CCS技術應用的環境侵權責任問題研究

摘要：

CCS技術通過捕獲、運輸和封存等技術手段，可以大規模地減少電廠及工業生產中CO2的排放量，是可以選擇的減緩氣候變化的有效措施。但其運行的各個階段有可能對環境造成一定的影響，運輸和儲存中CO2的大量泄漏甚至會帶來不可逆轉的生態災難。對CCS技術應用的環境侵權責任問題進行研究的目的是希望通過法律的調節，最大可能地降低CCS技術實施對環境的影響，以最低的社會成本實現CCS減緩氣候變化的社會效用，這也是目前CCS相關法律問題中最復雜的方面。研究發現：在美國普通法中，法官需要平衡CCS減緩氣候變化的公共利益以及由于CO2泄漏而遭受損失的當事人的個人利益。在中國現有法律體系內，如果CCS項目中CO2泄漏造成了環境污染，損害賠償除去歸責原則和舉證責任的分配外，很多因素都充滿變數、無法確定。一旦CO2泄漏事故發生，當事人通過侵權訴訟獲得賠償救濟存在難度。

關鍵詞：CCS;美國普通法;侵權責任;損害賠償

中圖分類號：D9126文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2015）05014105

根據IPCC所述，二氧化碳捕獲和封存（Carbon Capture and Storage，CCS）技術是指將二氧化碳從工業或相關能源產業的排放源中分離出來，輸送并封存在地質構造中，長期與大氣隔絕的一個過程。作為減緩氣候變化的有效技術手段，CCS技術可以大量減少工業生產中的CO2，是目前世界各國都在嘗試采用的減少溫室氣體排放的措施。但是該項技術的實施在具備明顯減排優勢的同時也伴隨著不容忽視的碳泄漏風險，可能對公眾的生命財產安全造成威脅。能源消耗、資金投入、風險管理、侵權損害等因素共同構成了CCS技術實施的社會成本。保證CCS項目穩定、長期發展首先需要有效解決CCS技術應用可能帶來的環境侵權責任問題，降低減少溫室氣體排放的法律成本，如此才能更有效地實現減緩氣候變化的目標。明確的責任制度也將使政府、項目執行方和公眾對CCS技術的推廣抱有更為積極的態度。美國是目前世界上對CCS產權及責任制度研究最多的國家，其研究方法及結論對中國相關法律問題的提出與解決具有重要的價值。

一、美國普通法中有關CCS環境侵權的責任制度

（一）產權、封存泄漏與侵入責任

20世紀70年代初，美國開始嘗試將CO2注入油田以提高石油開采率（enhanced oil recovery， EOR）。在這一時期，人們并沒有將CO2封存起來以減少溫室氣體排放的概念，捕獲CO2的目的也僅僅是為了提高石油開采率。在應對氣候變化的大背景下，人們從EOR工程實踐中得到啟發，即如果將化石燃料燃燒產生的CO2永久封存起來，使其與大氣隔絕，就能在短時間內大量減少溫室氣體的排放。伴隨技術的發展出現了一系列性質不同于以往的新的產權糾紛，矛盾主要集中在誰擁有重新注入到地下用以存儲或提高采收率的石油和天然氣的產權以及“侵入”這種單獨侵權行為的構成條件?！扒秩搿彼送恋睾头梁κ莾蓷l傳統的普通法法律學說，其目的是為了保護所有人對土地所有和用益方面的利益[1]379。普通法中對這些糾紛的處理與審判構成了潛在地研究CO2長期儲存帶來的環境侵權責任制度的基礎。雖然美國各州和聯邦頒布的成文法規和條例中有些可以直接適用于CO2封存帶來的侵權問題，但普通法中的大量判例還是研究相關制度的主要法律淵源。

在早期，美國法院發現很難用傳統的產權理論來確定地表以下看不見的物質的所有權[2]。缺乏明確的財產權制度安排是否就是環境問題產生的首要原因？從經濟學家的角度看并不盡然。實際上并不是在所有環境物品上都能建立完全、明確的財產權，因為界定它們必須付出高昂的成本，其成本有時高得令人無法承受[3]。所以遇到該問題時法官經常在綜合考慮水資源保護、 野生動物保護等領域的所有權理論的基礎上對相關案件適用的理論作出判斷和說明?！扒秩搿币辉~在美國普通法律上的概念十分寬泛，技術性更高，幾乎沒有道德方面的暗示。訴訟保護原告的合法利益針對的是案件中土地的排他性占有利益[1]379。管道運輸途中或封存在地下的CO2的泄露是否構成侵入他人土地？原告能否據此提起侵入訴訟？答案不確定。但可以肯定的是，在普通法中，法官對用以封存和提高采油率的石油和天然氣的產權的認定是處理案件糾紛的基礎，直接影響案件的審判結果并經歷了一個轉變的過程。

