農民低收入陷阱困局破解對策研究

摘要：

億萬農民長期不能跳出低收入陷阱的主要根源在于農村“四權”即宅基地使用權、承包地經營權、勞動力所有權和集體資產所有權等不能平等參與市場化、資本化配置，因此，其破解的根本之策是：按照市場決定資源配置的本質要求，尊重農民的市場主體地位和財產權利，將農村“四權”市場化，并配套完善農村產權流轉制度、公共服務均等化制度、農民工市民化政策和工商資本投資現代農業的支持政策。

關鍵詞：低收入陷阱；宅基地使用權；承包地經營權；市場化

中圖分類號：F3048 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2015）06004506

億萬農民在低收入陷阱中長期徘徊是一個不爭的事實。無論是全國的統計公報還是各省市區的統計公報（圖1和圖2，各省市區以重慶為代表），都顯示了農民人均年純收入一直是城鎮居民人均年可支配收入的1/3左右，如果把城鄉居民獲得的公共服務、社會保障、住房補貼等隱性收入差異考慮進去，這個數據將是1/6左右[1]。跳出低收入陷阱并富裕起來，不管是在農村家鄉實現，還是轉入城鎮安居樂業成為市民，都是億萬農民長久晝思夜夢的追求。農民在低收入陷阱中長期徘徊的根源何在？如何有效破解這一困局？需要哪些政策支持？本文將對這些問題進行深入解析。

一、億萬農民不能跳出低收入陷阱的主要根源

經濟學理論嚴密論證且經世界各國經濟發展的歷史經驗反復驗證：選擇市場化道路是富民富國的不二法門。早在1848年出版的《共產黨宣言》中，馬克思和恩格斯就對市場化社會創造財富的能力贊嘆不已。受貧窮長期熬煎和困擾的中國人民在1978年開啟了偉大的市場化改革探索，1992年10月終于旗幟鮮明地選擇了市場化發展道路——確定在中國建立社會主義市場經濟體制。市場化改革與發展的35年是中國經濟發展特別是城市經濟發展創造奇跡的35年。農村市場化改革雖最早啟動，并很快取得了解決中國幾千年都未能解決的“溫飽”難題之奇效，但在20世紀80年代中期之后卻一直止步不前，至今億萬農民仍未跳出低收入陷阱。其中關鍵的原因在于：國家政策制度設計始終沒能徹底遵循市場規律運行的本質要求，平等尊重農民最重要的產權——宅基地使用權、承包地經營權、勞動力所有權和村社集體資產所有權（簡稱“四權”），從而使億萬農民基本喪失了參與市場競爭的比較優勢。農民工在進城的打拼中，這“四權”不能成為他們在城鎮立足的重要資本。農戶在農村的產業發展中，這“四權”像廢紙一樣被視為一錢不值而不能成為農戶融資的抵押財產。農民工的勞動力所有權在城鎮就業市場上受歧視而不能同工同酬同福利①。在城鎮建設的土地需求擴張中，被占用的農民的宅基地、承包地等根本無法與“國有地”同權同價，從而造成了城鎮化發展中農村土地增值“政府拿大頭，開發商得小頭，農民幾乎是零頭”的嚴重不平等分配格局。不僅如此，這樣的制度安排還為城市對農村、工業對農業的長期剝奪大開方便之門。土地產權、勞動力產權和集體資產所有權等是農民參與市場活動進行財富創造和財富分配的重要手段和基礎，在市場經濟中對農民最重要產權的不屑一顧，就等于是對農民（農戶）市場主體地位的強行剝奪，億萬農民無法跳出低收入陷阱則是必然結局。這就是改革開放已經35年并頒布和實施了16個“1號”文件

1982-1986年連續5年和2004-2014年連續11年，中央共發布了16個“1號”文件聚焦三農。后的今天億萬中國農民依舊在低收入陷阱中掙扎的主要根源。所以，破解億萬農民低收入陷阱困局的根本之策是：遵循市場經濟規律的本質要求真正還權于農民，賦予農民平等的市場主體地位和財產權利，將農村“四權”市場化。

