云南省山區城鎮“一體化”建設思考
——以昭通市“昭魯”中心城市建設為例

郭凱峰， 劉作燕(. 云南省設計院集團， 云南 昆明 6508； . 云南省城鄉規劃設計研究院， 云南 昆明 6508)

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●烏蒙論壇

云南省山區城鎮“一體化”建設思考
——以昭通市“昭魯”中心城市建設為例

郭凱峰1， 劉作燕2
(1. 云南省設計院集團， 云南 昆明 650228； 2. 云南省城鄉規劃設計研究院， 云南 昆明 650228)

通過分析昭魯中心城市當前規劃建設的基本進展和態勢，認為當前昭魯中心城市增長極作用顯著、規劃引領作用日益加強、建設實施步伐穩步加快、管理運營機制逐步完善。然而，在一體化體制機制、專項規劃編制、產業支撐能力、人口集聚能力、資源環境承載能力等方面同時也存在了一些問題和挑戰。對此，需要進一步加快推進魯甸“撤縣設區”工作，在頂層設計上實現昭魯一體化建設有據可依、有章可循，通過昭魯中心城市在規模拓展和質量提升相結合、城市建設和生態保護相結合、舊城改造和新區建設相協調、中心城市和周邊鄉鎮相呼應的過程中，實現遠期昭魯“同城化發展”的宏偉目標。

昭魯中心城市； 一體化； 城鎮化； 對策

引言

近年來，昭通市委、市政府認真貫徹落實省委、省政府有關云南特色城鎮化建設的系列部署要求，積極穩妥、科學有序落實省政府批復的《滇東北城鎮群規劃》和《昭通市城市總體規劃》，全市上下始終把城鎮化建設作為推進經濟轉型升級和實現社會全面進步的重要舉措和載體，堅持把推進“昭魯一體化”作為建設滇東北區域中心城市的重點工作之一。當前，昭魯中心城市建設風貌煥然一新、鄉鎮園區產業發展動力顯著增強、城鄉基礎設施建設不斷完善、社會公共服務水平穩步提升、土地城鎮化與人口城鎮化進一步協調發展，基本構建了昭魯互動并進、要素優化配置、空間組團發展、社會文明進步的城市發展新格局。

一、云南省昭通市“昭魯一體化”建設進展

滇東北城鎮群具有與長江經濟帶、成渝經濟區、南貴昆經濟聯系的優越區位，滇東北區位交通優勢將隨著國家和省的重大交通基礎設施建設而進一步凸顯。滇東北地區處于渝昆高速、昆磨高速為我國聯系東南亞南亞的重要軸線上，同時昭通、魯甸均位于昭魯盆地，是云南的第四大盆地，地勢平坦，用地條件較為優越，是滇東北區域城鎮化的主要地區。

(一)昭魯中心城市增長極作用顯著

從城市發展指標看，2012年昭魯中心城市建成區面積達到37km2，城鎮化水平達到35.6%，高于全市平均水平10.6個百分點。昭魯中心城市常住人口為119.97萬人，占全市總人口的22.65%；城鎮人口為42.72萬人，占全市城鎮人口的32.26%。昭魯中心城市地區生產總值達到208.3億元，占全市37.49%，人均GDP達到17 363元，高于市域人均GDP6 835元。從產業結構看，昭通市產業結構為20/49/31，昭魯中心城市產業結構為14/52/34，中心城市工業化進程和城市服務業比重顯著高于市域平均水平。數據表明，昭魯中心城市人口城鎮化及城市綜合承載能力高于市域其他地區。

基于上述判斷，昭魯中心城市在滇東北城鎮群發展格局中，區域增長極作用較為顯著，對地區經濟社會發展發揮了積極而重要的龍頭引領作用。

表1 昭魯中心城市主要指標比較

備注：魯甸縣非公經濟增加值為2013年數據。“+”為高于全市水平值、“-”為低于全市水平值。

(二)規劃引領作用日益加強

昭通市委、市政府及有關部門充分發揮城鄉規劃的戰略性、前瞻性和導向性作用，以科學規劃指導城鎮化和城鎮建設。始終堅持以城鄉規劃為龍頭，立足區域長遠發展、面向昭魯一體化未來，積極將滇東北城鎮群建設和昭魯一體化發展訴求有效融入到省級戰略和公共政策平臺，為昭魯中心城市建設的法定化進程奠定了重要保障。

