我國城市公用事業政府監管績效評價研究:綜述和建議

蘇為華, 趙麗莉, 于 俊

(1.浙江財經大學數學與統計學院,浙江 杭州 310018;2.浙江財經大學政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

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我國城市公用事業政府監管績效評價研究:綜述和建議

蘇為華1, 趙麗莉2, 于 俊1

(1.浙江財經大學數學與統計學院,浙江 杭州 310018;2.浙江財經大學政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

政府對城市公用事業監管水平的高低關系到城市居民的生活質量,關系到城市社會的安全和穩定,關系到城市經濟的持續健康發展。科學地評價城市公用事業政府監管績效是提高監管水平的必要前提。文章分別從指標體系的構建、評價方法的選取以及評價角度三個方面對我國城市公用事業政府監管績效評價的研究現狀進行回顧,總結現階段的研究特點,并針對現存問題提出相應的建議。

城市公用事業;監管;績效評價

一、引 言

改革開放以來,我國大部分地區已經基本形成較為完善的城市公用事業體系。在此期間,我國國內生產總值由1978年的3645.2億元上升至2012年的519470.1億元(其中城市地區生產總值515127.5億元,貢獻率達99.16%),在世界排名中由第10位升至第2位,成為國內生產總值僅次于美國的經濟大國。近些年,我國城市公用事業的各項規模指標得到大幅提高,有效地促進了我國社會主義現代化進程,為我國國民經濟的發展、居民生活質量的提高做出了巨大貢獻。與此同時,我國城市公用事業發展過程中存在諸如供需矛盾突出、安全事故多發、企業運行效率低、價格上漲快、民間資本進入后國有資產流失以及外資并購對國家機密和安全構成威脅等一系列問題[1]。這些問題映射出我國城市公用事業監管體系不夠完善、監管不夠科學、監管效率低等缺陷,我國城市公用事業監管現狀亟待改善。而改善政府監管水平的前提和關鍵是對政府監管績效進行科學化、系統化地評估。

國內關于城市公用事業政府監管績效評價的文獻過于分散,沒有形成一個系統性的研究,相關領域的學者多集中在對城市公用事業監管政策、國外監管經驗借鑒等方面的探討。本文試圖從評價指標體系、評價方法以及評價角度三個方面對現有關于我國城市公用事業政府監管績效評價的研究進行全面梳理與評述,并針對現存問題提出相應的建議。

二、監管績效評價指標體系

近幾年,國內有不少學者或政府監管部門工作人員從不同角度對城市公用事業政府監管績效評價指標體系進行了探討。綜合來看,大致有以下幾種不同的類型:

(一)從監管績效的定義出發構建指標體系

構建一個科學、系統的評價指標體系需要建立在對城市公用事業政府監管績效定義的正確理解之上。邢鴻飛(2007)認為監管績效評價就是“監管政策實施后,通過對管制前后管制者和被管制者關注的市場效率、主體收益和外部成本等多因素的構成變化,分析管制政策事實帶來的凈社會福利的調整”的過程[2],強調監管前后的對比,但社會福利難以量化,可操作性不強。曹中軒(2006)指出政府管理績效實質上是對“政府干了什么、干好了什么”的刻畫,體現政府管理水平和運作效率[3]。肖興志等(2010)和梁樹廣(2013)認為規制效果是對規制目標實現程度的研究,前者從總量、價格、利潤以及公平四個方面選取指標來評價政府對壟斷產業的規制效果[4],后者從總量、價格、利潤以及效率四個方面構建中國發電行業的規制效果評價指標體系[5],以規制目標的實現程度刻畫監管績效可以得出可量化的相對績效,但兩者所選取的四個評價角度欠完整,城市公用事業行業不同于其他行業,其最大價值在于創造社會效益,因此,在評價城市公用事業政府監管績效時,應更注重社會效益方面目標實現情況的考核,而不是一味追求總量和利潤。

