社區衛生服務機構突發公共衛生事件醫療應急能力現狀研究

王麗芝，陳熔寧，郭慶吉，許貝貝，張譽寧，彭 珊

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·中國全科醫療/社區衛生服務工作研究·

社區衛生服務機構突發公共衛生事件醫療應急能力現狀研究

王麗芝，陳熔寧，郭慶吉，許貝貝，張譽寧，彭 珊

目的 探討社區衛生服務機構突發公共衛生事件醫療應急能力現狀。方法 本研究以廣州市為例，采用文獻研究法和專家咨詢法，構建社區衛生服務機構衛生應急能力評估指標體系；采用自填式問卷隨機調查方法，于2014年3—5月對廣州市荔灣區、海珠區、天河區、白云區和越秀區5個具有代表性地區的53家社區衛生服務機構開展調查。結果 設立預防保健科、應急指揮部門、應急處理預案的社區衛生服務機構分別為96.2%(51/53)、100.0%(53/53)、98.1%(52/53)；60%以上的社區衛生服務機構對應急藥品有儲備；僅有35.8%(19/53)的社區衛生服務機構開展了康復培訓，5.7%(3/53)在應急人員不足時使用志愿者，41.5%(22/53)實驗設備得不到充分使用，26.4%(14/53)建立了應急資金管理制度。結論 社區衛生服務機構在信息監測預警系統、應急預案建立、應急藥品儲備能力等“硬件實力”上具有良好的應急能力，而在康復治療能力、應急人員機動能力、實驗室設備、應急資金等“軟件實力”上仍有較大上升空間。

社區衛生服務機構；公共衛生事件；應急能力

王麗芝，陳熔寧，郭慶吉，等.社區衛生服務機構突發公共衛生事件醫療應急能力現狀研究[J].中國全科醫學，2015，18(19)：2257-2260.[www.chinagp.net]

Wang LZ,Chen RN,Guo QJ,et al.Emergency response capability to public health events among community health service settings [J].Chinese General Practice，2015，18(19)：2257-2260.

突發公共衛生事件是指“突然發生、造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他影響公眾健康的事件”[1]。社區衛生服務機構作為突發公共衛生事件發現、報告的前沿陣地，是疾病預防和救治的重要力量。因此，評價其突發公共衛生事件醫療應急能力對于指導合理配置衛生資源、加強衛生行政、疾病預防控制、衛生監督機構建設和增強醫療急救水平具有十分重要的意義[2]。本研究以廣州市為例，選取荔灣區、海珠區、天河區、白云區和越秀區5個具有代表性地區的社區衛生服務機構進行研究。這5個區均是廣州市的成熟老社區，其中天河區、海珠區、荔灣區還被評為全國社區衛生服務示范區。

1 對象與方法

1.1 研究對象 于2014年3—5月，選取廣州市荔灣區、海珠區、天河區、白云區和越秀區5個具有代表性地區的53家社區衛生服務機構為研究對象。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻研究法 本研究于2013年11月開始，分別以“衛生應急”“突發公共事件”“社區衛生服務中心”為關鍵詞檢索中國知網、維普、萬方數據庫、廣州衛生信息網等，并結合廣州市社區衛生服務機構現實情況，初步構建社區衛生服務機構衛生應急能力評估指標體系[3]。

1.2.2 專家咨詢法 本研究共進行兩輪專家咨詢，第一輪調查專家對初步構建社區衛生服務機構應急能力評估指標的建議；第二輪明確應急能力評估綜合指標。本研究選取18名專家參與咨詢，主要來自廣州市社區衛生服務機構管理者、廣州市衛生行政部門人員、南方醫科大學公共衛生與熱帶醫學學院流行病學專家、南方醫科大學人文與管理學院公共衛生事業管理系教授。確保指標概念表達無異議、指標體系有良好結構效度后，按專家意見確定最終評估指標體系(見圖1)，其中一級指標包括7個方面：(1)信息監測預警報告；(2)應急組織協調機制；(3)應急預案系統；(4)應急人員；(5)應急培訓與演練；(6)緊急救援與醫療救治；(7)應急物資儲備。

