連片特困地區扶貧開發的戰略創新*——以武陵山區為例

李 海 金　　　羅 憶 源

?

連片特困地區扶貧開發的戰略創新*
——以武陵山區為例

李 海 金羅 憶 源

摘要：在農村反貧困事業取得巨大成就的同時，農村貧困的分布、成因、特點、類型等也發生著顯著變化，連片特困地區成為新時期扶貧開發的主戰場，這預示著我國扶貧開發工作進入一個新的歷史時期。為此，有必要從我國扶貧開發工作所面臨的新挑戰與新機遇出發，立足于連片特困地區的新問題和新特征，根據武陵山區實施區域發展與扶貧攻堅規劃以來存在的突出問題和關鍵難題，從宏觀和整體層面對農村扶貧開發戰略進行反思與創新，尋求更加切實有效的發展策略和路徑。應把“開放、開發、統籌”作為連片特困地區扶貧開發戰略創新的基本思路。 新生代農民工是我國城市化進程中的產物，也是我國城市化建設不斷深入的重要推動力量。我國現有同質化的農民工住房保障模式難以滿足新生代農民工的特殊住房需求，存在政策落空的潛在風險。未來的政策設計要著眼于長遠，基于新生代農民工住房保障的多元化需求，以城市融入為價值目標，構建差異化、多元、分層的新生代農民工住房保障體系。這需要政府、市場、社會等多方協同、合作，創新公共政策，加強規劃引導，合理設計居住空間和就業地域，拓寬資金來源渠道，促進新生代農民工住房保障體系常規化、制度化運轉。

關鍵詞：連片特困地區；扶貧開發；戰略創新；武陵山區 新生代農民工；住房需求；制度保障

羅憶源，女，廣州大學公共管理學院副教授，碩士生導師(廣州510006)。

基于農村貧困的分布、成因、特點和類型的變化，農村扶貧開發戰略和政策體系也做出了適應性調整。2007年，國務院扶貧辦和財政部聯合下發了《關于開展“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點的通知》，其政策導向是立足于整村推進，通過政策統籌、資金整合和治理創新，實現整村推進與連片開發、扶貧開發與區域經濟發展之間的聯動，。2011年5月，中共中央、國務院聯合發布《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，明確提出逐步提高扶貧標準，把集中連片特殊困難地區(以下簡稱連片特困地區)作為扶貧攻堅主戰場。這標志著中國扶貧開發工作進入一個新的歷史時期。

新時期的扶貧開發工作在戰略和政策體系上自然要有新的思路。以武陵山脈為中心、橫跨渝鄂湘黔四省市的武陵山區是連片特困地區的典型代表，也是14個連片特困地區中第一個啟動片區區域發展與扶貧攻堅規劃編制和實施工作的地區。《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020年)》實施以來，武陵山區在區域經濟發展、基礎設施建設和公共服務提供、貧困人口生活水平提高及數量減少等方面取得了明顯成效，但是仍有一些突出問題和關鍵難題沒有得到有效解決。片區發展環境脆弱加大了扶貧開發難度，區位“發展塌陷”削弱了扶貧開發力度，扶貧開發體制機制不健全影響了扶貧開發效率。③為此，有必要從我國扶貧開發工作所面臨的新挑戰與新機遇出發，立足于以武陵山區為代表的連片特困地區的新問題和新特征，從宏觀和整體層面對扶貧開發戰略進行反思與創新，尋求更加切實有效的發展策略和路徑。本文試圖以武陵山區為例，對新時期我國扶貧開發戰略進行探索性分析，將其基本思路定位為“開放、開發、統籌”，同時，提出多元化、綜合性的連片特困地區扶貧開發戰略的實施路徑。