王曉兵(2011)認為規制績效包括效率和效果,其中,效果是指規制達到的目標與既定目標的實際偏離度;效率則包括規制成本有效性和規制效率性——規制是否實現社會邊際成本和社會邊際收益的均衡,并以此為基礎,從環境規制效果和環境規制效率兩個角度構建評價我國環境規制績效評價指標體系[6]。覃雄彪(2013)等受“3E”標準*“3E”標準是從經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個方面來分析的,源自于西方國家的績效管理研究,后來又加入公平性(Equity)發展為“4E”標準。的啟發,認為政府監管績效不僅是對監管達到的目標與既定目標的實際偏離度的考核,還應包括對實現監管目標的過程是否經濟、高效率的考核,因此從成本經濟、成本效率、成本效益三個維度選取指標構建政府成本管理績效評價指標體系[7]。

(二)從監管的“投入—產出”角度出發構建指標體系

有些學者或政府監管部門工作人員從投入和產出(效果)兩個方面來評價監管績效,從貨幣角度來討論投入和產出又稱“成本收益分析”。趙會娟(2007)和袁潔(2007)從監管的投入和產出兩個方面對監管績效進行考核,前者選取管制政策投入、管制機構職工人數、管制的運行成本作為投入指標,電信業務資費水平、服務質量、業務選擇性作為產出指標構建一套評價電信管制績效的指標體系[8],后者選取運營成本、配電線路長度、配電變壓器容量作為投入指標,售電量、用電戶數、最大負荷等作為產出指標構建我國電力產業監管績效評價指標體系[9]。此外,何立勝和樊慧玲(2005)、王蕾和唐任伍(2012)、李超顯等(2012)、黃丹麗(2013)等學者也從監管的投入和產出兩個方面對政府監管績效評價指標體系進行了研究[10][11][12][13]。

(三)從監管的內容出發構建指標體系

政府監管可以分為直接監管和間接監管兩大內容。間接監管是對不公平競爭的監管,主要通過建立法律法規來實現;直接監管包括經濟性監管和社會性監管,其中經濟性監管通常有進入監管、退出監管、價格監管以及投資監管等幾種形式,社會性監管主要是對產品質量、工作產地安全衛生、環境污染以及社會公平等方面的監管。

樊慧玲和李軍超(2010),曲世敏(2012)等認為社會性規制主要是指對環境污染、健康衛生與安全方面以及對公益性活動的規制,因此,從環境保護規制效率、消費者保護規制效率、公共安全規制效率以及社會公平規制效率四個方面選取城市綠化覆蓋率、環境保護投資、交通事故發生數、煤礦安全事故起數、城鎮登記失業率等多個指標對社會性規制績效進行評價[14][15];李真和張紅鳳(2012)從對環境污染的規制、對消費者安全與健康規制、職業安全與健康規制三個方面選取相應的投入、結果指標構建社會性規制績效評價指標體系[16]。此外,劉衛平和李新平(2013)認為地方政府社會管理包含對經濟發展管理、社會次序管理、社會福利管理、社會環境管理、成本管理等方面,因此,從這五個方面選取地區人均GDP、第三產業占GDP的比重、失業率、交通事故傷亡人數與人口比率、人均居住面積、行政管理費用占財政支出比重等多個指標構建地方政府社會管理績效評價指標體系[17]。

(四)從監管的運行過程出發構建指標體系

劉錄民、侯軍歧等(2009)從實踐的角度,認為政府監管運行的過程是由“資源投入—運作管理—產出結果”三個環節構成,并從投入、管理、產出及結果三個方面選取食品監管人員數量、居民人均食品安全經費、監管機構辦事效率、食品安全突發事件應急處理能力、食品違法案件的執法力度等20個指標構造地方政府食品安全監管績效評價指標體系[18];張松(2007)認為產業監管政策評估是對政策全過程的評估,既包括對政策制定的評估,也包括對政策執行、政策監控、政策終結以及政策結果的評估,以此為根據從制定、執行以及效果三個方面選取政策制定的必要性、政策目標的合理性、政策實施主體的能力、政策作用對象的能力、電力投資績效、電力生產績效等指標構建評價我國電力產業監管績效評價指標體系[19]。此外,還有陳天祥和付琳(2009)、孟展和黃河清等(2013)從政府監管投入、過程、產出三個方面對政府監管績效評價指標體系進行研究[20][21]。

