比較視野下的中西突發事件處置
——以“倫敦騷亂”和“廈門公交爆炸案”為例

□張淑華

比較視野下的中西突發事件處置
——以“倫敦騷亂”和“廈門公交爆炸案”為例

□張淑華

政府應對突發事件的態度、行為及與媒體和公眾的關系會影響到事件的處置效果。對中西突發事件處置典型案例的比較性研究發現，態度決定行為、關系和效果，誠信尤為重要。誠信態度要求在事實層面講真話，在價值層面建立信任，披露事實和價值引導缺一不可。而互信關系的建立，政府具有先導作用，需要長期事實層面的積累才能贏得價值層面的信任。

突發事件；倫敦騷亂；廈門公交爆炸案

在突發事件中，政府應對事件的能力是影響事件發展走向的重要因素。基于不同國情、不同體制和不同的管理傳統，各國應對突發事件的做法也存在著較大差異。本文選取發生在2011年的“倫敦騷亂”和發生在2013年的“廈門公交爆炸案”兩個具有相似屬性的公共安全類突發事件作為研究對象，以期通過中西同類問題的比較性研究，進行觀念和方法論上的碰撞和思考，為當前我國高發期的突發事件處置應對提供借鑒參考和反思空間。

一、政府應對突發事件能力的評價指標

突發事件的處置應對有自己的評價體系，這一評價體系的存在或隱或顯地影響著政府的形象，中西學者對此都有論述。國內學者胡百精在他的《危機傳播管理》一書中提出了危機管理效果評估的指標體系并建立了相應的標準［1］，黃典劍、李傳貴以城市地鐵為研究對象，提出了城市地鐵應急能力的動態評價模型，也建立了具體的評價指標［2］。西方各國的危機評價標準更是覆蓋了從法規到具體方法的各個層面，美國、加拿大、英國等國對突發事件的應急管理制定了詳盡的法規［3］，針對不同類型的問題建立制定不同的評價體系。卡爾·霍夫蘭、斯蒂文·芬克、托馬斯·伯克蘭、威廉·L.班尼特等人的研究成果更是提供了多維度、多樣化的理論思考和方法論啟示［4］。

在林林總總的評價指標中，美國福萊靈克公司發明的 （3W+4R）8F=V1或V2危機公關公式被公關界稱為危機管理的“黃金法則”并被廣泛采用。該公式的評價指標兼顧態度、行動多個層面，并建立起和危機處置效果的關系。其中，3W是危機信息收集的評價指標，包括我們知道了什么（What did we know），我們什么時候知道的（When did we know about it），我們對此做了什么（What did we do about it），這是危機應對展開的信息前提和判斷基礎。4R強調的是在收集真實信息之后政府在危機中的態度定位：遺憾（Regret）、改革（Reform）、賠償（Restitution）、恢復（Recovery），即政府要表達遺憾、采取修補措施和建立更為完善的機制、提供物質或精神層面的補償，致力于恢復和重建，直到安全擺脫危機。8F則強調危機溝通行為應遵循的原則，分別指事實（Factual）——向公眾講述事實的真相；第一時間（First）——對問題做出最快的反應；迅速（Fast）——處理危機要果斷、快速；坦率（Frank）——溝通要真誠、直接；感覺（Feeling）——與公眾分享感受，爭取并獲取理解；論壇（Forum）——政府內部要建立一個可靠的信息來源，獲取盡可能全面的信息，以便分析判斷；靈活性（Flexibility）——對外溝通的內容不是一成不變的，應關注事態的變化，并酌情應變；反饋（Feedback）——對外界有關危機的信息做出及時反饋。態度、行動會產生結果，如果3W、4R和8F都做得正確的話，那么政府在危機中的表現會成為V1，呈現出“勇于承擔責任者”（Victim）形象。相反，則會被當作V2，即呈“惡棍”（Villain）的形象被再認知［5］。這一評價指標的核心內涵可以用幾個關鍵詞來概括，即主動、快速、真誠、有效。