二、開放：連片特困地區扶貧開發戰略的起點

開放是中國三十多年來經濟社會發展的靈魂之一，新時期中國扶貧開發戰略也應以開放作為基本起點。

第一，連片特困地區在自然條件、產業結構、基礎設施、經濟發展水平、貧困狀況等方面的同質性，是將開放作為扶貧開發戰略起點的內在動因。據中國國際扶貧中心、華中師范大學社會學院聯合課題組在2011年完成的《集中連片特殊困難地區(武陵山區)扶貧開發研究基線調查報告》顯示，以武陵山區為代表的連片特困地區之所以形成，很大程度上在于這類地區在地理區位、自然條件、產業結構、基礎設施、經濟發展水平、貧困狀況等方面具有高度的同質性。在地理區位上，武陵山區地處渝、鄂、湘、黔四省市邊境交界地帶，遠離中心城市和行政中心，位置偏僻，交通不便。在自然條件上，武陵山區自然資源豐富、集中，擁有豐富的礦產資源、動植物資源、水能資源、旅游資源等。在產業結構上，武陵山各區域三次產業尤其是二、三產業比例均等程度高，產業結構趨同，重點產業布局重復性也較高，各區域基本上都將水電、礦產、建材和旅游作為支柱產業。在基礎設施上，由于地方財力有限和基礎設施建設難度大、成本高，武陵山各區域基礎設施均相當薄弱，集中體現在道路設施和水利設施上，這成為武陵山區經濟社會發展和脫貧致富的主要障礙。在經濟發展水平上，武陵山各區域經濟發展水平、人均收入水平、城鎮化率均低于全國平均水平且增長緩慢，經濟結構單一、不合理，二、三產業比重較小，主導產業優勢特色不明顯。在貧困狀況上，武陵山區具有貧困面廣、貧困程度深、致貧因素復雜、脫貧難度大等特點，其貧困發生率在20%左右，同時貧困人口缺乏最基本的生產生活資料，絕對貧困程度較深，而且致貧因素既有自然地理、體制、政策等因素，又有個人、家庭、心理、社會文化等因素，常規的扶貧手段效果有限，脫貧難度很大。因此，應把開放作為連片特困地區扶貧開發戰略的起點。

第二，沿海地區率先發展與貧困地區發展滯后的歸因比較，是將開放作為扶貧開發戰略起點的歷史必然。基于資源稟賦、發展條件的差異以及“讓一部分人先富起來，先富帶動后富”發展觀的影響，沿海地區與中西部相對貧困落后地區在發展水平和速度上存在著顯著差異，這種差異從發展方式上看是開放程度和力度的差異。沿海地區在開放政策的大力推動下大刀闊斧地進行改革，實現了率先發展，而中西部地區尤其是貧困地區在理念、政策、實踐等方面的開放認知程度和力度都比較有限，沒有實現開放與發展之間的有機銜接與良性互動，從而形成發展的“塌陷區”。上述兩類區域發展歷史的對比顯示了開放對于發展的重要性，這也意味著連片特困地區應將開放作為扶貧開發的戰略起點。

第三，改革開放以來“三波發展浪潮”所預示的國家區域發展重點轉向和格局調整，是將開放作為扶貧開發戰略起點的現實需要。區域發展學中梯度理論認為，在國家或大地區經濟開發中，基于各地區在自然、經濟、社會、人力、生態、制度等要素的梯度分布中存在空間和層次的差異性，應采取由高到低、依次逐步分期開發的發展方式。改革開放以來，以經濟建設為中心的國家發展戰略和格局經歷了三次大的轉變，形成了“三波發展浪潮”④：第一波浪潮是“沿海突破”。以在沿海地區設立經濟特區為標志，以政策松動和支持為契機，沿海地區在運用外來資本、外國技術和市場機制方面先行一步，率先發展，其標志是工業化。第二波浪潮是“內地重點發展”。進入21世紀以后，以在成都、重慶、武漢、長沙設立試驗區為標志，實現城鄉統籌，推動內地經濟的發展，其標志是城市化。第三波浪潮是“貧困地區開發”。改革開放以后，持續、快速的經濟增長和政府有計劃、有組織、大規模的開發式扶貧工作使我國貧困問題得到了極大緩解。但是，大量貧困地區尤其是連片特困地區發展相對滯后、緩慢，工業化和城市化程度較低，扶貧開發任務仍十分艱巨，因此國家應適度調整發展戰略的區域重點，將連片特困地區納入國家發展總體規劃，實施整體連片扶貧開發，促進共同富裕。

三、開發：連片特困地區扶貧開發戰略的支點

改革開放尤其是“八七扶貧攻堅計劃”實施以來，開發一直是扶貧工作的靈魂，開發式扶貧是扶貧工作的基本方針。我國扶貧事業巨大成就的取得很大程度上也得益于開發式扶貧方針，即堅持“以開發促扶貧”“以開發促發展”工作思路，強化經濟要素的主導性和帶動性。這一思路在我國扶貧工作中經受了實踐的檢驗。