在技術發展初期，法官認定土地的擁有者對于再次注入地下用以封存和提高采油率的石油和天然氣不具有所有權，這些重新注入地下的石油和天然氣如果發生溢出，土地擁有者具有相應的抗辯權利。在這種情況下，因石油和天然氣的外泄而遭受損失的當事人的利益并沒有得到合理的保護，法官對產權的否定使得這種注入及儲存方式不具有經濟性和安全性，是對這種地下儲存方式的變相否定。隨著技術的不斷試驗與推廣，大多數法官開始認為用以封存和提高采油率的被重新注入地下的石油和天然氣的所有權應該歸屬于進行封存項目的個人或企業[4]。石油和天然氣的地下注入者對石油和天氣的溢出給周邊的人和財產造成的損失承擔責任。但與此同時，如果這些封存和再注入技術有助于能源的節約和高效利用并得到公共政策的支持，在溢出沒有造成實際損害之前，法官對僅針對注入和封存項目本身的起訴不予立案。CO2天然地存在于我們每天呼吸的空氣中，若其濃度過高則會對人體造成傷害。如果CO2逐漸進入水體或土壤，會造成水體和土壤酸化，造成植物以及土壤中動物和微生物的死亡[5]。

對于CCS項目進行中CO2泄漏的責任方的確定，可以遵循上述石油和天然氣外溢案件處理的結果[6]。但是在CCS技術運行的各個階段都有可能對環境造成一定的影響，運輸和儲存中CO2的大量泄漏甚至會帶來不可逆轉的生態災難。對這項技術進行法律規制和管控，主要就是為了最大可能地避免該技術實施所帶來的環境風險，有效實現其減緩氣候變化的功能。由于CO2的特殊性，其對人類健康、地理環境和生態環境的負面影響也將更容易被證明。隨著CO2封存試驗項目的增加，被封存的CO2量將會越來越多，對于美國法院而言，以往應用在石油和天然氣領域的成本—利益分析模式將不再適用。所謂成本—利益分析模式就是法官在處理地下封存物外溢糾紛時，需要衡量公共政策與被侵害人的個人利益。比如在CCS技術應用帶來的環境侵權案件中，法官如果采用成本—利益分析模式，則被衡量的利益包括CCS技術減緩氣候變化的作用以及被CO2“侵入”的原告的土地及礦物質使用是否受到了相應的影響。但可以預見的是，除非CO2泄漏對人的健康和生態環境造成了重大損害，否則要實現這些利益間的平衡非常困難。因為原告很難證明CO2的溢出對其造成的實際損害，而公共政策對于節約能源和減緩氣候變化的技術支持顯而易見。不過法院在案件審理中也不會輕易忽視侵權法的目的即對人身和財產遭受重大損失的個人及企業給予救濟和補償[6]。

（二）過錯責任

普通法中過錯責任原則也為CCS項目中因CO2封存可能帶來的環境侵權責任的確定提供了路徑[6]。霍姆斯在一個世紀前就指出：“國家可能有意地使自己成為中間性質的事故保險公司，使所有的社會成員分擔其公民不幸的負擔。”侵權行為法的功能就是在一個人對由他所造成的損害負有責任和沒有責任的情況之間確定一條界限[7]。過錯責任制度無疑就是這條界限之一，這是美國侵權法中最重要的領域。在普通法過失責任體系中，被告需要對過失行為產生的可預見性后果承擔責任[1]255。原告必須持有充分的證據證明被告有注意的義務，而被告又未遵守該注意的義務，且被告未遵守義務是造成原告損害的實際原因，原告的人身或財產由于被告的行為遭受了損害。