三、監管績效評價方法

我國城市公用事業政府監管績效評價研究起步較晚,近十年來才逐漸成為學者們研究的熱點。縱觀現有文獻,監管績效評價方法均為對原有方法的引用,沒有形成一個新的、獨特的評價方法,其中最常見的有以下幾種:

(一)平衡計分卡方法

平衡計分卡(the Balanced Score Card,簡稱BSC),由美國哈佛商學院Kaplan和Norton兩位教授于1992年首次提出,主要用于企業績效管理,經調整形成了對政府等非盈利性機構或組織也適用的績效管理方法。我國學者在對政府監管績效進行研究時,對此方法進行借鑒。張雅婷(2010)通過平衡計分卡方法對地方政府市場監管績效進行研究[22];高興、何青凇等(2013)基于平衡計分卡思想,從客戶、財務、業務流程以及學習與成長四個維度對我國政府管理績效進行測量[23];王永剛和林智瀟等(2013)認為平衡計分卡來源于以營利為目的的企業監管績效評價,企業的根本目的是盈利,因此企業型平衡計分卡的核心是財務維度,而政府部門的根本目的是為公眾服務,政府型平衡計分卡的核心應當為公眾維度,財務維度在政府部門的績效評價中是可以去除的,因此建立起以公眾維度為核心、內部流程維度及學習與成長維度為輔助的平衡計分卡績效評價方法用于民航監管局安全監管績效評價[24]。

(二)效用函數綜合評價法

效用函數綜合評價方法又稱“當量平均法”,其評價思想是:將每一個評價指標按照一定的方法量化,變成對評價問題測量的一個“當量值”,再按一定的合成模型加權合成求得總評價值,最后根據這一總評價值得出綜合評價結論:或是排序或是分類或是判斷[25]。樊慧玲(2010)分別運用指數分析法和主成分分析法對政府社會性規制績效進行測度,結果表明中國總體社會性規制績效水平偏低、社會性規制的效率存在地域差異性[26];李真和張紅鳳(2012)通過構建政府對環境污染、消費者安全與健康、職業安全與健康三個方面的績效指數和綜合績效指數對中國1995-2010年社會性規制績效進行實證分析[16];何遠山和董宏(2012)從主觀和客觀兩個角度選取4個指標通過綜合指數法衡量生產領域食品質量政府監管有效性[27]。

(三)數據包絡分析法

數據包絡分析(Data Envelopment Analysis, DEA)是由著名運籌學家A.Charnes和W.W.Cooper等在“相對效率評估”概念基礎上發展起來的一種新的系統分析方法。彭國甫(2004)先后采用模糊綜合評價模型和DEA模型對湖南省的11個地級市政府的公共事業管理績效評價進行實證分析[28];初佳穎(2006)用DEA方法將激勵規制對我國電信產業技術效率、純粹技術效率以及規模效率三個方面的影響分別進行實證分析,得出“低強度的激勵規制無法刺激被規制企業提高經濟效率”及“對電信產業的激勵規制政策能促進電信資費價格的下降”等結論[29];李超顯、曾潤喜(2012)等基于DEA理論選取人均政府社會管理人員數量、政府社會管理資金占財政支出的比例作為輸入指標,民生改善綜合指數、社會發展綜合指數、生態建設綜合指數為輸出指標對湖南省政府社會管理職能績效進行評價[12]。

DEA模型在政府監管績效評價應用中具有一定的重要性和可操作性,但目前將DEA模型應用在政府監管績效評價中的研究也僅限于傳統的DEA模型,沒有將其進行相應的拓展。

(四)成本收益法

周志忍(1999)、席濤(2001)分別對美國政府監管的成本收益方法進行分析和介紹,并指出我國應該引入監管政策的績效評估制度[30][31];邢鴻飛(2007)用成本收益分析法,分別從管制者、被管制者兩個角度進行政府管制績效評價,結果表明:對于同一產業,管制者和被管制者不同立場的績效評價結果并不一致[2];王世威(2010)采用成本——收益分析法對我國排污費政策對工業“三廢”排放量的影響進行分析,研究表明“我國環境規制凈收益較低,環境規制成本遠遠大于環境規制收益”[32]。

