論人大監督司法的類型化及其發展方向

摘要：

全面深化司法改革的核心是還權于司法者，其必然導致司法權力運行主體更加分散化、內部行政監督更加弱化。在此新形勢下，加強和完善各級人大及其常委會的司法監督正當其時。人大監督司法是對行使審判權和檢察權的主體即法院和檢察院的監督，其根本內容不是監督司法行為或司法活動，而是監督司法權。監督司法工作的具體內容應當類型化為法律監督、工作監督和人事監督三個方面，并且實現法律監督的深入化、工作監督的常態化和人事監督的實質化，才能有效提升各級人大及其常委會的監督質效，確保憲法賦予的監督權得到正確、有力的實施。

關鍵詞：人大;監督權;司法權;類型化

中圖分類號：D922114文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2015）05014606

20世紀80-90年代，各級人大及其常委會不斷創新監督工作機制、探索監督途徑和方式，加大了對司法工作的監督力度，取得了一定的成效。但是，自“個案監督”被《監督法》否決后，各級人大及其常委會監督司法工作似乎難以找到著力點，基本上都是零散的、片面的監督;一直以來人大監督司法的最主要方式是聽取工作報告和專項匯報，且在很大程度上局限于或者說停留于了解、評價、建議層面，缺乏剛性的歸責、懲戒措施①，因而人大監督司法的形式化、務虛化成為不爭的事實。司法具有專業性、獨立性，人大及其常委會享有監督權。這兩者之間雖然具有張力，但依照中國《憲法》中對人大和“一府兩院”的權力配置，實然層面也應當合理而有效地保障上述權力的良性運行。2013年11月，十八屆三中全會提出健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。2014年9月，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平同志在講話中強調加強和改進監督工作時提出“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”②。因此，要加強和改進人大監督司法的制度，關鍵在于明確監督工作的對象、監督的根本內容及其重點方向，實現各級人大及其常委會依法積極履行監督權，做到既不缺位也不越權，才能真正樹立監督權威，保障和促進司法工作的良性發展，共同維護司法權威和公信力。

一、人大監督司法的對象是“兩院”

在中國現行國體和政體構造下，“人大監督司法是一項常規的機制，只要憲法上確定的政體不變，人大對司法擁有監督權并因此在國家政治生活中發揮不可替代的作用，就不會改變”[1]。這一點已成為共識。但對于人大監督司法的對象，究竟是“人民法院”，還是“司法機關”，抑或是“公檢法司”，有必要進行明確界分。

由于中國的政治制度有其特殊性和獨創性，它不同于西方國家以“三權分立”學說為基礎的憲政體制，而是以“人民代表大會”理論為指導建立的。在中國現行憲法和所有的法律法規中，對“司法”這一語詞并沒有法定的、明確的定義。從“五四憲法”到“八二憲法”的制定和修訂，對人民法院應當被稱之為“司法機關”還是“審判機關”這個問題，經過了審慎而又深入的考慮，最后確定為“審判機關”而不是“司法機關”，也即人民法院行使的職權是“審判權”而非“司法權”，人民檢察院被稱之為“檢察機關”，也不是“司法機關”，它行使的是“檢察權”，也不是“司法權”。與此相應的是，分別規定人民法院和人民檢察院的組織和職權的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》兩部法律中，都未使用“司法”、“司法機關”、“司法權”的稱謂。

正因為中國憲法和法律都沒有對“司法權”、“司法機關”、“司法工作”進行定義，因而學術界對司法權的內涵和外延存在著不同的認識，有人總結為判斷權說、多元權力說、裁判權說、獨立權利說和二元權力說五種學說[2]。在此，筆者本著務實的態度，在本文中將司法權的行使主體限于人民法院和人民檢察院。主要原因是：中國現行《憲法》第3條第3款規定了國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。也就是通常我們所說的人大監督“一府兩院”的工作，顯然人大監督政府是對行政機關的監督，是對行使行政權力者的監督。而《憲法》第126條和131條又分別規定了人民法院（人民檢察院）依照法律規定獨立行使審判權（檢察權），不受行政機關、社會團體和個人的干涉。因此，人大對“兩院”的監督是對行使審判權的主體即人民法院和行使檢察權的主體即人民檢察院的監督。