但是，在由封存的CO2造成的損害中適用過錯責任原則存在困難。一是對違反合理的注意義務的證明。環境監測管理是CO2地質封存項目審批和運行過程中必不可少的一部分，也是實現環境風險管理的重要手段，但合理的注意義務是否就是指要進行環境監測管理還是包括其他需要履行的義務，對此原告可能收集到的證據并不充分。另外，CO2在注入地下之后可能要被封存百年之久，CCS項目執行方將CO2注入及封存到地下一段時間后，往往將封存項目的監測責任轉移給政府。而政府對CO2封存地管理和監測標準的制定與完成情況很難被證明。二是對因果關系的證明。CO2地質封存項目的風險在項目關閉后會隨著時間逐漸緩慢下降并具有一定的潛伏期。如果幾個當事人同時向同一地質結構中注入CO2并對地質結構的壓力水平造成影響或當多方運營商在同一區域內對CO2進行封存，封存地點跨越了一州的范圍時，難以確定注入的CO2與損害結果之間的因果關系[6]。三是社會和經濟效益的影響。氣候變化的減緩需要大力依靠科技研究并由因此受益的全社會共同負擔相應的社會成本。法官在作出判決之前可能會充分考慮判決可能對公共事業帶來的影響。在Jost v.Dairyland Power Cooperative案件中，被告是一個火力發電廠，有充分的證據證明在某種空氣狀況下，其排放的SO2氣體會沉積到地面，導致該區域農民種植的農作物受損。但該被告仍極力辯稱其發電廠的社會和經濟效用超過了原告損失的嚴重程度[1]400。氣候變化所帶來的影響越劇烈，在全球和國家層面上對于減緩措施的選擇傾向就越強。無論是碳減排目標的制定還是清潔發展機制作用的發揮，都是為了在保障國家經濟發展的基礎上最大可能地降低溫室氣體尤其是CO2的排放量，減緩氣候變化。在這樣的大前提下，CCS項目運營所帶來的社會和經濟效益對法官判決的影響不容小覷。

（三）嚴格責任

現代美國侵權法中所有的侵權行為大體可以歸為三種類型：故意侵權行為、未盡義務的侵權行為和適用嚴格責任的侵權行為[8]。不同于需要在利益和損害之間平衡之后確立責任的妨害原則，普通法嚴格責任原則在于被告非故意侵犯相關法律權益，對于損害的發生沒有進行不合理的行為或沒有違反任何可能造成損害的注意義務的情況下允許責任的確立[9]。嚴格責任制度的核心是被告行為即使沒有任何非法的故意并且盡了一切可能的注意來避免給他人造成損害，其仍應對因其行為給他人造成的損害負責[10]。無論是在Rylands v.Fletcher案件中，還是根據《美國侵權法第二次重述》第519條和520條的規定被認為是“異常危險”的活動，很多判決都認為被告對公共安全和環境造成的損害負有嚴格責任[11]。在Rylands案件中，原告一方對洪水的暴發不存在任何過錯，卻因洪水原因遭受了財產損失，因為暴發洪水的水庫由被告修建在自己的土地上并加以維護，法官認為被告如果進行了對土地“非自然”以及“異?！钡氖褂脧亩鴮е铝宋ｋU的發生，那么被告將對此負有責任。

在這種標準之下，認定CO2大量注入地下的活動是“非自然的”、“異常的”并不困難，因為美國很多地方都沒有因為需要提高石油開采率或其他的目的而將CO2注入地下的歷史[6]。除此之外，對地下水造成污染的石油和天然氣的釋放，污染飲用水源的石油和天然氣井中鹽水的滲漏，工業操作和生產設施中有毒危險廢物的排放，天然氣管道中多氯聯苯的泄漏，鉆井過程中油井井噴釋放的污染物以及影響水井的油井地層水積累造成的滲流等均可以被認定為“異常危險”的活動從而適用嚴格責任原則[11]。但是危害程度、損害發生的可能性、風險能否被消除以及行為的社會價值也是法官判斷某一行為是否是“異常危險”并由此負有嚴格責任時需要考量的重要因素。目前，在美國27個司法管轄區內有21個司法管轄區認為在這個問題上，對于造成環境污染的行為應該適用嚴格責任原則[11]。值得注意的是，作為在未來CO2的儲存中將起到重要作用的州，德克薩斯州以及懷俄明州不贊成使用嚴格責任原則甚至是完全拒絕該原則的適用 [6]。

可以肯定的是，如果CCS技術有效地減少了溫室氣體的排放，那么其社會價值不容忽視，這也是其與其他有毒危險物質單純排放的區別所在。基于這樣的社會價值考量，是否將CCS項目中對CO2的封存視為“異常危險”的活動而采取嚴格責任值得商榷。美國各州對于該問題所持觀點的不同恰恰反映了環境科學的不斷發展及適用對傳統法學理論帶來的新的挑戰。有些美國環境法學者認為不管是過錯責任還是嚴格責任，對CO2封存項目各州應該采用統一的責任標準。但更多的美國學者認為只要CCS項目的運營者充分意識到很多法院對于CO2封存所帶來的危害都是采納嚴格責任制度的，那么在其項目實施過程中就會相應地采取更為嚴格的環境監測標準以避免風險的發生 [6]。

