論食品安全法律責任的層次構(gòu)造與科學配置*

王 博

(東北財經(jīng)大學 法學院，遼寧 大連 116025)

論食品安全法律責任的層次構(gòu)造與科學配置*

王 博

(東北財經(jīng)大學 法學院，遼寧 大連 116025)

面對食品安全的嚴峻形勢，我國《食品安全法》的修改在明確“重典治亂”的同時，探求法律責任配置的科學性。在食品安全法律框架中，經(jīng)營者責任與監(jiān)管者責任相互對應，共同構(gòu)筑起基礎(chǔ)性食品安全法律責任。而基礎(chǔ)性法律責任之外的衍生性法律責任也應當成為食品安全法律責任結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要內(nèi)容。因此，在完善基礎(chǔ)性法律責任的前提下，我國食品安全立法還需著重考慮引入強制責任保險機制、確立第三方輔助經(jīng)營者賠償責任、增設食品安全事故國家賠償責任并強化食品檢驗人獨立刑事責任等內(nèi)容。

食品安全；食品經(jīng)營者責任；食品監(jiān)管者責任

2014年5月14日，國務院召開常務會議討論并通過了《中華人民共和國食品安全法(修正草案)》，《食品安全法》的修改工作取得實質(zhì)性進展。本次修法明確指出治亂需用重典，這在一定程度上表明國家嚴懲食品安全事故相關(guān)責任人的基本立場。而在中共十八屆四中全會開啟中國法治新時代的背景下，我們更應當著眼于法治中的科學語境——從法律責任配置科學性的角度來看待“良法善治”的問題。即在修法過程中除了強調(diào)重拳出擊之外，還需注重源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理，“嚴而不厲”——法網(wǎng)嚴密、責任科學——乃是打造“《食品安全法》升級版”的價值追求。本文嘗試以一種新的分析框架來對食品安全法中法律責任配置問題展開研究，以期對我國食品安全法的進一步完善有所幫助。

一、《食品安全法》修改中的法律責任問題

長期以來，我國食品安全立法面臨著多方質(zhì)疑，其核心問題在于法律責任體系的不完整、機制的不嚴密。因此，在本次《食品安全法》的修改過程中，建構(gòu)完善的法律責任體系被確立為基本的立法目標。

(一)食品安全法律責任的基本定位

現(xiàn)代科技的發(fā)展使得食品市場與食物結(jié)構(gòu)日益復雜，而消費者自身的知識局限及其與經(jīng)營者之間嚴重的信息不對稱使得消費者缺乏對食品安全問題作出正確判斷的能力。為了在食品消費過程中實現(xiàn)消費者與經(jīng)營者之間相對的利益平衡，也為了使因食品安全問題所侵害的消費者權(quán)益得到合法保護，立法者需要在食品安全保障行動中建構(gòu)起科學的法律責任體系。任何法律在確保其所規(guī)定的權(quán)利或義務實現(xiàn)的過程中，法律責任都是必要的保障機制和制裁手段。而食品安全法律責任，可以被理解為是“對違反食品安全法律法規(guī)的行為作出法律評價，從而使違法者承擔不利的法律后果”。[1]117

在消費者的獨立人格被確立之前，資本主義市場經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展所形成的相對穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)是以私法框架下的形式平等、契約自由以及民事賠償責任為根基的，市場參加者能夠通過精明的契約行為來規(guī)劃自己的行為并預計行為的法律后果。[2]19-22但進入20世紀以來，尤其是壟斷資本主義出現(xiàn)之后，消費者與食品經(jīng)營者之間在經(jīng)濟地位上的差別被進一步拉大，加之食品專業(yè)知識的欠缺以及信息的不對稱，消費者對于食品安全的訴求總是要寄希望于國家公權(quán)力機關(guān)的積極作為，一再出現(xiàn)的食品安全事件令國家認識到市場經(jīng)濟并不意味著完全的自由放任，在鼓勵經(jīng)濟主體自由發(fā)展、提倡私法自治的同時，我們也需要在食品市場秩序維護中引入國家強制。[3]16-18