綜上，中國憲法確定的司法機關有兩個——人民法院和檢察院，所以相應的，各級人大及其常委會監督司法工作的對象也就包括人民法院和人民檢察院。而地方各級人大并沒有互相隸屬的關系，所以，地方各級人大及其常委會對同級的人民法院和人民檢察院依法進行監督，形成的是一種橫向的、級別對應的監督司法工作模式。

二、人大監督司法的根本內容是監督司法權

有人認為，對司法的監督實質上就是對司法行為的監督。司法行為是國家司法機關依據憲法和法律規定的權限和程序，進行審查起訴、審理裁判、強制執行等各項活動的總稱。“為了保證司法公正，使司法行為準確、合法地實施，就必須對司法行為實行必要的監督，防止和糾正錯捕、錯訴、錯判行為的發生，這也是監督司法的根本目的所在”[3]。筆者認為，該種觀點僅僅是看到了問題的表象，忽視了問題的實質。

也有人認為，人大及其常委會的監督應當是對司法工作的一種“外部”“行為”的監督。“以人大對法院的監督為例，人大的監督僅僅以法院的整體社會形象以及法官的行為規范為重心，而不可侵人到司法權運作的核心內容即案件的審判之中去。人大關注的始終應當是腐敗問題，也就是說就個體而言的官員行為的廉潔清正程度，就整體而言的司法權運作的社會效果”[4]。

還有人認為，人大及其常委會對人民法院、人民檢察院實施司法監督，“并非是監督兩院的所有活動（如法院、檢察院作為獨立民事主體進行工程基建等事項并不屬于人大司法監督范圍），而是針對兩院行使的司法權力，因此人大司法監督的內容就是審查人民法院、人民檢察院是否依照法定職權、法定程序，正確應用法律處理案件，是否實現司法公正”[5]。筆者贊同這種觀點，因為司法行為只不過是司法權運行的外在表現和載體，監督司法工作的根本不在于對具體司法行為的監督，而是對司法權行使的監督。之所以將監督司法的根本內容定位為監督司法權，原因主要有以下三方面。

第一，司法行為是司法權運作的外在表現形式。司法行為是指從事司法工作的人員所有的司法活動。從本質上看，各類司法行為，包括案件審判、財產保全、偵查、起訴、執行等，都是司法權的外在表現形式，司法行為是行使司法權的具體手段。每一個具體司法行為，都必須存在正當的司法權基礎，都必須依據憲法、法律的明文規定來進行。在此適用的原理應當是“法無明文規定即禁止”，否則就有越權或違法之嫌。實踐中，每一個司法工作者的司法行為多多少少存在這樣或者那樣的差異，但都必須限制在司法權的自由裁量范圍之內。只有掌握了司法行為的具體司法權依據，對司法工作進行監督時，才能確定具體的衡量標準，才能判斷是正確行使權力還是超越了權力的邊界，以及對之提出進行糾正的可行性和有效性舉措。

第二，對司法工作的監督必須抓住司法權這一本質內容。從表面上看，監督司法工作是對司法活動的監督，但司法活動的具體類型包括偵察、起訴、審判、調查取證、執行等多種形式。對各式各樣的具體司法行為進行監督，固然在一定程度上能實現對個別違背司法權性質的行為的監督，但無法實現對司法權在整體運作上的實質監督。因為行使司法權是司法機關區別于其他國家機關的本質特征，諸如審判權和執行權的配置、立審分離制度的建立、審委會工作制度的改革等問題，并不是單個的、具體的司法行為，如果人大常委會監督司法工作不對這些影響全局性的問題進行監督，而僅僅拘泥于個別司法行為的監督，無疑是一種舍本逐末的選擇。此外，若對每一類司法活動進行監督客觀上無法實現，效果也未必好。