《云南省城鎮體系規劃2014—2030年》(報審稿)確定滇東北城鎮群為省域重點城鎮群之一，規劃將昭魯一體化定位為滇東北城鎮群的核心城市和區域經濟社會發展的核心增長極。規劃對昭魯一體化的科學定位，為把魯甸片區納入昭通中心城市規劃范圍提供了上位規劃依據。《滇東北城鎮群規劃(2011—2030)》于2012年9月經省人民政府批準實施，規劃將昭魯一體共同構筑的中心城市確定為滇東北區域中心城市，要求加快推進昭魯一體化進程，結合產業、技術、人才、資源、區位和生態環境等要素，加快經濟結構調整和發展方式轉變。

《昭通市城市總體規劃2011—2030》已獲省政府批準實施。規劃明確了昭通中心城市由昭陽和魯甸兩大片區構成，規劃遵照保護壩區、城鎮上山、組團布局的發展模式，形成“一心、兩片、七組團”的城市空間結構。中心城市規劃發展目標為：2015年中心城區人口規模為50萬，2030年中心城區人口規模達到99萬，中心城市總體規劃的批準實施為昭魯一體化的發展提供了規劃依據。同時，昭魯中心城市控制性詳細規劃、北部新區城市設計以及鳳凰山森林公園規劃成果基本完成，已進入報批階段。中心城市各專項規劃正抓緊編制以完善規劃體系，必將科學有效指導昭通中心城市建設和昭魯一體化發展。

(三)建設實施步伐穩步加快

突出重大基礎設施建設。昭會高速魯甸連接線一級公路改擴建工程有序推進，強化昭陽和魯甸聯系，輻射帶動沿線區域，為昭魯一體化發展奠定了良好基礎。在此基礎上，中心城市昭魯兩片區各組團(特別是北部新區)道路基礎設施建設加快，一體化區域道路骨架基本成形。昭通機場遷建項目場址已獲中國空軍中國民用航空局批準，正開展預可研、機場聯絡線可研報告編制工作。同時，在進一步完善昭陽城區公共交通基礎上，昭魯兩城區、兩城區至規劃區內各鄉鎮的公交線路已開通，使一體化區間聯系公交系統得以完善。

全面加強公共服務設施建設力度。全面推進市農校、衛校、職業技術學校、魯甸職中建設工作；昭通中心城市污水處理廠二期及截污干管工程加快推進；市中醫院住院擴建項目進入實質性建設階段。同時，市委市政府積極開展招商引資工作，規劃在北部新區集中建設廣電中心、博物館、大劇院、美術館、科技館、檔案館等公共文化設施，在南市區擬建設昆醫附一院——昭通醫院，進一步滿足群眾生活及精神文化發展需求。

中心城市各片區開發建設速度加快。一批工業、商貿物流、商業、房地產項目相繼開工或已建成，如職教園區、國際玩具城、茨院天麻產業園區以及兩縣區城鎮保障房建設等項目正加快推進。城市綜合體項目建設工作正有序推進，其中昭通中心城市省耕山水項目、云南工投昭陽產業新城項目、昭通中心城市烏蒙古鎮項目、魯甸縣鳴樓片區綜合體、昭通市奇妙文化旅游綜合體、滇東北金融中心綜合體等六個項目納入云南省級城市綜合體建設名錄。