開發式扶貧的基本思路是，調整以直接的生活救濟為導向的扶貧方式，實現扶貧與經濟發展之間的有效連接，以利益為紐帶，增強貧困人口的主動性，通過發展生產、擴大就業和增加收入來緩解或消除貧困，提升貧困人口的自我發展能力。開發式扶貧的基本做法是，通過以工代賑、產業扶貧、就業促進、整村推進等專項扶貧政策，提高貧困地區的基礎設施條件和公共服務水平，改善貧困人口的生產生活條件，促進貧困人口增加收入并脫貧致富，推動貧困地區經濟社會發展。在政策區分和協調上，扶貧開發與社會保障之間的功能分化與工作銜接應引起關注。農村扶貧開發和農村最低生活保障制度是當前解決農村貧困問題的兩個重要制度。不過，兩項制度在人群瞄準和功能定位等方面存在一定差異。⑤農村扶貧開發著重促進發展，側重能力提升，重點針對有勞動能力、能夠接受市場扶持并通過自己勞動脫貧致富的農村貧困人口；農村最低生活保障制度維持基本生活，帶有救助特性，重點針對因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村貧困人口。以農村最低生活保障制度為主的農村生活保障體系為開發式扶貧提供了良好的外部保障和實施環境，從而有利于扶貧開發的大力推行。

就連片特困地區扶貧工作而言，其扶貧開發戰略必須以開發為支點。由于連片特困地區在貧困范圍、程度、原因、類型等方面與一般貧困地區之間存在著顯著差異，現有的扶貧理念、方式和政策都難以有效應對，因此，針對連片特困地區這一特殊區域的特殊貧困，應當構建一套系統性、全局性的新型扶貧戰略和政策體系，以有效對接這一貧困地區的扶貧開發需求和經濟社會發展需要。這套新型扶貧戰略和政策體系的關節點在于：政策傾斜、重點扶持、區域協作、省際聯動。

第一，由于貧困地區和人口自我發展能力不足，外部的政策支持和傾斜至關重要，而且這種特殊政策不能局限于扶貧，而應當是綜合性政策，包括經濟發展、社會進步、文化創新、政治改革等多個領域和層面。

第二，我國要在2020年實現全面建設小康社會的奮斗目標，主要取決于連片特困地區等貧困地區，而不是發達地區。而連片特困地區何時以及在多大程度上實現小康，直接決定著全面小康社會的建設進程，因此必須將發展重心轉移到貧困地區尤其是連片特困地區，實施重點扶持政策，加大中央層面的支持力度。

第三，與國家扶貧開發工作重點縣不同，連片特困地區的貧困實際上是一種區域性貧困，《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》確定的11個連片特困地區都是占據較大的土地面積、跨越多個行政單位、覆蓋大量貧困人口的特殊區域，在這些地區實施扶貧開發自然牽涉到各個子區域或行政單位之間的協作和合作。

第四，區域協作在實際操作層面就是省際聯動，以省(自治區、直轄市)為基本責任單位開展連片特困地區扶貧開發。省際聯動包含理念、認知、體制、機制、政策、措施等多個層面。武陵山區在國家政策安排下先行進行了一些探索。根據《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發〔2009〕3號)，國家協調渝鄂湘黔四省市毗鄰地區成立了“武陵山經濟協作區”，編制區域發展規劃，共同協調推進扶貧開發工作。

四、統籌：連片特困地區扶貧開發戰略的落腳點

以開放為起點、以開發為支點的武陵山區扶貧開發戰略，應以統籌為落腳點。黨的十六大提出了統籌城鄉發展的戰略，制定了“多予少取放活”和“以工促農、以城帶鄉”的方針，這對農村扶貧開發領域的統籌發展具有啟發效應。當前，我國絕對貧困人口逐漸減少，相對貧困問題十分突出。這標志著扶貧開發進入了一個新的階段，由主要解決絕對貧困人口的溫飽問題轉向對農村沒有解決溫飽的貧困人口、低收入人口全面提供扶持和幫助。這就需要構建具有更強包容性的扶貧開發新格局，其實施主體更多、政策范圍更廣，不僅僅是就扶貧而論扶貧，不局限于專項扶貧工作，不局限于專門針對貧困人口和貧困地區的扶持政策和措施。因此，以統籌為落腳點構建連片特困地區扶貧開發戰略，具有現實必然性。

第一，在主體層面，建立以政府及其職能部門、企業組織、社會組織、貧困人口自身為主體的多層次、網狀化的扶貧開發支持體系。扶貧開發工作不只是扶貧部門的一項專門工作，也是牽涉到各級各類政府職能部門的一項系統工程；扶貧開發事業不僅是國家和政府的一項政治任務，也是企業組織、社會組織等共同參與和支持的一項全社會的大事業⑥，更是關系到貧困人口的切身利益并使其主動性和積極性得到極大發揮的事務。這種認識的形成主要基于三點：一是國務院扶貧開發領導小組成員是扶貧開發工作的組織領導機構，它包括國務院辦公廳等28個部門的負責同志，這些部門包括了政府機構的主要職能部門。二是扶貧開發工作在屬性上不僅具有政治性，而且具有經濟性和社會性，政府之外的市場和社會要素必然會介入其中。三是與社會保障體系的理念和方法不同，開發式扶貧內在地需要扶貧對象脫貧致富意愿的表達，勞動力、技能等生產要素的積極投入以及自我發展能力的提升。