第三，權力對權力的監督符合權力內部制約的原理。權力監督機制大致上可以分為外部的監督和內部的監督。前者是指從公權力之外尋求監督的力量來源，如媒體對司法的監督、社會公眾對司法的監督;后者是指在分權原理的基礎上，通過對公權力進行分配，形成一種權力對另一種權力的制約和監督，在內部對權力運行構建一種制衡的機制。在人民代表大會制的政體下，雖然不存在西方的制衡機制，但是司法機關需要對產生其的人大及其常委會負責，這也是一種內部的、特殊的監督機制。從權力監督的對等和平衡看，權力機關對司法機關的監督，其制度設計本質不是人大對司法機關具體案件審理的干涉，而是通過對司法權的監督，確保司法權正確、高效的運行，減少徇私枉法、瀆職貪腐。而且，以權力監督權力為視角，更符合也更能解釋現行政治體制下地方人大及其常委會對同級司法機關監督模式的科學構造。

因此，人大及其常委會監督司法工作的本質是對司法權的監督，監督的對象是行使司法權的主體，即行使審判權的人民法院和行使檢察權的人民檢察院。監督司法工作的目的是保障司法權的行使主體依法行使職權，促進健全司法權力運行機制，實現司法權在陽光下運行。同時，監督的目的是兩者的權威共存，人大及其常委會通過監督司法，以支持和促進司法權威和公信力的樹立，同時在此過程中，也彰顯和宣示了人大及其常委會監督權的力量和威信。

三、人大監督司法的類型化

各級人大及其常委會監督司法工作的內容取決于監督對象的職權范圍及其工作內容，因為只有監督對象履行職責所涉及到的工作，才有可能成為被監督的內容。中國《監督法》第8條規定：各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。正如有學者所言，“權力機關對司法機關的監督應著力于宏觀性和整體性問題”[6]。對監督法院而言，應該“真正關注法院的抽象社會形象及法官的行為規范，關注司法腐敗問題的解決”[7]。這也是落實人大監督權與依法獨立行使審判權、檢察權的必然要求。因此，以司法權為監督核心，對人大監督司法大致可以分為以下三類也有學者將之分為工作監督、法律監督、權力監督和人事監督四大類，參見卓越《地方人大監督機制研究》（人民出版社2002年7月第1版，第190-193頁）。。

（一）法律監督

此處的法律監督與檢察機關的法律監督是兩種不同性質的監督，各級人大及其常委會的法律監督是指對人民法院和人民檢察院貫徹憲法、法律、法規、司法解釋等情況的監督，主要監督“兩院”是否依法辦案，是否嚴格適用法律法規。具體包括如下內容：（1）對“兩院”制定的與憲法、法律、行政法規、人大及其常委會的決議、決定相抵觸的規范性或指導性文件進行監督，提出相應意見，督促其作出合法合理的解釋、依法予以糾正或直接撤銷。需要說明的是，實踐中，通常還有不以規范性文件形式下發，但起指導性、參考性作用的會議紀要、工作問答、業務通知、辦案指引等文件，也應一并納入監督范圍。（2）對司法機關適用法律情況進行監督，主要監督是否正確適用法律，如對應當適用特別法而適用一般法的行為提出意見，但不對個案裁判過程和結果進行干涉。也就是必須遵循不包辦代替的原則，人大及其常委會監督人民法院、人民檢察院的工作，但不代替其行使職權，而是監督、督促和支持其更好地依法行使職權參見《關于lt;中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）gt;的說明》（中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354986.htm，2014年9月15日訪問）。。對于第（1）項具體內容，筆者認為，目前《監督法》第5章規定的司法機關的規范性文件的備案審查僅僅限于“兩高”的司法解釋，而實踐中，除此之外的各級司法機關出臺的規范性文件數量龐雜，尤其是省級法院和檢察院的規范性文件對于司法系統適用法律發揮著直接的指導和規范作用，必須加強對此類文件的法律監督，以維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。