二、農村“四權”市場化驅動農民跳出低收入陷阱的邏輯

遵循市場在優化資源配置中起決定作用的要求，尊重農民的市場主體地位和財產權利，允許農村“四權”平等參與市場配置（如圖3中的箭頭①所示），保障城鄉要素平等交換，切斷城市對農村、工業對農業剝奪的通道，使億萬農民能夠分享改革和城鎮化發展的紅利，再加上農民自身積極努力投入勞力與智慧，這樣億萬農民就會順利跳出低收入陷阱并走上致富的康莊大道。

（一）承包地經營權和勞動力所有權市場化驅動農民就地跳出低收入陷阱

“土地是財富之母，勞動是財富之父”[2]，億萬農民擁有的這兩個基本要素在市場平等競爭中優化配置是他們就地跳出低收入陷阱的可靠之路。

目前，全國平均每個農戶經營規模約為7畝，且絕大多數農村仍采用孤立分散的耕作方式，缺乏現代農機具裝備、產業資本進入和科技創新[3]。李克強說“土地也能產出黃金，但小塊不行，要靠大塊”[4]，這即是說農業的根本出路在于規模經營和現代化發展。要推進土地規模經營與農業現代化發展，就必然要求整合分散零碎的農戶承包地。零碎的農戶承包地經營權向規模化經營整合可選擇出租、股份合作、使用權信托、使用權證券化和土地銀行等市場化運作模式[5]。

農民擁有的勞動力是創造財富的關鍵性要素。要充分尊重農民勞動力所有權，建立城鄉一體的各類勞動力就業市場，消除對農民勞動力產權的歧視，按照各類勞動力市場的供求關系平等決定其價格，保障農民工同工同酬同福利。

圖3 農村“四權”市場化——致富農民、推進“三化”

如果僅以目前農村土地流轉中多數農戶所選擇的承包地經營權出租、勞動力就近務工和外出打工的簡單市場化模式為例，那么在1年中農戶至少可以獲得4項收入：一是租金收入。不少地區承包地經營權的租金標準是500斤稻谷/畝，按照2013年國家的最低保護價格1.35元/斤計算，則每畝地的租金收入是675元。若按照每個農戶7畝承包地全國18億畝耕地2.5億個農戶耕種，平均每個農戶耕種約7畝承包地。計算，則租金總收入有4 725元。如果農戶承包地經營權采取其他市場化模式，每年農戶的這筆收入還會更高。二是中老年勞力（45～65歲）在本地農業企業中務工的工資性收入。每個中老年勞力在本地務工的工資一般在1 200～1 800元/月之間，多數農戶家庭有兩個這類勞力[6]。假定他們1年只干10個月且工資為1 500元/月，兩個勞力計算下來年收入可達3萬元。三是中青年勞力（20～45歲）在城鎮工商企業就業的收入，平均每個農戶至少有1個這類勞力，按2013年農民工的平均月收入為2 609元[7]計算，則年收入為31 308元。四是農戶的自留菜地、養殖畜禽和社保等收入，一年合約7 000元。4項合計，農戶年收入約7.3萬元，這已越過了目前中國中產階層收入的下限目前中國中產階層收入的起點標準，國家統計局界定為家庭年收入6萬元，福布斯界定為家庭年收入1萬美元。。只要國家政策制度能保障農民的承包地經營權和勞動力所有權等要素按市場經濟規律要求進行市場化配置，特別是加快完善承包地經營權流轉的政策和勞動用工保障制度，這一圖景就必然會如星火燎原之勢在億萬農戶中漫延開來。順此發展態勢，在較短時期內（5～8年）億萬農民必將徹底跳出低收入陷阱圓他們的致富夢，在長期中也會十分穩定地居于中產階層行列。

（二）宅基地使用權市場化驅動億萬農民工圓“市民夢”