(五)回歸分析法

王蕾和唐任伍(2012)通過最小二乘法對1990-2010年中國電信監管績效進行驗證[11];于良春等(2006)以電力產業“廠網分開”為主要內容的改革,通過建立面板數據模型對上市發電公司樣本數據進行研究,結果表明“廠網分開”政策對中國發電行業生產效率的影響并不十分明顯,并進一步分析造成這種結果的原因[33];童夢怡(2011)基于動態面板數據模型,并運用廣義矩估計法,結合我國1999-2008年30個省際面板數,分析我國環境規制工具的實施效果[34]。張紅鳳、周峰(2009)通過建立計量經濟模型(庫茲涅茨曲線)和統計測度實證檢驗環境規制績效[35]。

四、監管績效評價角度

在研究領域方面,現有的研究多以某個具體的城市公用事業行業政府監管績效研究為主,關于整個城市公用事業政府監管績效系統性評價的研究比較少。在對具體的城市公用事業行業的政府監管績效研究中,又以對電力、電信、環境保護等更基礎行業的監管績效研究為主。

在區域范圍方面,多為中觀層面的研究,即關于我國某個省或地區的城市公用事業政府監管績效研究。由于數據難獲得、不同地區間差異性比較大等多方面的原因,從宏觀——全國視角進行研究的文獻比較少。

有學者則對激勵性監管政策、放松性監管政策的實施效果進行研究。黃清(2009)采用雙重差分模型對2002-2005年全國范圍內309家發電廠放松規制的效果進行檢驗和研究,結果表明發電廠放松規制政策未能顯著提高我國電力行業發電廠的資源配置效率和生產效率,放松規制政策的不完全性導致發電廠電力市場的競爭發生扭曲[36]。李健(2011)通過對我國航空運輸業1992-2009年的數據進行分析,結果表明以引入競爭為目標的一系列放松管制改革,在刺激我國航空公司數量增加的同時,有效降低了航空服務的邊際成本,從而促進我國航空運輸業的發展[37]。初佳穎(2006)選用DEA方法將1999年至2004年激勵規制對我國電信產業技術效率、純粹技術效率以及規模效率三個方面的影響分別進行分析,研究發現,在所選取的年份中,激勵規制沒有促進服務績效的提高,當以電信業務收入與電信業務總量之比來反映電信綜合資費價格變動水平時,所得數據顯示對電信產業的激勵規制政策能促進電信資費價格的下降[29]。

五、評述與建議

經過十多年的理論研究和實踐積累,我國城市公用事業政府監管績效評價從無到有,在借鑒國外成功經驗的同時逐漸形成具有中國特色的理論基礎和評價體制。然而從現有的研究和實踐來看,我國城市公用事業政府監管績效評價過程中仍然存在以下不足:

(一)對概念本身的理解不到位

在實際應用中,對城市公用事業政府監管績效定義的理解主要存在兩種誤區:將政府績效等同于城市公用事業政府監管績效;將城市公用事業本身的績效等同于城市公用事業政府監管績效。前者隱含了政府監管部門只對城市公用事業進行監管,無需對其他類型的部門或企業單位進行監管這一錯誤觀點;后者則忽略了城市公用事業本身的績效。王俊豪(2007)曾指出,“政府在進行管制過程中,當市場秩序良好、沒有糾紛或訴訟時既不能認為行政機構沒有實施管制政策,也不能完全歸功于管制政策的實施;反之,市場秩序混亂時也不能說明完全是管制不力的結果”[38]。

鑒于以上的分析,筆者認為城市公用事業政府監管績效可以從以下三個角度來理解:

1.監管“絕對績效”,絕對績效是指一時期內,由于監管行為而產生的績效變化,即“有監管條件下的績效”-“沒有監管時的績效”。由于實際情況較為復雜,很難對“有監管條件下的績效”或“沒有監管時的績效”進行模擬,因此絕對績效很難準確測量。

2.監管“相對績效”,或“增量績效”,指前后兩個時期由于監管行為的變化產生的績效變化,即“當期績效”-“上一期績效”=監管變動(調整)績效+自身績效增量。相對績效是對同一考察對象在前后兩個不同時期內績效水平變化的衡量,這種變化有一部分是由于監管造成,還有一部分是由除監管外的其他因素造成。用這一概念來度量需要區分變化是否為監管產生,而這恰恰是監管績效測評的瓶頸。

3.監管目標(或“標桿”)績效,是指在一定時期內監管對象所達到的實際水平和監管目標水平的接近程度,即監管之下城市公用事業實際水平/監管目標水平。監管目標績效測評的科學性決于監管目標設定的合理程度,通過降低監管的目標水平來追求較高的監管目標績效不僅僅達不到監管績效評價的目的還會使得監管成為追求績效的工具。反之,高估監管產生的效果,把目標績效定到難以實現的水平不僅會挫傷監管部門的積極性還會導致目標績效形同虛設,不能實現績效評價的意義。因此,在實踐當中,若以監管目標績效作為監管績效考核的標準則需設定一個科學合理的目標績效,既不能“妄自菲薄”,又不能“好高騖遠”。只有設定合理的目標才能有效的引導監管部門提高監管的效益、為社會帶來更多的福利。此外,標桿績效是一個不斷調整的動態過程,隨著時間、地理位置、經濟條件、社會因素等因素而異。

(二)評價主體不完整

現有的研究中,部分學者探討了城市公用事業政府監管的利益主體,且基本形成利益主體包括包括政府、企業以及消費者三方的共識[8][39][40][34]。從現有的研究和實踐來看,我國城市公用事業政府監管績效的評價主體意識比較薄弱,有的僅僅將監管部門視為評價主體,有的選取被監管的企業作為評價主體,還有的選取城市居民作為評價主體,少數研究會在三者之間進行組合,但是能將三者同視為評價主體的研究微乎其微。邢鴻飛(2007)分別從管制者、被管制者兩個角度進行政府管制績效評價時發現:對于電力行業的政府監管,從管制者和被管制者不同立場得到的績效并不一致[2],而政府管制是政府、廠商以及消費者三個利益群體為滿足各自的利益訴求在相互競爭和博弈中實現的管制利益分配[2]。因此,為平衡城市公用事業政府監管三方的利益關系,在對我國城市公用事業政府監管績效進行評價時,應該建立包括政府監管部門、企業以及居民在內的“三方”評價機制。

(三)評價指標體系不系統

評價指標體系的確定關系到評價體系的質量和有效性,影響到評價結果的準確與公平[41]。由上文對現有研究的回顧發現,我國城市公用事業政府監管績效評價指標體系不夠系統完整。一方面,構建城市公用事業政府監管評價指標體系時往往針對某一具體行業,普遍適用性不強,各個行業之間的政府監管績效不具可比性,無法實現對全部城市公用事業政府監管情況進行系統的評價。另一方面,城市公用事業是為城市廣大居民提供日常生活所需的行業,其最核心的價值在于增加社會福利,與其他行業相比具有很大的特殊性,這一特殊性主要體現在:對居民而言,城市公用事業提供的產品或服務沒有替代品,不能通過銷售量等客觀指標來衡量居民對產品或服務的滿意情況;對被監管者而言,監管部門提供的監管服務是強制性的,不存在替代品,沒有能夠衡量被監管者對監管部門提供的監管服務滿意情況的指標。因此,在構建城市公用事業政府監管績效評價指標體系時,需要對能反映監管績效的客觀指標和主觀指標進行有效結合。