具體來看，食品安全領(lǐng)域內(nèi)的國家強制手段表現(xiàn)為兩個方面：其一是原有私法框架下的權(quán)利義務結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊，消費者與經(jīng)營者的具體人格被最終確立、經(jīng)營者法定性義務的增加以及懲罰性賠償?shù)囊耄纱藰?gòu)筑起食品經(jīng)營者違反義務后(對消費者)的賠償性責任體系；其二則是在食品安全保障中融入公權(quán)力，進而形成食品經(jīng)營者義務違反后的懲罰性責任。同時，由于嚴重的食品安全問題往往與監(jiān)管者的不作為存在著密切的聯(lián)系，即由于監(jiān)管者不履行監(jiān)管義務所引發(fā)的危害后果，由此引申出食品安全監(jiān)管責任。總體來看，在食品安全立法中，規(guī)制經(jīng)營者行為的經(jīng)營者責任與監(jiān)督監(jiān)管者行為的監(jiān)管責任共同構(gòu)筑起基礎(chǔ)性食品安全法律責任。當然，由于社會分工的細化以及食品經(jīng)營活動與食品安全保障的現(xiàn)實需要，食品安全保障中傳統(tǒng)的基礎(chǔ)性法律責任經(jīng)過進一步演化后出現(xiàn)衍生性法律責任類型，并加入到食品安全保障的法律責任體系中。

(二)《食品安全法》修改聚焦——以法律責任為視角

隨著中共十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“加快保障和改善民生法律制度建設”作為重點立法目標，[4]14《食品安全法》修改的最終目標也指向“構(gòu)建食品安全的現(xiàn)代法治格局”。而修法的重點便是促進行政、民事、刑事責任的有機結(jié)合，對于違反食品安全法、引發(fā)食品安全事故、侵犯消費者合法權(quán)益的行為，三大法律責任可能要共同追究。這意味著，我們除了需要行政機關(guān)的監(jiān)管外，還要從刑事懲罰角度和民事救濟角度來加強系統(tǒng)治理，且食品安全的相關(guān)法律一定要把行政處罰體系和刑事制裁體系銜接起來。目前，修法已在以下幾方面達成共識：其一，增加違法成本，加大對違法經(jīng)營者的懲罰與賠償；其二，健全風險監(jiān)測、評估和食品安全標準等制度；其三，引入食品安全強制責任保險機制；其四，明確網(wǎng)絡食品交易平臺違反義務后的連帶責任。[5]

從責任制度設計的角度來看，食品安全法律責任具有雙向性——圍繞著“經(jīng)營者責任與監(jiān)管者責任”二元模式而展開，食品安全法律責任既要包括為保障食品安全秩序而對違法經(jīng)營著設定的違法行為之責任，也要包括為行政管理者所設定的違法管理行為之責任。同時，考慮到經(jīng)營者責任與監(jiān)管責任的對應性，我們在對食品經(jīng)營者違法行為建立起嚴格的監(jiān)管處罰制度、配置更重的法律責任的同時，也必須強化對食品安全監(jiān)管負責人的法律責任配置，如果只是片面地強調(diào)加重食品經(jīng)營者的責任而忽視了食品安全中的監(jiān)管責任，經(jīng)營者的違法成本雖然在形式上有所提高，但是實際的執(zhí)法效果卻難以保證，食品安全監(jiān)管的實際效果將會大打折扣，食品安全法中的法律責任配置就會失衡。

從目前我國《食品安全法》(修訂草案)的主要內(nèi)容來看，經(jīng)營者責任無疑成為修法的重點內(nèi)容，無論是經(jīng)營者的懲罰責任還是經(jīng)營者的賠償責任都被進一步強化，對于食品安全的另一主要的責任主體——監(jiān)管者——法律責任的強化似乎有所缺位。無論是從監(jiān)管者法律責任的責任類型還是從監(jiān)管主體范圍來看，出于平衡食品安全法律責任配置的考慮，強化并完善食品安全監(jiān)管中的監(jiān)管者法律責任都應當成為《食品安全法》修改工作中的重要內(nèi)容。一方面，由于傳統(tǒng)的監(jiān)管者法律責任是以懲罰性法律責任為核心內(nèi)容——包括內(nèi)部行政處分以及刑罰機制，鑒于政府在食品安全保障中的主導作用，其不作為所引發(fā)的消費者損害后果需要進一步引申出賠償性的法律責任，即公權(quán)力機關(guān)不作為時的國家賠償問題；另一方面，鑒于食品檢驗機構(gòu)的社會化發(fā)展趨勢，我們需要對監(jiān)管者的范圍作出實質(zhì)性考量，在食品安全監(jiān)管中具有重要地位的食品檢驗機構(gòu)及檢驗人員應當被視為監(jiān)管輔助人而納入到監(jiān)管者范疇內(nèi)，對于食品檢驗人的失職行為應當進一步引入刑事責任。