由于農村宅基地使用權不能按市場化方式配置，不少農民工雖已舉家遷入城鎮多年，但他們在農村的住宅長期無人居住和維護，斷壁殘垣，拆罷不能，欲賣無門，其占用的農村建設用地嚴重浪費。據國土資源部公布的數據，目前中國農村空閑住宅達到10%～15%《節約集約利用土地規定》新聞發布會.國務院新聞辦公室網站， 2014-06-23.www.scio.gov.cn.。然而，在土地用途實行嚴格管制的政策體制下和城鎮化快速發展中，城鎮建設用地卻是非常短缺且市場價值非常昂貴的生產要素。十八屆三中全會決定指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”[8]13按此要求，將農村建設用地平等入市，讓自愿退出宅基地使用權的農民工分享城鎮化發展紅利，這不僅能使農民工獲得進城安居的住房資本或進城發展非農產業的創業資本，而且通過對宅基地復墾成耕地還能有效保障守住18億畝耕地紅線。

《中國300城市土地市場交易情報》公布的土地成交樓面均價（包括住宅類用地、商辦類用地、工業用地和其他用地），2012年和2013年分別為942元/平方米和1 174元/平方米[9]。假設建筑容積率為2.0（實際一般為2.0～2.5），僅以2012年的土地成交樓面均價計算，那么每畝城市建設用地的地價可達125.6萬元筆者近兩年在重慶部分遠郊鄉鎮調研中注意到，在鄉鎮場鎮上的經營性建設用地的交易價格每畝也可達到70萬元～100萬元。。以重慶市農村每個農戶占有0.81畝宅基地為例[10]，每個舉家進城的農戶如果自愿退出宅基地可則提供約0.81畝城鎮建設用地，其市場價值可達約102萬元，扣除宅基地復墾成本、土地通平整理成本、土地增值稅和農村土地集體所有權所占收益份額等外，其剩余由退出宅基地的農戶與城郊規劃區中的土地置換農戶進行分配，這樣每個農戶至少可分享約30萬元～35萬元收入重慶和成都探索的“地票模式”就是農村宅基地與城鎮建設用地貫通使用和農民分享城鎮化發展紅利的典型例證，但若以確保農民更加公平地分享土地增值收益加以改進，則農戶獲得的收益仍有大幅增加空間。。農民工持有這筆財富，再加上他們在城鎮4～8年的物質資本與人力資本積累和政府配套健全的市民化政策匯聚起來，勤勞智慧的億萬農民工無論是選擇在區域性中心城市、縣城還是在中心鎮安居樂業圓“市民夢”，將不再是難于上青天的妄想。

農民工在農村的宅基地轉為城鎮建設用地的市場化通道打通后，能使數量眾多、空間分布合理的縣城和中心鎮在工業化與城鎮化發展中的用地瓶頸得以破解（如圖3中的箭頭③所示），由此形成的連鎖效應，又能充分吸納本地農村中青年勞動力就近擇業（如圖3中的箭頭④所示），大大降低勞動力長距離流動的成本，并使數量巨大的留守兒童、留守婦女和留守老人等社會問題自然得以化解。

（三）集體資產所有權股權化消除農民工市民化中喪失集體資產份額的憂慮

農村集體資產所有權（包括土地集體所有權所占份額）是村民們共有的較為可觀的顯性財產，主動進城打拼的農民工十分擔心自己加入城鎮市民化后會喪失這份資產。如果將其轉化為農村社區股份合作社的股權資本，“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”[11]23，實現“資產變股權、農民變股東”，他們既可長期持有股權，也可有償退出股權。這樣，無論他在哪里工作和生活，也無論他是否轉變成了市民，只要他的股權沒有退出，村社區股份合作社無論何時進行紅利分配，他都能獲得相應的股份收入。所以，集體資產所有權股份化，能徹底消除農民工擔心在市民化中會喪失集體資產份額的憂慮。

三、完善農民跳出低收入陷阱的政策保障

要使農村“四權”市場化更加有效地驅動億萬農民跳出低收入陷阱，還須配套完善相關政策保障。

（一）順應市場決定土地配置要求，完善土地產權流轉制度

以保護農民土地財產權為核心，由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關系[11]209，使農民獲得農用地承包權及其產權證、宅基地使用權及其產權證、宅基地上的房屋所有權及其產權證，并依法保障農村集體建設用地使用權和承包地經營權以出讓、流轉、入股、聯營、租賃、抵押等方式參與市場化配置。