1.2.3 自填式問卷隨機調查法 根據社區衛生服務機構衛生應急能力評估指標體系，制定調查問卷對廣州市白云區3家社區衛生服務機構展開預調查，預調查結果：(1)評估指標分類明確、調查方法可行；(2)調查表個別條目需要修改完善。如“條目2.5.4 貴社區衛生服務機構的傳染病網絡直報率為：_%，應報數_，直報數_”，后兩個填空冗余，故刪除。2014-03-14展開正式調查，調研組確定隨機取樣名單，由廣州市荔灣區、海珠區、天河區、白云區和越秀區5個區衛生局下發問卷至各區社區衛生服務機構，各社區衛生服務機構組織專業人員填寫問卷。問卷填寫完畢之后，統一上交衛生局，調研組回收問卷。共發放問卷53份，回收問卷53份，有效回收率達100.0%。

1.3 統計學方法 數據由雙人錄入，經邏輯檢查、糾錯、剔除不合格項目后，通過Epidata 3.1軟件建立數據庫，再采用SPSS 13.0統計軟件進行描述性統計分析，最后綜合評價社區衛生服務機構的衛生應急能力。

圖1 社區衛生服務機構突發公共衛生事件應急能力綜合評估指標體系

Figure 1 A comprehensive evaluation index system on the emergency response capability to public health events among community health service settings

2 結果

2.1 信息監測預警能力、應急預案建立情況 96.2%(51/53)的社區衛生服務機構設立了預防保健科，98.1%(52/53)具有網絡直報能力。在常規疾病監測上，社區衛生服務機構對發熱、流感樣病例及不明原因的肺炎、胃腸炎的監測率分別為88.7%(47/53)、67.9%(36/53)、56.6%(30/53)、54.7%(29/53)。另外，98.1%(52/53)的社區衛生服務機構建立了衛生應急處理預案，其中社區衛生服務機構對傳染病疫情預案、食源性疾病爆發預案、群體性預防接種異常反應預案、群體不明原因疾病預案的建立率分別為81.1%(43/53)、71.7%(38/53)、73.6%(39/53)、54.7%(29/53)。

2.2 緊急救援與醫療救治能力 58.5%(31/53)的社區衛生服務機構配有專業的康復治療師，35.8%(19/53)表示對社區醫生及群眾進行康復培訓。社區衛生服務機構對各項康復治療工作的開展率集中在20%～30%，但是對心理測定工作的開展率僅為18.9%(見表1)。

表1 社區衛生服務機構開展各種康復治療工作情況

Table 1 Status of rehabilitation and treatment among community health service settings

康復治療工作機構數開展率(%)運動功能測定16302神經肌肉功能測定14264社會生活能力測定14264語言交流功能測定13245心肺功能及體能測定13245職業適應能力測定11208心理測定10189

2.3 應急人員配備情況 53家社區衛生服務機構都依照《城市社區衛生服務機構管理辦法》設立了應急指揮部門。挑選衛生應急小組人員時，在學歷、職稱、技能等能力指標上，按照技能指標挑選應急小組成員的社區衛生服務機構占60.4%(32/53)，按照職稱挑選的占22.6%(12/53)，按照學歷挑選的占17.0%(9/53)。在衛生應急人手不足時，52.8%(28/53)的社區衛生服務機構選擇召回所有休息員工，17.0%(9/53)選擇使用其他兄弟醫療機構的工作人員，5.7%(3/53)選擇使用志愿者，而余下的基本就采取臨時可以想到的其他應急辦法。