二、《食品安全法》的法律責任層次構(gòu)造及其內(nèi)部關(guān)系

以分層結(jié)構(gòu)來展開對食品安全法律責任的研究，旨在明確食品安全法律責任基本內(nèi)容的前提下，將法律責任作為一種研究方法來分析我國食品安全法律問題，并希望能夠建構(gòu)起我國食品安全領(lǐng)域內(nèi)具有不同層次結(jié)構(gòu)的“法律責任群”，即一種寬嚴有度、輕重有別的系統(tǒng)性法律責任架構(gòu)。[6]

(一)基礎(chǔ)性食品安全法律責任——第一層級

基礎(chǔ)性食品安全法律責任是指在食品安全事件發(fā)生后，所直接引起的由食品經(jīng)營者及其監(jiān)管者所承擔的法律責任。基礎(chǔ)性食品安全法律責任形式，屬于常態(tài)責任，準確把握基礎(chǔ)性責任是展開食品安全法律責任分層性研究的基本前提。

基礎(chǔ)性食品安全法律責任在責任承擔主體、責任類型及內(nèi)容等方面均表現(xiàn)出法律責任最基本的特征。從法律責任主體來看，基礎(chǔ)性法律責任的承擔者為食品安全保障中最基本的主體——食品經(jīng)營者與監(jiān)管者。其中，食品經(jīng)營者包括了從事食品經(jīng)營活動的食品生產(chǎn)者與食品銷售者，而監(jiān)管者是食品安全監(jiān)管工作中直接的行政職能部門，即我國《食品安全法》明確規(guī)定的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等食品安全監(jiān)管行政部門以及縣級以上地方性政府。

從責任內(nèi)容來看，食品經(jīng)營者的義務違反往往會侵害到消費者的利益并同時違反行政性規(guī)定，甚至可能構(gòu)成犯罪，因此，經(jīng)營者違反義務的法律責任具有綜合性，既有私法責任，也有公法責任，具體包括賠償型責任和懲罰型責任兩種形態(tài)。易言之，在很多情況下，食品經(jīng)營者的某一行為會同時違反數(shù)個義務，同時需要承擔不同類型的法律責任。而對于食品安全監(jiān)管者而言，在其未履行監(jiān)管義務時也應承擔法律責任，這本質(zhì)上是對監(jiān)管行為的再監(jiān)管。作為一種立法技術(shù)，法律責任的設計既需要強調(diào)對經(jīng)營者義務履行的監(jiān)管，同時也需建構(gòu)起約束政府行為的權(quán)力制衡機制，用法律責任給國家工作人員的行政行為套上枷鎖，以權(quán)力的負擔控制權(quán)力的運行才能更好地實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的目標。目前，我國食品安全監(jiān)管者責任以懲罰型責任為核心內(nèi)容，包括了行政處罰與刑罰(食品安全監(jiān)管瀆職罪)兩種性質(zhì)的法律責任。

(二)衍生性食品安全法律責任——第二層級

衍生性食品安全法律責任是一種建立在基礎(chǔ)性法律責任之上的責任類型，這種責任類型是基礎(chǔ)性法律責任朝著兩個方向擴展所生成的責任形態(tài)，其一是引入新的責任主體，二是在固有責任主體之上出現(xiàn)了新的責任類型。[6]590由于我國食品市場發(fā)展以及食品安全保障的現(xiàn)實需要，食品安全法治實踐越來越依托于不同學科間的共同合作，此時，在新的責任主體進入到食品安全工作后，固有的食品安全法律責任體系將會受到結(jié)構(gòu)性沖擊，且無論原有的責任類型屬于賠償型責任或是懲罰型責任，都可能成為新的責任主體承擔責任的方式。而另一方面，新的責任類型則是在固有責任主體承擔的原有責任基礎(chǔ)上被賦予的，可能是在固有的懲罰型責任之外又增加了賠償責任，用以補償消費者所遭受的損失，也可能是在固有的賠償型責任之外又對相關(guān)責任主體進行懲罰。

