民族地區城鎮化發展芻議*

田 燁

(河南大學 民族研究所， 河南 開封 475001)

民族地區城鎮化發展芻議*

田 燁

(河南大學 民族研究所， 河南 開封 475001)

論文認為我國的民族地區城鎮化發展水平落后于全國平均水平，我國民族地區城鎮化發展中存在民族地區缺少中心城市、城市經濟發展模式單一、城市經濟發展相對落后且產業結構不甚合理、民族自治地方行政建制體系沒有市建制等問題。民族地區城市應廣辟融資渠道，完善城鎮基礎設施建設，同時通過重點扶持建設具有全國性影響的特大城市或大城市等措施，推動民族地區城鎮化發展。

民族地區；城鎮化；現狀；發展

在未來一段時期內，城鎮化是我國經濟社會發展的重要趨勢，也是我國發展的主方向之一。2012年黨的十八大提出了城鎮化建設，強調要積極穩妥推進城鎮化，走中國特色新型城鎮化道路。[1]同年12月召開的中央經濟工作會議更是將城鎮化首次單獨列為主要任務，提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。[2]2013年11月9日至12日召開的黨的十八屆三中全會也提出要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。[3]同年12月召開的中央經濟工作會議再次強調要“積極穩妥推進新型城鎮化，著力提高城鎮化質量。”[4]黨和國家對我國城鎮化發展非常重視，不僅為我國未來城鎮化的發展指明了方向，而且進一步推動了城鎮化的發展。根據國家統計局公布的相關數據，2014年末我國城鎮常住人口74 916萬人，城鎮人口占總人口比重為54.77%。[5]

我國城鎮化發展極不平衡，與中東部發達地區相比，西南、西北等少數民族聚居地區城鎮化水平和質量相差甚遠。民族地區城鎮化是促進民族地區發展的重要推動力，習近平總書記在2014年中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會上強調：“要加強基礎設施、扶貧開發、城鎮化和生態建設，不斷釋放民族地區發展潛力。”“民族地區推進城鎮化，要與我國經濟支撐帶、重要交通干線規劃建設緊密結合，與推進農業現代化緊密結合。”[6]民族地區城鎮化發展需要立足于民族地區的現實條件與基礎，完善城鎮基礎設施建設，同時通過重點扶持、建設具有全國性影響的特大城市或大城市等措施，推動民族地區城鎮化發展。

一、民族地區城鎮化發展現狀

從城市經濟發展模式來看，民族地區許多城市經濟發展模式較為單一，主要依靠自然資源拉動當地城鎮化。我國民族地區許多城市多為資源型城市，例如克拉瑪依市、庫爾勒市、個舊市、鄂爾多斯市、霍林郭勒市、六盤水市等等，大都依靠當地豐富的自然儲備，從而形成特色工業，并在此基礎上形成城市。這類城市對資源有強烈的依賴性，產業結構比較單一，城市規模不大。由于城市規模的限制，這些民族地區資源型城市沒有形成像東北老工業基地那樣的大型工礦企業體系，大部分是分散獨立且技術水平低下的中小企業。由于技術水平低下，導致無序開采，這不僅浪費了自然資源，而且對當地環境造成了極大的破壞，從而對城鎮化產生負面影響。

從城市綜合經濟實力來看，我國民族地區城市綜合經濟實力相對較弱。我國經濟實力強的城市主要集中于環渤海灣、長江三角洲和珠江三角洲三大城市帶，而民族地區城市綜合經濟實力相對較弱。根據統計資料，2011年全國城市GDP前100名中，屬于民族八省區的只有8個，分別是鄂爾多斯市、包頭市、昆明市、南寧市、呼和浩特市、烏魯木齊市、柳州市、通遼市。許多民族地區中小城市由于基礎設施薄弱，企業效益差，第三產業也欠發達，導致失業、下崗人員很多，城鎮化質量較差。

二、民族地區城鎮化發展中存在的問題

綜合分析，我國民族地區城鎮化發展中存在的問題主要表現在以下四個方面。

(一)民族地區缺少中心城市，難以形成帶動效應

我國城鎮化發展實踐證明，中心城市在推進城鎮化過程中的作用舉足輕重，具有極強的集聚和擴散功能，能充分帶動周邊地區的發展。在北京、天津、廣州、深圳、上海、鄭州等中心城市的帶動下，我國逐漸形成了京津冀城市群、珠三角城市群、長江三角洲城市群、中原城市群。英國著名城市理論家埃比尼澤·霍華德曾以“磁力”理論來闡釋中心城市的集聚與擴散功能，他認為一座中心城市就像一個巨大的“磁場”，它通過“磁力線”向外放射出強磁力，吸引著周圍眾多的人、財、物的聚集。這些人、財、物一旦被吸引到城市里來，便會被“磁化”，從而與城市里原來的人、財、物一起放射出更強烈的磁力。民族地區普遍缺乏這樣的中心城市，我國民族八省區除了省會城市規模較大外，次級城市明顯規模偏小、數量較少，因此對周邊城鎮化帶動不足，影響了民族地區城鎮化的整體發展。