(四)管理運營機制逐步完善

“三分建設，七分管理”，近年來，昭通市委、市政府高度重視中心城市管理工作，堅持把城市管理與規劃、建設放在同等重要的位置，創新管理體制，完善管理機制，改革管理手段，加大管理力度，管理水平不斷提高，城鎮形象有效改善，品位顯著提升。及時印發了《加快昭魯一體化建設進程的實施意見》，明確了昭魯一體化建設的具體目標，要求按照“強勢推進北部、有序開發南部、改造提升老城”的發展思路，遵循“政府主導、開放運作，統籌規劃、分步實施，重點突破、整體推進，完善功能、保障民生，傳承歷史、提升品位”的原則，加快推進昭魯一體化進程，力爭通過3至5年努力，使城市功能日趨完善，人居環境顯著改善，現代化城市風貌凸顯，產業支撐有力，輻射帶動能力顯著增強。

目前，中心城市規劃管理工作按照科學確定城鎮定位、合理安排功能布局、統籌配置公共設施、突出區域發展特色的總要求，目前中心城區“灰、堵”現象得到有效緩解，市容市貌改變較大，區域中心城市雛形基本形成，中心城市輻射帶動能力明顯增強。認真按照統籌城鄉、合理布局、完善功能、集約土地、長遠規劃、分步實施的要求，加快昭魯兩地村莊規劃編制步伐，充分發揮村莊規劃在優化村莊空間布局、引導農村新民居建設、改善農村人居環境、統籌配置基礎設施和公共服務設施等方面的重要作用。

(五)社會公眾參與務實廣泛

更多的公眾參與才有更好的城市規劃和建設，“開門搞規劃”是昭魯中心城市建設的一種特色理念。在《昭通市住房和城鄉建設事業“十二五”規劃》中，就明確了要建立、健全城市規劃領導小組會議制度和“政府組織、專家領銜、公眾參與、會議決策”的規劃管理制度，促進科學決策和依法行政。在中心城市規劃建設進程中，有關部門結合實際，通過調研走訪、網絡問卷等多種方式，積極收集和分析廣大市民的想法和訴求。充分利用電視、廣播、報刊、網站等多種形式，引導廣大市民積極主動參與昭魯中心城市建設，努力在全社會形成關注、支持、參與新型城鎮化建設的濃厚氛圍。

二、存在問題

(一)昭魯一體化規劃建設的體制機制仍需優化完善

目前，昭魯中心城市在規劃建設中已將魯甸縣納入中心城市建設范圍，但有效的中心城市協調發展機制尚未真正建立，頂層設計有待進一步突破和配套。

(二)部分法定規劃和專項規劃受多因素影響產生滯后效應

目前，中心城市總體規劃雖已依法實施，但城市控制性詳細規劃和專業配套規劃編制進展緩慢或尚未批準實施，城市片區功能分區尚不完善，地塊的規劃控制指標尚不明確，規劃對城市建設的規范引導和調控約束作用不能充分發揮。

(三)經濟基礎尚需夯實，產業支撐一體化建設的功能有待加強

從省域層面看，昭通市經濟總量相對偏低，在16個州市中位居第六，但絕對貧困人口數和未解決溫飽的低收入人口規模占全省比重最大。特別是有利于增加財政稅收和擴大城鎮就業的二、三產業發展相對滯后，導致城鎮對農業轉移人口吸納能力不強，昭魯一體化發展后勁略顯不足。

(四)中心城市有效集聚人口能力有待提升

當前昭魯一體化建設步伐快、項目落地多，但部分地區城市建設用地的集約節約度不夠，由此導致需要占用和預留的建設用地也較多。因此，在充分意識到短期內或者一定時期內，昭魯中心城市的土地城鎮化略高于人口城鎮化是合理存在的現實前提下，如何進一步集聚有就業崗位的企業、有就業能力的農業轉移人口、有就業保障的城市公共服務設施等，就顯得尤為重要和迫切。

(五)城市發展與資源環境承載能力矛盾突出

昭魯一體化建設所對應的區域自然資源自然條件較為復雜，生態環境脆弱，且生態修復形勢嚴峻。對于昭魯中心城市建設來說，一方面既要追求經濟社會的跨越式發展、實現同步建成小康社會，另一方面又要保護和建設生態屏障、統籌協調資源環境的承載能力與經濟社會發展之間的矛盾，中心城市建設面臨的生態環境維護、保護和修復壓力較大。