衍生性法律責任的產(chǎn)生，一方面是對經(jīng)營者責任尤其是賠償責任的有益補充，以實現(xiàn)對權(quán)益遭受侵害的消費者更為充分的救濟；另一方面，則是為了限制監(jiān)管機關(guān)的公權(quán)力，將監(jiān)管權(quán)力的一部分向社會讓渡之后所引發(fā)的。可以肯定，食品安全法律責任也將朝著多元化發(fā)展，而衍生性食品安全法律責任將逐漸成食品安全法的重點內(nèi)容。

需要注意的是，由基礎(chǔ)性食品安全法律責任擴張而形成的衍生性責任，其與基礎(chǔ)性責任在構(gòu)成要件、責任的性質(zhì)以及責任的實質(zhì)內(nèi)容等方面都存在著差別，而且衍生性責任的嚴厲程度要輕于基礎(chǔ)性責任。從我國《食品安全法》的立法現(xiàn)狀與法律修改的重點來看，衍生性食品安全法律責任主要涉及到食品安全責任保險人的賠償責任、食品經(jīng)營中的第三方輔助經(jīng)營者的賠償與懲罰責任、食品安全國家賠償責任以及作為監(jiān)管輔助人的食品檢驗機構(gòu)與檢驗人的法律責任。其中，保險賠償責任屬于限額責任，受到保險額度的限制；第三方輔助經(jīng)營者的賠償責任通常被認為是先行賠付，具有可追償性；國家賠償責任實質(zhì)上是一種補償責任，核心在于補足消費者的經(jīng)濟損失；而作為輔助人監(jiān)管者的食品檢驗機構(gòu)與檢驗人的法律責任則是以資格責任為主要內(nèi)容，同時還可能涉及到刑事責任。

(三)基礎(chǔ)性責任與衍生性責任之間的關(guān)系及相互影響

現(xiàn)代法理學對于法律責任問題的研究不再局限于對法律責任的概念、性質(zhì)、內(nèi)涵等方面所進行學理性分析，而是更加注重于通過法律責任的機制設計來達到立法的目的，即通過法律來實現(xiàn)社會控制的目的或者說特定的社會效果。[7]92-95因此，我們在明確了食品安全基礎(chǔ)性法律責任的承擔主體與主要內(nèi)容之后，通過制度設計來實現(xiàn)食品安全法律責任主體的多元化，可以更充分地保障消費者的合法權(quán)益，并督促食品安全監(jiān)管者積極的履行職責，從而較好地實現(xiàn)食品安全法的規(guī)范效果。

食品安全法律責任的層次構(gòu)造是一種宏觀層面上的結(jié)構(gòu)性考量，其中處于核心地位的是基礎(chǔ)性法律責任，由基礎(chǔ)性法律責任向外擴張形成衍生性責任。基礎(chǔ)性法律責任是本法責任，衍生性法律責任是他法責任，而擴張的程度以及責任的構(gòu)成要件則是確定衍生性法律責任運行效果的關(guān)鍵。[8]91出于食品安全工作的現(xiàn)實需要，食品安全法律責任從基礎(chǔ)地位的基礎(chǔ)性法律責任向不同主體進行擴張，并由此形成了由較為穩(wěn)定的基礎(chǔ)性食品安全法律責任和不斷發(fā)展中的衍生性食品安全法律責任所組成的層次性網(wǎng)絡，這種層次性法律責任網(wǎng)絡的變化和發(fā)展本質(zhì)上則是通過源于實踐的法律責任設計來實現(xiàn)保障食品安全的社會效果。我國的《食品安全法》中關(guān)于食品安全法律責任的規(guī)定已經(jīng)在很大程度拓展了法律責任的體系結(jié)構(gòu)，使之具有不同于其他部門經(jīng)濟法的法律責任層次，同時，這種開放性的法律責任設計思路也將成為我國食品安全立法進一步完善的理論基礎(chǔ)。