(二)民族自治地方行政建制體系沒有市建制，自治縣缺乏上升空間

我國實行民族區域自治制度，設有三級民族自治地方，分別是自治區、自治州、自治縣。截至2013年底，我國共有5個自治區、30個自治州、120個自治縣(旗)。在民族自治地方以外的其他地區，當達到國家制定的撤縣設市標準后，可以撤銷縣制實行市制，從而迎來更大的城鎮化發展空間。而在民族自治地方，由于三級行政建制體系中并沒有“自治市”建制，當自治縣達到國家制定的撤縣設市標準后，只有脫離民族自治地方行政建制體系，撤銷自治縣成為普通建制市，以犧牲自治權為代價換取更大的城鎮化發展空間，否則就只能繼續保持自治縣建制。自1993年起先后就有5個自治縣(遼寧省原鳳城滿族自治縣、廣西原防城各族自治縣、遼寧省原北鎮滿族自治縣、海南省原東方黎族自治縣和重慶市原黔江土家族苗族自治縣)撤縣改為一般縣級市或市轄區，致使該地區喪失了民族自治地位。

(三)民族地區城市經濟發展相對落后且產業結構不甚合理，吸納勞動力有限

新托架安裝完成后，將原托架進行調直、調平，確保新舊托架橫向角鋼在同一平面內，然后將新舊托架橫向角鋼進行焊接。

我國民族地區城市大致可以分為兩類，一類是依托行政中心發展起來，另一類是憑借當地資源優勢興起。依托行政中心發展起來的城市大都是一定區域范圍內的行政中心，主要承擔行政功能，由于產業發展與所擔負的經濟中心功能關聯度弱，很難形成輻射效應和帶動作用，因而吸納勞動力作用較弱。相比較發達地區的城市，除具備行政中心的功能外，還有較強的市場經濟功能。例如浙江義烏、江蘇昆山、福建石獅雖然只是一個縣域的中心城市，但依靠其特色產業，市場功能已擴大到全國甚至國外，因此聚集了大量的人口。此外，民族地區很多的資源型城市產生于計劃經濟時期，長期以資源開發為中心，整個城市的制度體系和運行模式都有較強的特殊性，所在地區之前并不具備城市發展的基礎條件，而是發現具有開采價值的資源之后依托行政命令人工建城，以資源開采及相關產業為主導，其余產業服務于主導產業的需要、處于次要地位。這樣的產業結構對城市的健康發展造成不利影響，當資源出現枯竭時，城市發展將面臨嚴重影響。例如云南省東川市曾經是一座因銅礦而建的資源型礦業城市，以“天南銅都”聞名于世，1958年10月國務院批準設立省轄地級東川市，但20世紀末東川銅礦資源基本開采完畢，1999年經國務院批準撤銷地級東川市，改設昆明市東川區，其根本原因就在于東川單一的產業模式無法解決礦產資源枯竭的問題。

(四)民族地區城鎮建設資金薄弱，城鎮基礎設施水平低

由于民族地區經濟發展水平滯后于全國平均水平，長期以來，民族地區財政的收支差額主要靠上級財政定額補助來彌補。根據《中國統計年鑒·2011年》統計的資料顯示：2010年民族八省區地方財政收入為4 047.89億元，占全國地方財政收入的比重為9.97%，當年民族八省區地方財政支出為11 749.17億元，占全國地方財政支出的比重為15.9%。民族地區這樣的財政狀況導致民族地區城鎮建設主要依靠政府投資，單一的融資渠道難以籌集到足夠的資金投入到城鎮基礎設施建設中，而城鎮基礎設施是城鎮化發展的物質載體，沒有良好的城鎮基礎設施，城鎮化的發展就會受到限制。民族地區落后的城鎮基礎設施不僅制約了民族地區經濟的發展，而且也影響了農業人口向城鎮轉移。