(六)融資能力不足，渠道單

城市基礎設施建設投入巨大，資金緊缺，表現在：一是城市投融資平臺沒有完全按市場化方式運作，投融資渠道不暢，存量資產的轉換有限，融資平臺規模小，融資能力不足，難以滿足建設需求；二是投融資渠道除政府投資、業主墊資外，過分依賴銀行貸款，但受國家宏觀經濟調控影響，銀行貸款額度受限，貸款難度加大，資金籌措困難，融資渠道單一、資金嚴重不足的矛盾突出，影響城市建設的快速發展。

三、對策建議

(一)加快推進魯甸“撤縣設區”工作

持續推進魯甸由“農業農村型經濟”向“城市服務型經濟”轉型、由“縣城建設”向“城區建設”轉型、由“經濟輻射區”向“經濟增長極”轉型，同時在產業結構調整、城市規劃建設、城鄉基本公共服務均等化、城市品牌塑造、城市運營管理模式等方面作進一步優化和升級。特別是抓住和用好“一帶一路”和長江經濟帶等重大戰略機遇，加快推進魯甸城市總體規劃修編和撤縣設區申報工作，切實以撤縣設區為戰略動力，積極主動融入跨區域合作發展格局和滇東北中心城市建設進程。

(二)核心在頂層設計、關鍵在地區落實

在昭魯一體化建設初期，需要結合區域發展優勢，從市級層面精心設計符合昭魯兩地發展訴求的公共政策，包括法定城鄉規劃、產業布局引導、片區功能定位、基礎設施統籌、公共服務配置等方面。特別是在產業項目落地環節，昭陽、魯甸要結合自身定位，對于產業發展項目要做到有舍有得、收放自如，既不惡心競爭、也不謙虛推讓，真正實現以科學的頂層設計和有效的公共政策為基礎，推動昭魯一體化建設有據可依、有章可循。

(三)打好“一體化建設”基礎，實現“同城化發展”目標

按照以人為核心的新型城鎮化發展要求，應特別重視昭魯一體化建設中的社會公共產品的公平性供給。應逐步縮小昭陽、魯甸城鄉居民公共服務差距，特別是在教育、醫療、就業、社保、養老等方面逐步實現從“一體化建設”向“同城化發展”轉變，讓經濟社會發展紅利和社會公共產品最大限度的讓昭魯人民合理分享。從遠期視角看，一體化建設是同城化發展的重要基礎保障，當前應重點破解昭魯兩地城市發展要素平等交換和公共資源均衡配置的制度性障礙。超前預留好作為中遠期昭魯交通同城化的輕軌建設用地，為今后最大限度縮短箐門、主城、永豐龍祠、空港、茨院、文屏等中心城市組團間的時空距離創造條件。

(四)規模拓展和質量提升相結合、城市建設和生態保護相結合

昭魯一體化建設伴隨而來的是土地資源特別是城市建設用地的階段性拓張態勢顯著增強，除了在多渠道解決土地資源供求矛盾的同時，應進一步節約集約、科學高效利用好建設用地。積極探索昭魯中心城市土地資源空間利用模式，切實保障2020年中心城區人均建設用地指標控制在100平方米以內。中心城市應在規模拓展上實現建設項目(包括公租房、商品房、公共服務設施、商業服務業設施、道路交通設施等)空間最優配置，全面提升城鎮化質量，形成科學合理的昭魯中心城市發展新格局。同時，在昭魯一體化建設進程中，結合國家、省對于劃定生態保護紅線的要求，依托中心城市周邊的九龍山、黑山、錦屏山、文屏山等自然山體，同步劃定城市建設用地控制線，避免城市建設用地在生態紅線內的滲透，真正實現紅線內的保護好、控制線內的建設好、中間地帶的管理好。