本文在借鑒中外研究成果的基礎上，把政府危機應對評價指標概括為四個層面并提出假設：

（一）態度層面：主動應對還是被動回應

政府部門的積極應對和溝通對話姿態在一定程度上能安撫民心，為雙方對話創造通暢的環境，為順利解決問題打下基礎。如持消極態度，總是試圖掩蓋真相，或者被動聽憑輿論擺布，或是逃避問題甚至形成對抗，就可能“小事拖大，大事拖炸”，最終使事態惡化，局面失控，形成輿論倒逼格局，政府陷入公信力危機的“塔西佗陷阱”。

（二）行動層面：能不能快速消除信息不確定性并正確決策

消除信息的不確定性能夠增加社會安全感和對公眾產生心理撫慰功能，并能有效遏制謠言及其負效應。根據奧爾波特和波斯特曼的謠言傳播公式“謠言=重要×模棱”［6］，消除信息的模糊性能有效遏制謠言。因此，應對突發事件的首要工作是信息收集、公開和消除信息的不確定性。在信息客觀、全面的基礎上，形成對事態的準確判斷，從而在處置應對中正確決策。

（三）關系層面：能不能與媒體、公眾（包括當事人）建立互信和達成共識

突發事件發生之后，政府能不能滿足公眾和媒體的信息需求，以及當事人提出的條件，決定著關系的對抗或對話。在溝通的過程中，媒體是政府和不同利益主體間溝通的見證者、記錄者、傳播者；政府應該學會主動接受媒體監督，用事實和證據快速回應公眾，傾聽和尊重民意，贏得公眾信任，并利用媒體與之形成良性互動。

（四）效果層面：能不能消弭負效應，進行良性互動，獲得社會認同和行為上的一致

政府的處置行為與媒體、公眾、當事人會形成相互作用的循環鏈。媒體促進或阻礙公眾輿論引導，公眾關注度影響著媒體議題的繼續或消亡，當事人的行為和處境以及事態發展影響著公眾的態度和媒體報道活動，而媒體和公眾又形成合力來改變當事人的處境，推動事態發展。政府作為影響著三方態度的關鍵點，必須依照上文提出的態度、行為、關系等原則，公開透明讓媒體報道以培養其引導輿論的能力，傾聽尊重公眾的聲音以培養其理性參政議政的能力，依法行政快速解決問題來化解當事人的利益沖突。政府只有和媒體、公眾、當事人站在同一戰線，讓每一方都發揮自己的權利，履行自己的義務，才能消弭可能產生的各種負效應，進行良性互動，從而達成觀點和行動上的廣泛一致，最終消除危機。

二、“倫敦騷亂”和“廈門公交爆炸案”應對情況比較

2011年8月4日，在倫敦北部的托特納姆，一名29歲的黑人男性平民馬克·達根乘出租車遭警方攔截，雙方發生槍戰，達根中彈死亡。這一事件引發了民眾不滿并迅速演化為暴力事件，倫敦多個地區發生襲警、搶劫、縱火等案件，并蔓延至伯明翰、利物浦、利茲、布里斯托等城市，引發了大范圍的騷亂。與該事件相似，2013年6月7日，中國廈門也發生了一起令人震驚的突發性公共安全事件：一輛公交車在行駛過程中突然起火發生爆炸，造成47人死亡，30余人受傷，包括15名參加高考的學生。這兩起事件雖具有相似性，但兩國政府的處置應對卻表現出一些差異。

（一）“倫敦騷亂”中的政府應對①

1.采取系列行動應對騷亂

事情發生后，英國首相卡梅倫提前結束假期，迅速主持召開針對暴亂的高級安全會議，倫敦市長伯瑞斯·約翰遜也提前結束假期，返回倫敦處理騷亂事件。政府采取了一系列行動來應對騷亂，包括召開會議制訂應對方案，增派警力加強治安巡邏和防范，對利用網絡散播謠言、組織犯罪的行為加強監控，針對事件迅速展開調查等。