三、促進民族地區城鎮化發展的相關建議

推進民族地區城鎮化發展必須從民族地區實際出發，遵循規律，因勢利導，因地制宜。針對民族地區城鎮化發展中存在的問題，提出相關建議如下：

(一)民族地區城鎮化發展模式應采取“中心城市拉動型”，重點扶持建設具有全國性影響的特大城市或大城市

長期以來，在我國城鎮化發展模式選擇上，有著“小城鎮發展優先”和“中心城市拉動”兩種爭論。從20世紀90年代中期起，我國政府開始明確提倡各地加強“小城鎮”建設，國務院為此還專門成立了“小城鎮建設研究中心”，具體承擔國內小城鎮建設的研究、規劃工作。之所以選擇“小城鎮發展優先”模式，其原因在于小城鎮建設資金投入少、成本低，能充分拉動鄉鎮企業發展，吸納農村剩余勞動力，避免“大城市病”。“小城鎮發展優先”對于經濟發達的沿海地區城鎮化是一條不錯的發展模式，但不一定適用于民族地區。一是民族地區地廣人稀，很多地方自然災害頻頻發生，生態環境脆弱，不利于過于分散的小城鎮發展；二是民族地區鄉鎮企業發展緩慢，且不享受東部沿海發達地區小城鎮享有的產業政策、投資、貿易和稅收等方面的多種優惠，導致小城鎮發展動力不足；三是自然資源是民族地區發展的重要動力，而小城鎮資源利用率很低，浪費比較嚴重。通過小城鎮與大中城市經濟效益的對比可以發現，小城鎮單位面積提供的國內生產總值僅相當于全國城市平均水平的1/3，相當于200萬人以上大城市的3%。[16]在民族地區大力發展小城鎮勢必將進一步破壞當地的生態環境。因此在民族地區通過發展小城鎮建設來推動民族地區的城鎮化，最終可能導致民族地區資源環境和生態系統遭受巨大浪費與嚴重破壞。

通過國家政策扶持，在民族地區建設具有全國性影響的特大城市或大城市，能有效地促進民族地區經濟發展和城鎮化進程。一方面民族地區城鎮化發展普遍缺乏資金，而特大城市或大城市在吸引外來投資方面具有小城鎮不可比擬的優勢，通過大力發展中心城市，能積極引入外來資金促進民族地區經濟社會發展，解決民族地區城鎮建設資金薄弱等問題；另一方面，在民族地區建設中心城市，可以造就更多的就業機會，擴寬就業渠道，吸引周邊乃至全國各族人民到中心城市中工作、生活，從而打破民族地區較為閉塞的民族分布格局，為民族交流、民族交往、民族交融創造條件，從而進一步促進我國民族關系的和諧發展。從目前民族地區城市格局分析，可以在內蒙古自治區重點發展呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市和赤峰市，在西部形成呼包鄂城市群，在東部建設中心城市赤峰市；寧夏重點建設銀川市；在新疆重點發展烏魯木齊市和喀什市，大力推進烏昌一體化，建設新疆北部政治經濟中心，南部則以喀什為中心，以2011年喀什獲批國家級經濟開發區為契機，重點發展喀什市；西藏重點建設拉薩市；廣西重點發展南寧市和柳州市，建設以南寧為核心的北部灣城市群和以柳州為核心的桂中、桂東南城鎮群；云南重點建設昆明市；貴州重點建設貴陽市；青海重點建設西寧市。

(二)進一步完善民族地區行政區劃體系，擴寬民族自治地方城市發展空間

隨著民族地區經濟和社會的全面發展，城鎮化進程逐漸加快，而有些民族地區受制于行政區劃的限制，影響了城鎮化進程。例如延龍圖一體化和烏昌一體化，就是因為行政區劃體制的限制，影響了這些地區城鎮化的進一步發展。此外，根據《民政部關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》和《民政部關于調整設市標準的報告》中關于設立地級市的標準來衡量，有些自治州駐地的縣級市和一些自治縣早已達到了民政部所規定的各項標準，卻囿于體制不能撤州設市，在很大程度上限制了這些自治州、自治縣的區域經濟發展和中心城市的成長壯大，如新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州首府伊寧市、云南省大理白族自治州首府大理市、云南河口瑤族自治縣、云南石林彝族自治縣等等。

在這樣的形勢下，解決上述問題，要么在民族自治地方行政建制體系中新設“民族自治市”，滿足自治縣、自治州撤縣設市、撤州設市或劃州設市的要求，但這種解決方式難度較大，涉及到修改現行《憲法》和《民族區域自治法》等法律法規；要么直接允許撤自治縣或自治州設市，退出民族自治地方體系。因為民族區域自治具有扶弱的經濟功能，自治縣和自治州達到了國家設定的設市標準，顯示出這些地區的經濟社會發展水平較高，可以走自主發展之路。由于撤銷自治縣、自治州后這些地方不再是民族自治地方，便導致本地區少數民族原先享有的政治、經濟及文化方面的自治權利失去了法律的保障，但可以通過出臺或修改相關法律法規，完善城鎮少數民族權益保障體系，以此保障城鎮少數民族的各項權益。