二、中國CCS環境侵權責任的不確定性

CCS相關侵權責任及損害賠償主要是基于CO2泄漏風險。通過前面的研究可以發現，在美國普通法中，CCS相關環境事故責任的確定主要是法官對應對氣候變化公共利益與遭受損失的私人利益之間的平衡與選擇。而美國現有的聯邦及各州的制定法則是希望通過對CCS侵權責任原則的認定來鼓勵或抑制CCS技術的應用。當制定法對CCS相關侵權責任的認定采用嚴格責任原則時，CCS項目運營方將因為可能無條件承擔巨額損害賠償費用而放棄對CCS項目的研究和投資。相反，當制定法選擇對CCS相關侵權責任的認定采用過錯責任原則時，項目運營方則可能因為無過錯或盡到了必要的注意而免于承擔由于CO2泄漏造成的損害賠償。除了責任原則的選擇，由于CO2對地質、生態環境的危害具有潛伏期，對CCS損害賠償中因果關系的認定難度更大。訴訟時效的確定也由于涉及CO2的長期封存而具有不確定性。如果發生了環境污染，而被告的侵權行為可能在數十年前就已經停止，但污染卻繼續通過土壤和地下水移動導致持續傷害，那么以原告知曉或應當知曉被告侵權行為之時計算訴訟時效還是以被告侵權行為發生之時作為訴訟時效起始時間點也將成為一個重要的選擇。因為這將直接影響原告所遭受的損失是否能夠通過訴訟這一方式而得到救濟。

環境法中的侵權責任及損害賠償理論是在民法中派生和發展出來的。而民法中“沒有過錯就沒有責任”的原則被大陸法系國家普遍認同。如1804年《法國民法典》第1384條規定：“任何行為使人受損害時，因自己的過失而致行為發生之人，該對他人負賠償的責任。” "[12]大陸法系國家，傳統民法的損害賠償理論，一般來說，在法律上只有具備以下幾個條件，致害人才負賠償責任：（1）有損害事實的存在;（2）致害人所致損害的行為必須是違法行為;（3）違法行為與損害事實之間要有必然的因果關系;（4）行為人要有過錯（故意或過失）。即該損害是由于致害人的過錯所引起的，如果此損害是由于受害人的故意或過失所造成，則致害人不負賠償責任 [13]。而在環境法中，由于環境污染的特殊性、復雜性和嚴重性，為使污染受害者可以受到法律保護，得到應該獲得的救濟，嚴格責任原則得以確立。它不論行為人是否有故意或過失，是否盡到了合理的注意，均應對他的行為造成的損害負賠償責任，且對損害賠償負有舉證責任。

在中國，《中華人民共和國侵權責任法》自2010年7月1日起施行，其中第八章對環境污染責任作出了明確的規定。第65條規定：因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。第66條規定：因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。另外，法定的不承擔責任事由即免責事由，主要有兩種情況。一種是根據《中華人民共和國環境保護法》（1989）第41條第三款規定：完全由于不可抗拒的自然災害，并經及時采取合理措施，仍不能避免造成環境污染損害時，免于承擔責任。另外一種情況是根據《海洋環境保護法》（2000）第92條規定：完全屬于下列情形之一，經用時采取合理措施，仍然不能避免對海洋環境造成污染損害的，造成污染損害的有關責任者免于承擔責任：（1）戰爭;（2）不可抗拒的自然災害;（3）負責燈塔其他助航設備的主管部門，在執行職責時的疏忽，或者其他過失行為。這些法律明確了中國環境污染責任的構成要件是存在環境污染的行為，污染環境的行為造成了損害后果，污染環境的行為與損害后果之間有因果關系。

可見，在中國，CCS侵權責任的歸責原則、舉證責任承擔以及免責事由是可以確定的，不存在美國法庭所需要進行的利益之間的平衡。這對于受害人權利的保護極為有利，在很大程度上保證了受害人所受損害獲得賠償的可能性。但是在具體操作中仍然有如下問題需要解決：（1）CCS侵權中污染者的確定;（2）CCS侵權中損害后果的確定。前者