（二）工作監督

對司法的工作監督是指對司法機關工作運行情況進行監督，此處的“工作”并不是指“兩院”的日常工作——適用法律的具體活動，而是對人民法院和檢察院在司法權配置、上下級監督等相關司法工作機制和制度方面進行監督，是對“兩院”的宏觀工作的監督。具體包括：（1）對工作制度改革的監督，如對審判管理、司法送達、“繁簡分流”、“六難三案”、公訴人出庭制度改革等方面的監督;（2）對人民法院審判委員會、人民檢察院檢察委員會的議事制度和議事工作的監督，如對審委會、檢委會討論何類案件進行監督，提出糾正建議;再如，對檢察長列席審判委員會的監督;（3）對影響司法公正、關系公民訴訟權利的“兩院”內部的職權配置、管轄分工等進行監督，如對派出法庭設置立案點、庭室內部設立專業化審判組等工作進行監督。總的原則是，工作監督的核心內容是圍繞司法權的配置、運行等工作進行宏觀層面的監督，而不涉及對“兩院”具體工作的監督，比如對審委會決議某一個案進行監督。

（三）人事監督

人事監督是針對具體行使司法權的主體（法官、檢察官）的工作業績、司法作風、職業操守等任職條件、履職情況進行的監督。如果說法律監督、工作監督均是對“事”的監督的話，那么人事監督就是專門對“人”的監督，是一種最嚴厲的監督手段[8]。人事監督主要包括如下內容：（1）對任職條件的監督。一類是對選舉的院長、檢察長的任職資格的監督;另一類是對提請任命的人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任職資格的監督。目前對于這一種事前監督往往流于形式，需要切實得到加強。（2）對工作作風的監督。即對在選舉或任命后的任職期間的工作行為、廉政作風進行監督，對違法違紀的人員進行罷免、撤職、處分等追責或者懲戒。（3）對助理審判員和助理檢察員的人事監督。由于目前該兩類人員的任命由本院院長或檢察長掌握，并不報請同級人大常委會審查，而該兩類人員一經任命其職權范圍與審判員和檢察員無實質差異，都行使一定的審判權或檢察權，因此也同樣需要得到有效的監督。

上述三方面的監督內容各有所指，但三者之間還存在著內在的密切聯系：一方面，三者都統一于司法權的行使，共同組成被監督者行使司法權的全部內容;另一方面，三者互相影響，法律監督對應的法律適用活動與具體的人分不開，與具體的工作制度也分不開;工作監督對應的具體工作制度是圍繞法律適用或者人員管理的工作制度;人事監督對應的是行使司法權的具體的人，是在具體的工作制度下進行法律適用的活動。對這三者的監督是應當均衡發展，還是應當有所側重，筆者認為需要結合目前各級人大及其常委會監督司法工作的狀況以及監督權運行和發展規律來進行分析。目前的監督現狀中存在的突出問題包括：（1）人大及其常委會的監督權與司法權的沖突問題，即監督權到位與越位的關系，在實踐中仍然沒有厘清，特別是對于如何發揮監督權促進司法獨立方面的作用還很有限;（2）人大及其常委會監督司法工作沒有形成定式，沒有找到合適的途徑和科學的方法，監督的效果有待提升;（3）司法腐敗問題未能通過人大及其常委會監督而得到有效的遏制，作為權力機關的人大及其人大常委的履職情況受到公眾質疑;（4）司法機關接受人大及其常委會的監督的主動性、積極性不高，特別是主動利用監督提升司法權威的意識還有待增強。