建立建設用地城鄉一體化制度，保障實現同地同權同價。一是打破地方政府獨家壟斷土地供給格局，通過立法賦予農村集體建設土地與城市國有土地同等的使用權、轉讓權、處分權、開發權等權利，從而塑造出眾多建設用地供給主體。二是限制征地范圍，對政府為了“公共利益”進行征地的范圍列出清單目錄，凡是在清單目錄之外的建設用地均由土地供需雙方直接談判定價。三是建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，形成交易主體平等參與市場競價的建設用地市場。四是尊重和保護被征地農民在征地中的話語權和談判權，確保征地能參照土地市場價格進行公平補償。

健全農用地經營權流轉市場。構建完善的信息服務平臺和市場服務體系，加快形成跨區縣和跨鄉鎮的農用地經營權流轉市場和交易網絡，培育農村用地經營權流轉中介服務組織，加強交易指導和監督，保障農用地經營權公平、有序流轉。

（二）順應農地經營規模化發展趨勢，積極支持工商資本投資現代農業

目前，在綠色優質農產品市場需求、農村勞動力轉移出路、農機具供給能力、社會資金大量富裕等方面已為農業現代化發展創造了千載難逢的機遇[12]。從政策上激活社會工商資本投資現代農業，實現農業區域化布局、規模化種養植和標準化生產，將徹底改變一家一戶耕種土地、孤立分散和靠天吃飯的格局。投資農業規模經營具有較高風險的特性，這決定了必須給予財政稅收政策支持。

建立風險補償的財政支持機制。對投資農業實施規模經營的企業，如果投資失敗發生全額損失或所投企業破產清算時，經認定，從投資風險補償金中按照投資額給予不超過50%的補償。由財政出資建立基金提供風險擔保和貼息，支持技術和產品科技含量高、市場前景廣闊的農業規模企業低成本獲得融資。

建立稅收支持政策。適當提高投資農業規模企業經營者的個人所得稅的免征額，降低其所得稅適用的邊際稅率。擴大增值稅進項稅額抵扣范圍，允許農業企業將研究開發、技術服務、人員培訓等費用按一定比例計入進項稅額加以抵扣。

（三）順應城鄉居民權利平等要求，完善農民獲得均等化公共服務制度體系

實現農村的福利與城市接軌，消除身份等級的隱形分野，這是未來在社會領域發展的基本要求[13]。所以，應加快完善保障農民獲得均等化公共服務的制度體系，具體包括社會保障、基礎教育、公共衛生、就業服務、基礎設施和科技信息服務等6方面的一系列制度（圖4）。不折不扣地建立和實施好這一完整的政策制度，就能充分保障農民獲得這些均等化公共服務，從而為億萬農民提供公平的發展機會和向中產階層攀登的階梯；同時，也能為城鎮工商資本投資現代農業進行規模化經營創造良好的基礎性條件。

圖4 保障農民獲得均等化公共服務的制度體系

（四）順應農民工市民化趨勢，完善農民工市民化政策體系

圍繞增強農民工在城鎮的可持續生計能力，構建“加快經濟發展和結構調整增加就業、扶持創業帶動就業、加強指導疏通就業和按需培訓對接就業”四位一體的就業支持體系，創建工資正常增長機制和員工與企業利益共享共發展機制，建立多種方式有償退出承包地和宅基地制度，有效保護和增加農民工退出農村土地的財產性收入。

圍繞農民工進城安居，創新城鎮住房保障政策。（1）加大對保障房建設的土地供應和資金支持，努力擴大保障性住房特別是公共租賃房的供給，將農民工納入城鎮住房保障體系。（2）鼓勵企業履行社會責任，組織引導企業建設高品質的藍領公寓。（3）積極發展小戶型房屋租賃市場，加快改善農民工的租房服務和集中居住區的公共服務。（4）采取降低首付款比例、延長還款期、實行利率和契稅優惠等政策，大力扶持農民工在城鎮首次購房置業。

圍繞權利公平和機會均等制定社會融合戰略和創新公民融合政策，保障農民工平等參與、平等發展的權利。從身份認同、職業認同、組織與管理認同和社區認同等方面全面提升農民工及其家庭成員在城鎮社會中的主體地位。參考文獻：

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