三、《食品安全法》的立法完善——以法律責任結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心

在修改《食品安全法》、促進食品安全法治完善的過程中，優(yōu)化食品安全法律責任結(jié)構(gòu)是一種必然選擇。而從食品安全保障法律體系的整體來看，食品安全法律責任的結(jié)構(gòu)優(yōu)化應當重點著眼于以下內(nèi)容。

(一)引入食品安全強制責任保險機制

出于對遭受侵害的消費者給予充分救濟的考慮，我們應當提倡引入食品安全強制性責任保險機制，以此來發(fā)揮保險賠付在食品安全損害救濟中的獨特作用，目前的《食品安全法》(修訂草案)已經(jīng)認可引入食品安全強制責任保險。由于食品安全事件往往波及范圍廣，受害人較多，如果被害人不能得到及時的賠償甚至可能引發(fā)群體性事件，而食品安全責任保險機制的引入可以為受害者提供及時、充分的經(jīng)濟保障，并有效緩解食品安全領(lǐng)域的矛盾糾紛。同時，引入食品安全強制責任保險機制，還可以通過保險費率的調(diào)控來強化食品經(jīng)營者的自我約束，進而激勵經(jīng)營者自身積極開展食品安全風險排查，從而可發(fā)揮市場化監(jiān)督的獨特作用，從源頭上提升食品的安全性。此外，雖然投保食品安全責任險會增加食品經(jīng)營者的經(jīng)營成本，但在保險公司理性確定保險費率及其變動條件的情況下，強制保險機制可以把失信的經(jīng)營者逼入絕境，進而淘汰出食品安全市場，并使誠信的食品經(jīng)營者獲取利好，以實現(xiàn)食品行業(yè)的良性競爭與優(yōu)勝劣汰。

(二)建立食品安全國家賠償責任

傳統(tǒng)上來看，食品安全中的監(jiān)管者責任表現(xiàn)為懲罰性法律責任，是對監(jiān)管主體違反食品安全監(jiān)管義務的行為所作出的行政處罰或刑罰。而在2007年發(fā)生三鹿奶粉“三聚氰胺”的食品安全事件發(fā)生后，由于經(jīng)營者在經(jīng)過民事賠償階段后便啟動破產(chǎn)程序，受害者無法獲得充分的經(jīng)濟賠償。即使我們考慮修法后引入食品安全強制責任保險，保險賠償也屬于限額賠償，而食品安全事故往往涉及大范圍的受害消費者以及較大的損害賠償數(shù)額，保險賠償金可能難以完全覆蓋賠償額度。因此，筆者認為，在食品安全事故中，無論是出于對受害者及時有效的救助考慮，還是出于維護社會穩(wěn)定的考慮，國家賠償責任既是對行政機關(guān)監(jiān)管失職的回應，又能夠補償消費者所遭受的經(jīng)濟損失，這無疑將是保障公眾身體健康和生命安全更好的選擇。[9]156-159當監(jiān)管失職行為與食品安全事故的發(fā)生或擴大有因果關(guān)系時，如果食品安全事件發(fā)生后經(jīng)營者的民事賠償不到位或者保險賠償金無法達到賠償?shù)臉藴剩瑖屹r償可以成為一種有效的“再保險”機制。

(三)明確第三方輔助經(jīng)營者的賠償責任

當前，由于網(wǎng)購食品安全問題越來越引起消費者的重視，為此，本次修法中專門增加了關(guān)于網(wǎng)購食品的規(guī)定，其中“網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供者未履行規(guī)定義務，使消費者的合法權(quán)益受到侵害的，應當承擔連帶責任，并先行賠付”。筆者認為，修法過程中立法者還應當就第三方輔助經(jīng)營者賠償責任問題作出統(tǒng)一規(guī)定，明確第三方輔助經(jīng)營者多負擔的義務以及義務違反后所承擔的先行賠付義務。同時，出于方便消費者維權(quán)的考慮，立法應授權(quán)消費者自由選擇適格責任主體來先行索賠；如果是第三方輔助經(jīng)營者先行賠付后，其有權(quán)依據(jù)其與經(jīng)營者之間不同的過錯程度或按約定的責任劃分原則向食品經(jīng)營者進行追償。