2.4 應急物資儲備能力 60%以上的社區衛生服務機構對應急藥品有儲備。83.0%(44/53)的社區衛生服務機構分別對中樞神經興奮藥、抗休克血管活性藥、強心藥、抗變態反應藥有儲備；77.4%(41/53)、71.7%(38/53)、69.8%(37/53)、64.2%(34/53)的社區衛生服務機構分別對抗心律失常藥、激素藥、利尿藥、平喘藥有儲備。然而41.5%(22/53)的社區衛生服務機構表示實驗設備在突發公共衛生事件中得不到充分合理使用，32.1%(17/53)的社區衛生服務機構實驗室做不到定期檢查、更新實驗設備的性能特點。且71.7%(38/53)的社區衛生服務機構未建立應急資金，僅有26.4%(14/53)的社區衛生服務機構建立了資金管理制度，應急資金主要來源于當地衛生行政部門撥款及社區自籌，市財政專項撥款僅占應急資金總數的5.7%。

3 討論

基于突發公共衛生事件應對能力7個一級指標的綜合分析，廣州市社區衛生服務機構在信息監測預警系統、應急預案建立、應急藥品儲備能力上表現突出，說明社區衛生服務機構在“硬件實力”上具有良好的應急能力。但另一方面，在康復治療能力、應急人員機動能力、實驗室設備、應急資金這些“軟件實力”上仍有較大上升空間。本研究顯示，“軟件實力”不足具體表現在：康復及心理咨詢工作不完善、志愿者利用率低、實驗室重視度不高、應急資金管理制度不健全。針對上述問題提出以下改進措施。

3.1 重視社區康復、心理咨詢工作，積極吸收康復和心理治療人才 本研究發現，廣州市基層衛生機構各項康復治療工作的開展率大多低于30%。與醫學的其他專科不同，全國康復治療學科的發展在近幾年來才得以重視，仍不夠完善，相應的專業康復人才也較短缺。相對于專職的康復中心，一方面社區康復服務的服務人群主要為老年患者，且康復介入的時間晚；另一方面，社區康復服務的收費低、需求大。這兩方面的特點都要求社區衛生服務機構必須重視社區康復質量的提高，包括在康復設備、康復經費設立、技術水平各方面上的落實[4-5]。本研究顯示，心理測定工作的開展率僅為18.9%，足以證明社區衛生服務機構對心理咨詢和治療的重視程度較低。建立心理咨詢服務、鼓勵群眾進行心理咨詢、預防心理創傷的發生發展可以將突發公共衛生事件的二次傷害降到最低。且心理健康問題已成為我國現在社會最嚴重的公共衛生問題之一，因此，社區衛生服務機構心理咨詢門診服務的建立不僅是日后進行衛生應急心理咨詢工作的基礎，也是其“六位一體”的本質體現[6]。

3.2 提高志愿者在應急工作中的作用，建立較為完善的應急志愿者管理制度 當應急人手不足時，目前廣州市社區衛生服務機構采用的主要方式是召回本社區的休假人員，志愿者利用率僅為5.7%。發生大面積疫情時，這種常規方式會造成人員不足的情況。提高志愿者在應急工作中的作用可以有效解決這一問題[7]。美國建立了較為完善的應急志愿者管理制度，以提升志愿者的組織化與專業化程度。這對我國進一步發展應急志愿服務力量具有一定的借鑒意義，也是當前社區衛生服務機構突破傳統，在面對應急人員不足問題時值得考慮的探索性路徑[8]。

3.3 積極發揮實驗室的有效作用，構建專業化的應急實驗室網絡 本研究發現，41.5%的社區衛生服務機構的實驗設備在突發公共衛生事件中得不到充分合理的使用，32.1%的社區衛生服務機構實驗室做不到定期檢查、更新實驗設備的性能特點。因此，廣州市社區衛生服務機構應當重視實驗室在衛生應急工作中的作用，提高實驗室技術檢測能力，提高對病原微生物的檢測能力和對疑似標本的鑒別能力，并加強對實驗室技術人員的培訓。另一方面，市衛生局可根據各社區衛生服務機構能力、設備上的差異，并依托廣州市各區三甲醫院的實驗室實力，分別對各區的社區衛生服務機構進行特色實驗室的強化建設，最終構建較為完善、各有專長的衛生應急實驗室網絡[9]。

