府對農(nóng)民工權(quán)利保障的責(zé)任。農(nóng)民工社會保障方面的制度缺陷需要立法完善，但有了相關(guān)法律，執(zhí)行的效果才是能否切實保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的直接影響因素。從根本上來說，政府應(yīng)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在法律法規(guī)中明確相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，將農(nóng)民工的權(quán)利變成實實在在的權(quán)利。各級政府應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，杜絕行政違法和行政不作為，建立有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、官員問責(zé)機(jī)制和個人責(zé)任追究制度。改革政府管理體制，明晰職能交叉的部門的相關(guān)責(zé)任，提高服務(wù)效率。規(guī)范社會保障行政執(zhí)法，加強(qiáng)社保基金的征繳力度，加大勞動執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲查處侵害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位。比如說，《勞動法》規(guī)定勞動工時制度和節(jié)假日休息制度，違反該規(guī)定，政府應(yīng)切實保障農(nóng)民工得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(三)司法救濟(jì)保障

第一，擴(kuò)大受案范圍，建立公益訴訟制度。將《行政訴訟法》第11條第6項進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將所有沒有依法保護(hù)農(nóng)民工社會保障權(quán)益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍。同時，由于農(nóng)民工的弱勢地位和解決社會保障爭議中的一些技術(shù)性難題的存在，我們可以借鑒國外公益訴訟的經(jīng)驗，建立相應(yīng)的制度，從根本上解決農(nóng)民工維權(quán)難的問題。在解決農(nóng)民工社會保障爭議中，應(yīng)發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，特別是工會組織的作用。應(yīng)依法、快速地立案、處理、解決農(nóng)民工申訴的爭議案件，完善仲裁程序和各項制度［12］。

第二，合理配置舉證責(zé)任。對于農(nóng)民工舉證難的問題，為了切實保障農(nóng)民工的利益，在舉證責(zé)任的分配上應(yīng)做到更加合理。比如，在社會保障違法不作為的爭議中，原告負(fù)責(zé)舉證的部分應(yīng)只確定為違法不作為的事實結(jié)果，而其他部分的舉證責(zé)任，應(yīng)由用人單位和社會保障部門來承擔(dān)。

第三，確立仲裁自愿的原則。對于農(nóng)民工追索工資等一些應(yīng)當(dāng)即時解決的勞動爭議案件，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民工自行選擇是否先進(jìn)行仲裁，再進(jìn)入訴訟程序，保證農(nóng)民工簡便、快速、經(jīng)濟(jì)地解決相關(guān)爭議。

誠然，僅做好以上幾點是不夠的，要解決好農(nóng)民工社會保障的問題，還要從根本上改變中國二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，進(jìn)行戶籍法律制度改革，賦予農(nóng)民工在社會保障方面平等的權(quán)利，才能從根本上解決農(nóng)民工社會保障法律制度中存在的問題。目前，我國已取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，這為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律提供了最有力的制度支持。

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