四、人大監督司法的發展方向

在新一輪司法改革全面推進的新形勢下，人員分類管理、司法責任制、人財物省級統管等重大改革舉措已逐步鋪開，目標旨在健全司法權力運行機制，實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”。此次改革的核心是還權于法官和檢察官，司法權力運行主體將更加分散化，因此監督制度更需要同步改進和完善。就人大監督而言，必須盡快改變目前較為虛化、形式化和疲軟化的現狀《監督法》出臺后，盡管各地陸續出臺規范性文件對監督司法工作的基本原則、日常工作機構、監督議題產生方式、監督方式、程序等問題進行了有益探索，但仍然是圍繞《監督法》所進行的蜻蜓點水式的細化規定，并未對監督內容進行類型化、深入化的創新。如2013年10月通過的《浙江省人大常委會監督司法機關工作辦法（試行）》，2013年7月通過的《武漢市人大常委會監督司法工作規定》，2012年6月通過的《廣州市人大常委會監督司法工作規定》，2013年4月通過的《沈陽市人大常委會監督司法工作規定》及《沈陽市人民代表大會常務委員會監督司法工作細則》，2007年8月修訂的《安徽省各級人大常委會監督司法工作的若干規定》。，各級人大及其常委會要圍繞保障和促進審判權、檢察權依法獨立運行，重點加強對前述三項內容的監督，不可偏廢。

（一）法律監督深入化

人大及其常委會的法律監督對于司法機關而言，是除審級制度之外最需要得到深化的監督工作，尤其是在中國基層司法案件量占據絕對多數根據最高人民法院工作報告的統計數據，全國每年約80%的司法案件由基層法院進行審理。、司法水平各地差異較大的現狀下，各級人大及其常委會深化對司法的監督之重要性更加不言而喻。具體而言，目前需要切實加以深化的監督內容包括：（1）對各省、直轄市出臺的司法規范性文件和指導性文件加強監督，如對各類法律法規的實施意見，尤其是對于新修訂實施的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的實施意見進行審查監督，對于違背憲法、法律、行政法規、司法解釋的文件或條文予以撤銷;（2）對裁判尺度統一的問題加強監督，如對危險駕駛罪案件、對交通事故民事賠償案件的裁判尺度進行監督，確保司法機關依法依程序辦案，確保法律的正確實施;（3）對審判監督程序適用法律情況加強監督，確保依法啟動再審程序，就確有錯誤的裁判進行及時糾錯，維護正常審判秩序，樹立司法權威。

（二）工作監督常態化

工作監督是目前最為弱化的監督內容，需要切實加強監督的常態化，增強對人民法院和檢察院有關司法權的管理制度、工作制度的監督，確保司法權的管理制度在既定的軌道上進行，不至于偏離正軌，保障司法權、檢察權的良性運行。實踐中，需要加強的監督內容包括：（1）對落實人民陪審員制度工作加強監督，特別是對于“陪而不審”、“合而不議”等現象加強監督力度，確保人民陪審制度發揮實效，增強司法民主，提升司法公信力;（2）對審委會、檢委會工作情況加強監督，各地方的法院和檢察院的審委會和檢委會的議事規則和工作制度目前存在較大差異，有的地方有干涉司法權之嫌，有的地方有發揮作用不到位的現象，需要各級人大及其常委會加強監督，確保該機構發揮實效而又不干涉司法權的正常運行;（3）對量刑規范化改革、知識產權“三審合一”等試點改革工作加強監督，確保試點工作在憲法法律框架內運行;（4）對推進專業化審判工作情況加強監督，目前全國各地專業化審判工作如火如荼地推進，但是否真正起到了實際效果、確保了公正裁判，還需要加強監督;（5）對全面落實司法公開工作加強監督，司法公開是司法公正的保障，各級人大及其常委會對于“兩院”的司法公開工作需要進一步加強監督，確保司法權在陽光下運行;（6）對司法政務管理工作加強監督，努力確保司法政務管理的行政化不影響司法權的依法獨立行使，促進行政事務與司法事務在不同的管理理念下進行，提升司法工作質效。