2.官員通過表達“遺憾+重建+感受”與公眾溝通

副首相尼克·克萊格在前往騷亂發生地區檢視受損狀況時稱，騷亂給當地社區留下“巨大的傷疤”，政府應該全方位參與社區的重建；倫敦市長伯瑞斯·約翰遜走訪社區，有人遞來掃帚給他，讓他 “掃大街”，他就拿掃帚當麥克風和市民對話，談自己對英國經濟狀況和青年教育問題的切身感受和擔憂，通過這種平等、務實、親民的態度來和公眾展開對話，并致力于互信關系的建立。

3.抗擊騷亂也要努力做到對人的尊重

代表北哈克尼和斯托克紐因頓的國會議員戴安·阿博特呼吁實施宵禁，而代表紐瓦克的國會議員帕特里克·默瑟則呼吁警察使用水槍。但內政大臣瑟瑞斯·梅卻拒絕使用水槍，并說“我們英國警察不靠水槍，我們靠與民眾溝通來解決問題”。

4.發布公告時做到坦誠

倫敦警察廳聲明是他們打擊犯罪的行動誘發了騷亂，他們也會調查騷亂中發生的各種犯罪事件，并堅持調查工作的公正和透明。

5.給受害者以補償

首相卡梅倫11日在議會中強調，確保民眾安全是政府的首要任務，政府還將提供2000萬英鎊資金，協助騷亂中的受害商家重新恢復營業。對于無法付稅的商家，政府也可以讓他們延后付稅，協助他們渡過難關。

此外，英國政府在事件應對過程中還表現出理性和對輿論的尊重。主要體現在以下三點：

1.對犯罪分子進行充分打擊的同時又保持克制，拒絕使用軍隊，避免事件被過度政治化解讀

由于倫敦警力不足，事實層面的應急處理稍顯捉襟見肘，有評論者認為此舉不利于快速平息騷亂，但從長遠看，這是為了長治久安而必須忍受的短痛，因為軍隊是對付外敵的，一旦運用，事件的性質就會立即改變，從而給整個社會留下難以彌合的傷痕。

2.信息完全公開，不限制媒體報道，相信媒體的理性和引導公眾的能力

在整個事件中，英國政府從未以限制或控制報道的方式來干預媒體。英國的《衛報》《地鐵報》《太陽報》《倫敦標準晚報》《金融時報》和BBCNEWS等主流媒體在騷亂過程中積極參與報道，有些電視臺從警察那里拿來了監控錄像，滾動播放騷亂分子打砸搶燒的畫面，讓廣大市民指認，很多報紙也辟出專門版面，刊登了從監控錄像中截取的砸搶分子的相片，供倫敦市民人肉搜索。在主流媒體的引導下，英國民眾紛紛在報紙和網絡上發表文章抨擊騷亂。在英國政府開設的電子請愿網站上，要求嚴懲騷亂者并剝奪他們所享受的國家福利的聯名信在短時間內就有超過10萬人簽名。這種公開報道、信息透明的方式，使英國主流媒體遇到重大事件不失聲，有效引導公眾迅速站到政府背后，并對社交網絡產生輿論影響。

3.不限制網絡，讓謠言自生自滅

英國警方曾要求政府關閉微博、Twitter等社交網站和“黑莓信使”等服務，阻止騷亂者利用這些社交網絡工具進行串聯，發布謠言，制造騷亂，后來發現他們并沒有這一權力。他們因此上書英國政府，希望改變相關法規，賦予警方這一權力。但政府沒有采納這一要求，而是通過主流媒體和一段名為“哈克尼的女英雄”的視頻等手段，推動社交網站迅速從魔鬼變身為天使。英國政府的這一做法，不僅保證了信息的公開透明，而且反映了政府對自身行為合法性的審視，以及對本國民眾的一種自信。

（二）“廈門公交爆炸案”中的政府應對②

1.迅速啟動處置應急機制，人員到場，展開救援

首先是110、120、119趕到現場救援，廈門BRT公交線也全部停運。與此同時，廈門市委、市政府領導第一時間趕到現場，市長劉可清于6月7日晚召集了市政府各機關部門的主要領導，在事發現場旁邊的青山街道辦事處召開現場會，立即啟動應急預案，成立應急指揮部，各工作小組迅速展開傷員搶救、善后處理等相關工作。習近平總書記、李克強總理和中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱作出重要批示、指示，國務委員、公安部部長郭聲琨受黨中央、國務院委派，連夜率國務院工作組趕赴廈門指導處置工作。