(四)檢驗人出具虛假報告的刑事責任

監(jiān)管機關(guān)在對食品安全事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些接受監(jiān)管機關(guān)委托的食品檢驗機構(gòu)中的食品檢驗人員故意或因重大過失出具虛假檢驗報告的行為往往成為最終導致食品安全事故發(fā)生的重要原因，虛假檢驗報告是我國食品安全的重大隱患。對此，雖然我國《食品安全法》第九十三條明確規(guī)定了其所應承擔的法律責任*《食品安全法》第九十三條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，食品檢驗機構(gòu)、食品檢驗人員出具虛假檢驗報告的，由授予其資質(zhì)的主管部門或者機構(gòu)撤銷該檢驗機構(gòu)的檢驗資格；依法對檢驗機構(gòu)直接負責的主管人員和食品檢驗人員給予撤職或者開除的處分”。，但食品檢驗人出具虛假報告所承擔法律責任的核心內(nèi)容是對鑒定資格的剝奪。考慮到食品檢驗在食品安全監(jiān)管工作中的重要作用，檢驗人故意出具虛假報告的行為不僅是違反了監(jiān)管機關(guān)所委托的義務，虛假的檢驗報告更能夠長期放縱食品經(jīng)營者的違法行為，最終導致食品安全事故的發(fā)生。因此，筆者建議借鑒我國《刑法》第二百二十九條“提供虛假證明文件罪”的規(guī)定，將檢驗人“故意出具虛假檢驗報告而引起食品安全事故的行為”獨立入罪，通過刑罰機制來強化食品檢驗機構(gòu)與檢驗人積極履行“專家”義務，由此確保食品安全監(jiān)管的嚴格執(zhí)行。

誠如劉俊海教授所言，“嚴謹科學的食品安全治理體系不能限縮為行政監(jiān)管體系或市場自我調(diào)節(jié)體系，更不能把消費者排斥于食品安全治理體系之外。妥善處理政府與市場間的互動關(guān)系，需要構(gòu)建協(xié)同共治的食品安全治理的結(jié)構(gòu)”。[10]52完善食品安全法律制度，很大程度上就是食品安全法律責任結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化的過程。將經(jīng)營者責任與監(jiān)管責任作為處于第一層級的基礎(chǔ)性責任，立法完善過程中將會逐步增加經(jīng)營者的義務以及對監(jiān)管者的問責，基礎(chǔ)性法律責任的嚴厲程度將不斷增強；而在基礎(chǔ)性法律責任之外，衍生性法律責任存在更為開放的空間，引入食品安全強制責任保險機制、確立第三方輔助經(jīng)營者的賠償責任、增設食品安全事故國家賠償以及追求食品檢驗人虛假報告的刑事責任都應當成為我國《食品安全法》完善中的重要內(nèi)容。

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責任編輯：饒娣清

On the Hierarchical Structure and Scientific Configuration of Responsibility in Food Safety Law

WANG Bo

(LawSchool,DongbeiUniversityofFinanceandEconomics,Dalian,Liaoning116025,China)

Facing the severe situation of food security in China, the revision of Food Safety Law should focus on both the “severe punishment” and the scientific configuration liability.In the framework of food safety laws, the corresponding operators’ responsibility and regulators’ responsibility have built the foundation responsibility of food safety. Meanwhile the derivative liability should also become an important part in the structural optimization of food safety legal responsibility, so the improvement of food safety legislation should consider to establish compulsory liability insurance mechanism,a third-party liability of assist operators, state compensation of food safety incidents and food inspectors’ independent criminalization.

food safety;food operators’responsibility;food regulators’responsibility

2014-11-03

王博(1986-)，女，黑龍江哈爾濱人，法學博士，東北財經(jīng)大學法學院講師。

DF414

A

1001-5981(2015)03-0058-04