（三）人事監督實質化

人事監督實質化，要求改變目前各級人大及其常委會“橡皮圖章”式的人事任命監督方式近年來浙江省杭州市、溫嶺市、臺州市等部分地方人大常委會開展的法官、檢察官履職評議和績效評估活動就是人事監督實質化的探索。如：根據內刊《杭州人大》（2014年第5期）的報道，為加強對法官的監督，該市人大常委會于2014年3-8月開展了首次法官履職評議工作，即對法院任審判員滿3年的法官通過分組隨機確定人選，對其政治業務學習、依法履職、自覺接受監督、勤政廉政等方面進行評議。有關溫嶺市“兩官”績效評估的研究報告，參見林晨、朱威楊、林恩偉《“兩官”績效評估：人大監督司法的地方創新實踐———基于浙江溫嶺“兩官”績效評估的樣本分析》（《人大研究》2013年第11期）。，加強對具體行使司法權的主體的任職條件監督和考核監督，改變目前實踐中僅僅是形式上進行任職、考核情況的審查，真正把好用人關口，做好常態考核，淘汰不合格者。（1）對于提請任命的人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員以及人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任職資格進行實質審查，通過民主評議、質詢等形式，甚至必要時可以要求被任命者進行申辯等方式，確保每一名被任命的司法工作人員都符合任職條件;（2）對司法工作人員的工作作風進行不定期抽查，通過社會測評、當事人申訴等途徑對反饋出的司法作風存在問題的工作人員進行核查，促進改進作風，確保司法隊伍持續保持較高的政治素質和職業道德;（3）對司法腐敗問題進行實質性監督，對于徇私枉法、瀆職行為進行調查核實，構成刑事犯罪的及時移送檢察機關進行公訴，將違法違紀者清除出司法隊伍，保障法院清正、法官清廉、司法清明。特別是在十八屆三中全會提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理” 的司法管理體制改革后，省級人大及其常委會應該對法官選任和懲戒委員會的機構組成、運行等工作加強實質化監督，確保司法人員的正規化、專業化、職業化改革貫徹落實到位，否則疲軟的人大監督，帶來的只可能是法院內部管理的肆意和隨意性，難免出現暗箱操作等不符合改革初衷的現象。

五、結語

在全面深化司法改革的當下，特別是地方法院人財物省級統管制度的改革，對人大監督司法的格局將產生重大影響;但不論格局如何調整，監督主體及其對象的改變，對監督司法的具體內容和重點方向的確定仍然是解決目前監督虛化、零散化的重中之重。

還權于法官和檢察官的司法權力運行機制的改革，旨在實現去行政化、扁平化的內部權力配置，它必將導致內部監督的弱化。因此，新形勢下，加強和完善各級人大及其常委會的外部監督正當其時。對監督司法的內容進行類型化，有利于明晰不同類型監督內容適用不同的監督方式和手段，確保監督取得實效。在推進法律監督深入化、工作監督常態化、人事監督實質化的過程中，還應強化監督司法工作的公開性、規范性和民主性，讓監督權和司法權運行于陽光之下，避免借監督之名行干預之實。

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The categorization of judicial supervision of the People’s

Congress and its developing direction

YANG Yanhui

（School of Law， Renmin University of China， Beijing 100080， P. R. China）

Abstract：

The core spirit of the deepening of judicial reform comprehensively is to return the original power to the judges and prosecutors. Therefore， the judicial power operating subject will be more decentralized， and the inner supervision will be more weaken. In this situation， it is the right time to strengthen and improve the judicial supervision of all levels of People’s Congress and its standing committee. The judicial supervision of the People’s Congress is to supervise the people’s courts and procuratorates. The principal contents of the supervision is to supervise the power of judicial power， not the judicial acts. The judicial supervision should be typed as legalsupervision， worksupervision and personnelsupervision. In order to effectively improve the supervision quality and efficiency of the people’s congresses at all levels and the Standing Committee， to ensure the constitutional power be implemented correctly and completely， the legalsupervision should be deepen， the worksupervision should be normalized， and the personnel supervision should be substantialized.

Key words： "the People’s Congress; the power of supervision; the judicial power; categorization

（責任編輯胡志平）