2.啟動輿論應急機制，召開新聞發布會，公開事件信息

事件發生后，地方政府迅速啟動輿論應急機制。6月8日上午9:30，廈門市政府召開了第一次新聞發布會，首先為死難者默哀，宣布成立死者家屬接待站，通報該事件的初步認定結果等。廈門市公安局、交通局、衛生局、安監局、教育局等相關部門參會。其后又多次召開新聞發布會，公布調查結果，確認犯罪嫌疑人及相關證據，通報相關問題的處置情況等。

3.多次召開專題工作會議和采取相應措施，做好善后工作

事件發生的第二天，國務院工作組已會同福建省委、省政府成立多個工作小組，開展各項善后工作。后又成立廈門BRT公交車縱火案處置指揮部，連續召開10余次專題會議，研究部署傷員救治及各項善后工作。其善后措施包括：救助傷者和安慰死難者家屬；安排7名受傷考生省內高校就讀；由31名心理救援者對傷者及家屬展開24小時心理服務；對公交車輛進行檢測，在全市范圍內開展安全大檢查等。

地方政府第一時間做出反應、致力于做好善后工作、對傷者開展心理治療等舉措都獲得了社會的良好評價和認可，但一些做法也招致了爭議和質疑。質疑的問題指向政府的誠信和媒體的輿論導向，集中在以下幾點：

（1）遺書。官方6月10日提供陳水總犯罪四大證據，其中之一是一封所謂陳水總死前的6月7日給妻、女留下的遺書。但這一遺書卻被鳳凰衛視記者揭露為造假，指稱其家人沒有看到過陳水總的遺書，網民據此得出遺書系警方造假的結論。

（2）證人。廈門警方公布的另一個證據為：“有多名同車幸存者指認，陳水總在閩DY7396公交車行駛BRT快1B線進島方向至金山站與蔡塘站之間時縱火，致使整部車引起猛烈燃燒。”網民對這句話進行推理后認為沒有真實性，“多名幸存者”不可能隔著眾多燒死者同時看清和記住陳水總。

（3）微博。警方公布的另一罪證是陳水總于6月6日發表的表達對社會不滿和具有泄憤意圖的12條騰訊微博。網民對此分析后指出，只有初小文化水平的陳水總，不可能在一個半小時內打出1700字的微博，也不可能在短時間內寫出語言成熟精練、無語病且有古文風格的文章，更不可能第一次使用微博就能熟練發表較高水平的長微博。此外，陳水總的微博在他死后的8日下午1時許開始引起廣泛關注，卻又在引起公眾注意后被刪，刪微博者應為博主本人，警方在破案后，對微博一事也只字不提。民眾據此推斷，陳水總的所謂騰訊微博系偽造。

（4）官媒。事件發生后的6月11日，《廈門日報》刊發社論《如此喪心病狂，全社會必須共誅之》一文，其措辭激烈和公然宣揚仇恨的做法引起網民憤怒，天涯、貓撲等知名論壇出現大量質疑媒體公正的文章。

三、兩個事件政府處置效果的評價及核心結論

通過對兩個案例的比較研究發現，兩國政府在處置應對同一類型的事件中，無論是觀念、態度還是行為方式，都存在著差異。通過對信息收集、態度定位、溝通原則等具體評價指標的比較，可以看出，兩起事件中地方政府在突發事件處置應對時態度和行為上的細微差異，直接影響政府和公眾關系的建立，也對處置效果產生了不同影響。這一差異可以用下表來表示：