(三)民族地區資源型城市應積極調整產業結構，實施產業結構升級

民族地區資源型城市伴隨著自然資源的開發而興起，具有數量大、分布廣等特點。資源型城市經濟是民族地區經濟乃至整個國民經濟不可或缺的一部分，為國家經濟建設提供所需能源和各種原材料。但自然資源并不是無窮無竭的，隨著民族地區資源型城市成熟期或衰退期的到來，城市發展將受到嚴重的影響，盡快實施民族地區資源型城市產業升級已迫在眉睫。發展第三產業和高新技術產業是民族地區資源型城市產業結構調整的理想方向，但由于民族地區資源型城市重工業比重偏大，第三產業發展相對滯后，如果在結構調整時過度向第三產業傾斜，甚至選擇本地沒有優勢的產業部門，或者在沒有足夠人才儲備和科技力量的情況下大量引進高新技術產業，結果只能造成產業效益低下，設備閑置，失業現象進一步加重等問題。[17]在目前這個發展階段，民族地區資源型城市應當加強預期研究，把握區域競爭格局和發展動向，提前進行長遠規劃，找準并塑造影響當前和未來地區產業發展的戰略性因素，為將來的經濟轉型和產業結構升級做好充分的準備工作。

(四)民族地區城市應廣辟融資渠道，完善城鎮基礎設施建設

民族地區城市建設需要投入大量資金，而民族地區財政較為緊張，因此必須調動各方面的積極性，廣辟資金渠道，逐步形成國家、地方、集體、個人的多元化投入機制。一方面用好國家規定用于城鎮建設的專項資金，同時積極招商引資，吸引外資參與城鎮開發建設，培育房地產開發市場，鼓勵集體、個人投資開發建設；另一方面積極利用本地特色資源，打造特色城市，通過發展特色旅游擴寬融資渠道。民族地區有著豐富的民族文化資源，城市建設應充分挖掘出本地區的資源優勢和民族文化特色，把城市建設與發展特色產業結合起來，把完善城鎮基礎設施建設和打造特色旅游結合起來，這樣既能完善城鎮基礎設施建設，又能發展旅游經濟，提高城市財政收入，從而為市政建設提供資金來源。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-18(1).

[2]中央經濟工作會議在北京舉行[N].人民日報,2012-12-17(1).

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16(1).

[4]中央經濟工作會議在北京舉行[N].人民日報，2013-12-14(1).

[5]國家統計局.2014年中國城鎮化率達到54.77%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26417968.html，2015-01-20/2015-04-08.

[6]中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在京舉行[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c-1112683008.htm,2014-09-29/2015-04-08.

[7]內蒙古自治區統計局.內蒙古自治區2012年國民經濟和社會發展統計公報[N].內蒙古日報，2013-03-13(10).

[8]寧夏回族自治區統計局,國家統計局寧夏調查總隊.寧夏回族自治區2012年國民經濟和社會發展統計公報[N].寧夏日報，2013-03-18(10).

[9]新疆維吾爾自治區統計局,國家統計局新疆調查總隊.新疆維吾爾自治區2012年國民經濟和社會發展統計公報[N].新疆經濟報，2013-02-28(1).

[10]西藏自治區統計局,國家統計局西藏調查總隊.2012年西藏自治區國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://www.fdc001.cn/portal/2013/0606/10981.shtml,2013-06-10/2015-04-07.

[11]廣西壯族自治區統計局,國家統計局廣西調查總隊.2012年廣西壯族自治區國民經濟和社會發展統計公報[N].廣西日報，2013-04-02(10).

[12]云南省統計局,國家統計局云南調查總隊.云南省2012年國民經濟和社會發展統計公報[N].云南日報，2013-05-24(1).

[13]貴州省統計局,國家統計局貴州調查總隊.2012年貴州省國民經濟和社會發展統計公報[N].貴州日報，2013-02-28(1).

[14]青海省統計局,國家統計局青海調查總隊.2012年青海省國民經濟和社會發展統計公報[N].青海日報，2013-02-22(6).

[15]國家統計局.2012年國民經濟發展穩中有進[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201301/t20130118-12924.html,2013-01-18/2015-04-07.

[16]朱選功.城市化與小城鎮建設的利弊分析[J].理論導刊，2000(4):30.

[17]戴昕晨.資源型城市轉型過程中的產業結構調整問題[J].華東經濟管理，2010(5):23.

(責任編輯：張 蕾)

2015-04-10

本文為國家社會科學基金項目“城鎮化背景下各民族跨區域大流動及其影響研究(項目編號：15BMZ084)階段性成果。

田 燁(1981-)，男，河南大學民族研究所副教授，河南大學歷史文化學院博士后。

F299.21

A

1004-342(2015)04-01-05