(五)舊城改造和新區建設相協調，中心城市和周邊鄉鎮相呼應

注重拓展和增強城市綜合承載能力，加強新老城區的科學規劃和改造提升。老城區應從人口分布優化、公共服務設施完善、環境品質提升、交通路網結構等方面開展工作。特別是合理提高路網密度，提供分流渠道，降低高峰期間通勤負荷，緩解潛在的交通發展壓力。積極穩妥、分期有序推進約2.7萬戶棚戶區改造，依法維護群眾利益，確保群眾得到實惠；加強城市地下管線管網普查，提高維修、養護和改造管理水平，增強老城區市政保障能力和提升老城區發展活力。新區建設應適當提高容積率、降低建筑密度，推進省級城市綜合體建設，強化現代服務業對城市經濟的支撐作用。統籌中心城市和周邊鄉鎮的交通基礎設施建設，加強農村新增宅基地和集體建設用地管理，嚴控新增居民點建設。

(六)務實穩妥推進農業轉移人口市民化進程

2014年省委、省政府提出“從今年起不再給州市下達‘農轉城’指標”，這意味著農業進城務工人員的“安居樂業”比“轉戶數據”更為珍貴。當前，昭通市域內約有108萬左右的農業轉移人口，應在昭魯一體化建設中切實增加就業崗位，有效集聚人口，特別是有技能、有就業能力的農業轉移人口，重點需要構建好四個平臺：城市空間平臺承載產業、產業發展平臺吸引企業、企業進駐平臺提供就業、就業發展平臺集聚人口。

[1]中共中央， 國務院. 國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)[EB/OL]. 2014-03-16.

http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[2]中共云南省委 云南省人民政府關于推進云南特色新型城鎮化發展的意見(云發〔2014〕7號)[R]. 2014.

[3]云南省城鎮體系規劃2014—2030年[EB/OL]，百度文庫.

http://wenku.baidu.com/link?url=djzY9u__a1zyzaAhSwRG78JpQm9cLEhAXkmUY1PMP1BXVV

8tvlGTPuWMDcAwbvcLcF-cLTODJUAEZtV5hlfnvQ2CWCKwyM-pKJI9ObvyNEC.

[4]昭通市統計局. 昭通市2012年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. 中國統計信息網，2013-03-28.

http://www.tjcn.org/plus/view.php?aid=26617.

[5]昭陽區統計局. 昭陽區2012年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. 昭通市統計信息網，2013-07-08.

http://www.ztstats.gov.cn/tjgb/779292995890033829

[6]郭凱峰. 云南省新型特色城鎮化建設探討[J]. 云南地理環境研究，2013，(4)，93—97.

Thoughts on the construction of urban integration in mountainous regions of Yunnan Province——Take Zhaotong“Zhaoyang-Ludian” central city as an example

GUO Kai-feng1， LIU Zuo-yan2

(1. Yunnan Design Institute Group， Kunming 650228， China； 2. Yunnan Urban Rural Planning Design Institute， Kunming 650228, China)

By analyzing the basic progress and situation of plan and construction of “Zhaoyang-Ludian” central city in Zhaotong, I believe that its role as a central city has been strengthened and its function becomes significant. Its leading role in planning is also increasing at the same time. “Zhaoyang-Ludian” accelerates its pace steadily in construction and improves its management and operation system gradually. However, it also faces some problems and challenges in integration mechanism, special planning compilation, industry support capacity, population agglomeration ability and resource and environment carrying capacity. Therefore, works need to be done in adjustment of administrative division of Ludian, which can insure the construction of “Zhaoyang-Ludian” integration follow the rules and regulations. The grand long-term objective of “Zhaoyang-Ludian” urban integration development will be achieved by expanding the central city scale of “Zhaoyang-Ludian”, combining the scale expansion with quality enhancement, integrating the city construction with environment protection, coordinating the old city transformation with new city construction and developing the central city and surrounding villages and towns together.

“Zhaoyang-Ludian” central city； Integration； Urbanization； Measures

2014-11-01

2014年“云南社科專家昭通行調研咨詢活動”子課題《云南省昭魯一體化建設研究》部分研究成果。云南省住房和城鄉建設廳2014年《云南省“十三·五”城鎮化建設前期研究》專題成果。

郭凱峰(1985— )，男，江蘇蘇州人，規劃師，碩士，主要從事城鄉規劃與區域經濟發展研究。

TU984.74

A

2095-7408(2015)01-0006-05