(四)結果多為相對性評價

數據包絡分析(DEA)在績效評價領域具有不受計量單位影響、無需事先給定輸入輸出指標的權向量等幾個方面的優勢[42]。但DEA是在“相對效率評價”概念基礎上發展起來的一種系統分析方法[43],只能用來進行相對性評價,每一個決策單元評價結果的好壞都是相對于參考單元而言的[44]。袁潔(2007)將DEA模型用于我國電力產業輸配電價格管制研究時指出DEA模型只是提供相對性的效率評估,而非絕對性的效率評鑒,即使被認定為百分之百的決策單位,未必為真正有效率的單位。此外,其投入產出因素的選用與衡量,對于效率評估的正確與否有決定性的影響,且隨著DEA模型變量的增加,其區別DMU的能力會降低[9]。這意味著將DEA模型用于城市公用事業政府監管績效評價時需謹慎選取投入產出因素,此外還要配合其他的量化分析使評價結果更具說服力。

此外,常用的綜合指數法也是一種相對性的評價。從現有研究看,通過構建綜合指數對城市公用事業政府監管績效進行評價時得到的結果通常有兩種形式:同一對象不同時間段的評價結果[16]、同一時間段不同對象的評價結果對比[14]。然而,這樣的結果只能說明監管隨著時間的變化績效變好或是變壞,或某個地區的監管要比其他地區的監管績效高低,不能刻畫評價對象的“絕對績效”。使用綜合指數法研究監管績效時若從“目標績效”這一層面進行研究,在監管目標設定較科學、合理的情況下,得到的評價結果更具說服力。實際上,目標績效也是一種相對績效,而其不同之處在于目標績效與目標的設定有關,即得到的結果是相對目標而言的,目標設定的科學性與否直接關系到評價結果的質量。

(五)對監管績效的影響因素研究較少

進行城市公用事業政府監管績效評價意在對提高監管水平提供相關依據,而評價結果只能反映監管水平,若涉及到如何提高監管績效的問題還需對影響監管績效的因素進行深入分析。縱觀現有相關文獻,對監管績效影響因素的研究比較少,未能實現監管績效評價的有效利用,對提高監管績效的參考價值不大。

六、結 語

隨著社會經濟的發展、城鎮化進程的加快和人民生活水平的提高,人們對城市公用事業的產品和服務質量等方面的要求越來越高,與此同時,民營化進程的加快,吸引了大批外資的注入,威脅著國家的安全和穩定。如何在新形式下推進城市公用事業持續健康發展,提高人民生活質量,確保國家的安全和穩定,是政府和社會公眾共同關注的焦點。政府作為城市公用事業的監管者、規劃者,研究政府對城市公用事業政府監管的績效是提高其監管效率的有效途徑。

本文對我國城市公用事業政府監管績效評價研究進行文獻回顧和評述。針對概念本身理解不到位、評價主體不完整、評價指標體系不系統等研究中主要問題提出相應建議與對策。

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(責任編輯:風 云)

The Performance Evaluation of Government Regulation of City Public Utilities in China:Summary and Suggestions

SU Wei-hua1, ZHAO Li-li2, YU Jun1

(1. School of Mathematics and Statistics, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China;2. Institution of Government Regulation Research, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The level of government regulation of the city public utilities relates to the life quality of urban residents, the security and stability of the urban society, as well as the sustained and healthy development of the urban economy. The scientific evaluation of government regulation of city public utilities is the necessary prerequisite for improving the level of government regulation. This paper reviews the current research status of the performance evaluation of government regulation of city public utilities in China and summaries the characteristics of this stage respectively from the following three aspects: the construction of the index system, the selection of evaluation methods and the perspectives of evaluation. Furthermore, some countermeasures are proposed with regard to the existing problems in this paper.

city public utilities; regulation; performance evaluation

2014-09-20

國家哲學社會科學基金重大項目(12&ZD211)

蘇為華(1963-),男,浙江臺州人,浙江財經大學數學與統計學院教授;趙麗莉(1979-),女,河北三河人,浙江財經大學政府管制研究院博士生;于俊(1989-),女,湖南永州人,浙江財經大學數學與統計學院碩士生。

F294.1

A

1004-4892(2015)04-0105-08