“倫敦騷亂”與“廈門公交爆炸案”處置應對的總體效果評價

評價維度　倫敦騷亂　廈門公交爆炸案態度　積極主動　積極主動，因過于主動而陷入被動救援到位，但信息部分公開，存在不確定性，與公眾溝通不力關系　與公眾、媒體建立了較好的互信行為　信息公開，溝通有效，決策合理，措施得力公眾質疑不斷，政府（包括黨媒）公信力不足效果達成廣泛共識和社會認同，產生行動上的一致認同度低，招致批評，部分人產生對抗情緒

基于對兩起突發事件處置過程和效果的比較性研究，本文對政府處置應對突發事件得出以下幾個重要結論和建議：

（一）態度決定行為、關系和效果，誠信是態度的核心準則

在尊重、平等、參與等共同價值觀前提下，誠信是最為重要、最為本質的態度取向。它包含兩個方面的含義：一是事實層面講真相講真話，保證事實信息的真實性和可驗證；二是價值層面建立信任，通過事實層面真實信息的累積，建構起互信關系。沒有這個態度基礎，良性的關系和結果就不可能出現，民眾的懷疑使政府的一切努力都成為無效勞動。廈門公交爆炸案中，公眾對事實信息真實性的質疑，導致了行為層面上的反抗情緒，進而影響互信關系的建立和處置效果，教訓深刻。

（二）互信關系的建立，政府具有先導作用

政府作為危機處置的主體和權威機構，其態度行為具有顯著性和導向性。英國政府應對中所采取的信息公開、不限制媒體采訪和網絡傳播等舉措，包含了對民眾的尊重和信任；政府人員的坦率溝通和及時回應民眾質疑，也有助于消除解決問題的障礙。在這樣的良性互動中，廣泛的共識和一致性行動得以達成。政府公信力低是質疑產生的土壤，對質疑回應的不力加劇和惡化了公眾對政府的負面印象。如何在日常行為和事件過程中樹立忠誠可信的形象，需要政府部門作出思考和回答。

（三）好的處置結果需要披露事實和價值引導兩者兼備

在倫敦騷亂的應急處理中，倫敦官方既推動事實層面的應急救困、化解矛盾、補償損失，又顧及價值層面的理性協商、悲憫關愛、道德救贖和信念再造，而在廈門公交爆炸案應急處理中廈門政府只關注事實層面的應急救困，卻忽略了價值層面的引導。不僅如此，《廈門日報》在公眾對于事實存疑時沒有向政府追究事實真相，而是采用激烈言辭激發仇恨這一做法導致與輿論引導的目的背道而馳。倫敦騷亂后民眾用行動表達了對政府的支持和對主流媒體倡導的響應，而廈門公交爆炸案后線上線下質疑連連；倫敦騷亂逐漸平息源于政府、媒體和民眾的配合，而廈門公交爆炸案淡出公眾視野源于時間的推移。政府和媒體在事實層面和價值層面一系列不恰當的作為和引導，本質是沒能在事實層面和價值層面解決不同階層間的利益沖突。面對突發事件，政府應時刻牢記：事實層面的解決和價值層面的引導永遠是缺一不可的組合體。

[本文為2013年度國家社會科學基金項目《新媒體時代政策傳播的路徑和效能研究》（批準號：13BXW 026）的階段性成果]

注釋

①資料來源于作者對新華網、新浪網、網易等媒體報道的整理。

②資料來源于新華網、新浪網、廈門網、網易等媒體的相關報道。

［1］胡百精.危機傳播管理［M］.北京：中國傳媒大學出版社，2005: 153-159.

［2］黃典劍，李傳貴.突發事件應急能力評價［M］.北京：冶金工業出版社，2006:93-112.

［3］萬鵬飛.美國、加拿大和英國突發事件應急管理法選編［G］.北京：北京大學出版社，2006.

［4］秦啟文，等.突發事件的預防與應對［M］.北京：新華出版社，2008:202-206.

［5］陳虹，沈申奕.新媒體環境下的危機信息溝通機制研究［J］.現代傳播，2011(3):121-122.

［6］張婷婷.公關危機中流言內容變形的心理因素探析［D］.新聞學碩士論文，河北大學，2010.

（作者為鄭州大學新聞與傳播學院教授）

編校：張紅玲