3.4 建立穩定的應急經費投入保障機制及合理的應急資金管理制度 本研究顯示，71.7%的社區衛生服務機構未建立應急資金，僅26.4%建立了資金管理制度，在突發公共衛生事件發生時,很可能出現依賴上級撥款的現象。因此，首先應將衛生應急經費納入市政府公共財政預算優先安排領域，?？顚Ｓ?，并逐步增加衛生應急經費的投入，保障各級社區衛生服務機構有效運行[9]。其次，社區衛生服務機構應從自身做起，樹立應急資金管理觀念，建立合理的應急資金管理制度，并將依照規章制度落實資金來源、預算編制、高效節約執行，以及事后的監督、審計[10]。

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本文鏈接：國家突發公共衛生事件應急預案

根據突發公共衛生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發公共衛生事件劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ級)四級。其中，特別重大突發公共衛生事件主要包括：

(1)肺鼠疫或肺炭疽在大、中城市發生并有擴散趨勢，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2個以上的省份，并有進一步擴散趨勢。

(2)發生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴散趨勢。

(3)涉及多個省份的群體性不明原因疾病，并有擴散趨勢。

(4)發生新傳染病或我國尚未發現的傳染病發生或傳入，并有擴散趨勢，或發現我國已消滅的傳染病重新流行。

(5)發生烈性病菌株、毒株、致病因子等丟失事件。

(6)周邊以及與我國通航的國家和地區發生特大傳染病疫情，并出現輸入性病例，嚴重危及我國公共衛生安全的事件。

(7)國務院衛生行政部門認定的其他特別重大突發公共衛生事件。

發生突發公共衛生事件時，事發地的縣級、市(地)級、省級人民政府及其有關部門按照分級響應的原則，做出相應級別應急反應。同時，要遵循突發公共衛生事件發生發展的客觀規律，結合實際情況和預防控制工作的需要，及時調整預警和反應級別，以有效控制事件，減少危害和影響。要根據不同類別突發公共衛生事件的性質和特點，注重分析事件的發展趨勢，對事態和影響不斷擴大的事件，應及時升級預警和反應級別；對范圍局限、不會進一步擴散的事件，應相應降低反應級別，及時撤銷預警。

(本文編輯：崔沙沙)

Emergency Response Capability to Public Health Events Among Community Health Service Settings

WANGLi-zhi,CHENRong-ning,GUOQing-ji,etal.

SchoolofHumanitiesandManagement，SouthernMedicalUniversity，Guangzhou510515，China

Objective To study the emergency response capability to public health events among community health service settings in Guangzhou.Methods Guangzhou was taken as an example in this study.Literature review and expert consultation were conducted,and an evaluation index system of emergency response capability was established.Random self-administrated questionnaire survey was carried out in 53 community health service settings in five representative districts(Liwan,Haizhu,Tianhe,Baiyun and Yuexiu) in Guangzhou from March to May in 2014.Results The establishment rate of prevention and healthcare department,emergency commanding department,emergency response plans among the 53 community health service settings were 96.2%(51/53),100.0%(53/53) and 98.1%(52/53) respectively.More than 60% of the community health service settings have store of medicines for emergency.Only 35.8%(19/53)of the community health service settings had carried out rehabilitation training,5.7%(3/53) had recruited volunteers when emergency personnel were in short,41.5%(22/53)couldn′t make full use of their experiment equipments,and 26.4%(14/53)had established the management system of emergency fund.Conclusion Community health service settings have well emergency response capability in the aspects of monitoring and warning system,emergency plan system,emergency medicine reserves,while the "software capability"in the aspects of rehabilitation and treatment,emergency personnel mobility,laboratory equipments and emergency fund needs further improvement.

Community health service settings;Public health events;Emergency response capability

廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2011年度學科共建項目(GD11XGL08)；2013年廣州市哲學社會科學“十二五”規劃重點研究基地課題(2013JG11)

510515廣東省廣州市，南方醫科大學人文與管理學院

王麗芝，510515廣東省廣州市，南方醫科大學人文與管理學院；E-mail：lizhiwang@smu.edu.cn

R 197

A

10.3969/j.issn.1007-9572.2015.19.004

2015-03-02；

2015-05-25)