，在全球現有的CCS示范項目中，大多是以企業作為項目投資和經營業主，這些企業具有獨立的經營權和封存地的管轄權。然而在中國當前的行業管理機制下，這一點在短期之內較難實現 [14] 。CCS項目運營企業與政府之間的關系不容易界定，且封存之后的監測階段內，封存地的管轄權和項目所有權不明確。沒有相關的法律對CO2封存后的監測時間、監測責任的轉移及責任轉移的條件進行規定，那么當封存地的CO2發生泄漏，誰負有監測責任，誰是污染者就很難確定。后者

，CO2泄漏所造成的危害具有潛伏性，其對地表和地下水質、周邊生態環境的影響可能需要很長的時間才能表現出來。那么如何確定污染行為發生的時間以及泄漏是否造成了損害后果都非常困難。如此，在中國原本看似明確的CCS侵權責任和損害賠償就變得撲朔迷離。在這種情況下，一旦發生CO2泄漏事故，受害人能否通過侵權訴訟獲得救濟便是未知數。

由此，對CCS項目環境風險評價和監測就顯得尤為重要。通過環境風險評價可以判斷封存項目中CO2泄漏的可能性以及影響周邊生態環境的程度和范圍，既可以有效地防范泄漏風險的發生，又可以在污染事故發生時，幫助確定污染行為發生的時間和表現。堅持全流程的環境監測，盡快明確封存項目中的長期監測責任一方面是環境風險管理的基礎，另一方面又可以在事故發生時為損害的發生提供證據，有利于確定污染者。如果可以確定污染行為發生在監測責任轉移之后，那么是否就由承擔監測責任的政府來承擔污染損害賠償責任呢？答案也不確定，因為CO2泄漏的原因是多方面的。不可抗拒的自然災害、注入過程中的操作不當、封存材料的質量問題等均可造成封存中CO2的泄漏。那么對污染者的確定將再次變得復雜起來。

對于因污染損害賠償提起訴訟的時效期間，《中華人民共和國環境保護法》（2015）第66條規定：提起環境損害賠償訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或者應當知道其受到損害時起計算。對于CCS封存項目中CO2泄漏造成的損害，潛伏時間長、影響因素復雜、不確定性等因素都直接導致了當事人很難在第一時間發現損害的發生。那么在之后通過訴訟獲得的救濟很有可能不能完全代表和補償其所受到的損害。綜上，在中國，CCS項目中由于CO2泄漏造成的環境污染損害賠償看似不同于美國，不存在公共利益與私人利益的衡量，可以直接適用相關的法律進行訴訟。然而實際上，除去歸責原則和舉證責任的分配，很多因素都充滿變數、無法確定。

無論是對于美國普通法的影響，還是對于中國環境法律提出的新要求，環境保護有關科技的發展在全球范圍內影響著各國環境保護的決策與行動。但前沿的技術應用、不確定的環境風險、復雜多變的法律關系都給環境保護法律規制帶來了挑戰。作為減緩氣候變化的一項重要技術手段，CCS是當今環?？茖W技術發展的一個縮影。而作為與科技發展結合較為緊密的法學部門，環境保護法律的制定與執行應該更加科學、具體、明確、及時并具有經濟性，強調環境風險評價與全程環境監測，保護生態完整性，保障信息的公開與公眾的有效參與。

參考文獻：

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ZHAO Xinxin

（Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing 210023， P.R. China）

Abstract：

CCS technology can massively reduce the CO2 emissions of power plants and during industrial productions through technical phases as capture， transportation and storage. It is an alternative and effective measure for slowing down climate change. However， all the technological phases may have some impact on environment. The CO2 leaked in the transportation and storage phases may， if in a large quantity， cause irreversible ecological disaster. The purpose of studying the environmental tort liability of CCS project is to minimize the impact of CCS on the environment through legal regulation and to slow down climate change with CCS technology with the minimum social cost， which is also the most complicated aspect in the legal questions related to CCS at present. The study found that judges need to balance the public interests brought by CCS slowing down climate change and the personal interests of the party involved damaged by the leaked CO2 under common law system of the United States. In China， if the environment is polluted by the leaked CO2 in the CCS project， there are many uncertainties in tort liability except for the doctrine of liability fixation and the distribution of burden of proof. Once an accident of CO2 leakage happened， it is still hard for the party involved to obtain compensation for damages by tort lawsuits.

Key words： "CCS; US common law; environmental tort liability; compensation for damages

（責任編輯胡志平）