第二，在內容層面，圍繞基本公共服務的各個領域和不同方面，構筑多元、廣泛、系統的扶貧開發內容框架。在深層意義上，貧困及貧困問題不是一個單純的經濟問題，而是一個社會、政治乃至文化問題；貧困的存在與產生不是單純的自然因素造成的，更多地與一個社會的發展戰略、政策框架及治理體制有關。與此相適應，扶貧開發工作就不能僅僅滿足于改善不利于人生存的自然環境或解決溫飽問題，還應關注人的發展權和社會公平正義⑦。在操作層面，扶貧開發內容框架應當囊括基本公共服務的各個領域和不同方面，即貧困人口最關心、最迫切需要的并與其生產生活尤其是脫貧致富密切相關的各項事務，至少應包括農田水利、產業、飲水、用電、交通、房屋、教育、醫療衛生、社會保障、文化等。

第三，在資源層面，探索以財政專項資金、部門資金、對口支援資金和社會幫扶資金等為核心的多元化、多渠道的扶貧開發資源籌集機制。與扶貧開發主體的網狀化和扶貧開發內容的多元化格局相適應，扶貧開發資源也應是多元化和多渠道的，在扶貧開發涉及的各項公共事務中以及在扶貧開發主體的組織和支持下獲取的各種不同性質和類型的資源都是扶貧開發資源的來源。基于此，當前扶貧開發的形式主要有專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、東西協作扶貧和對口支援扶貧等，扶貧開發資源籌集機制則包括財政專項資金、部門資金、對口支援資金和社會幫扶資金等。

第四，在手段層面，實現(片區)扶貧與(區域)發展、開發扶貧與保障扶貧以及專項扶貧、行業扶貧與社會扶貧之間的有效銜接與良性互動。一是連片特困地區扶貧應納入一定區域的發展規劃。雖然連片特困地區扶貧是一項特殊性或專項性事務，有其獨特的工作理念、方式、方法和措施，但是將其納入一定區域的發展規劃，可以將片區扶貧與區域發展有機連接起來，這既夯實了扶貧工作的支持系統，拓展了扶貧事業的實施空間，又為貧困地區的區域經濟社會發展開辟了一條因地制宜、可持續的實現路徑。⑧二是開發扶貧與保障扶貧成為解決貧困問題的兩項基本制度形式與政策措施。當前扶貧工作已“形成了開發式扶貧與救濟式扶貧兩輪驅動的新格局”，開發式扶貧與救濟式扶貧這兩者在目標設定、功能定位、人群瞄準、實施方式等方面有適當的區分，可以促進政策的針對性和有效性。不過，正是由于這兩項政策之間的目標不同、功能分化、對象有別、方式各異，才使得它們形成了相輔相成、互為補充、并行不悖的緊密關系，開發式扶貧重點滿足相對貧困人口的發展需求，農村社會保障側重解決絕對貧困人口的基本生活需要。三是伴隨著《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》的頒布實施及有效推進，以專項扶貧、行業扶貧與社會扶貧為基本架構的扶貧開發戰略格局逐漸形成并將構成新十年扶貧開發“三位一體”的戰略支撐體系。專項扶貧是指專門針對貧困地區和貧困人口，以財政扶貧資金為支撐，設計、選擇、組織實施專門扶貧項目的扶貧方式。行業扶貧是指教育、醫療衛生、水利、交通、農業等行業主管部門在制定相關政策和提供公共服務時將貧困人口擺在優先位置，制定實施有利于貧困人口和減貧事業的行業政策的扶貧方式。社會扶貧是指通過體制機制安排推進非政府組織、企事業單位和公民個人等社會力量參與農村扶貧開發事業的扶貧方式。以這三種扶貧結構力量為支撐的扶貧開發格局是將中國扶貧開發戰略思路之一——“統籌”落到實處的關鍵所在。

五、連片特困地區扶貧開發戰略創新的基本路徑

以“開放、開發、統籌”為基本思路的連片特困地區扶貧開發戰略創新，實質上預示著當前我國農村貧困在形態和特征上的轉變，即個體性貧困在相當程度上取代整體性貧困成為當前農民貧困的主要類型，絕對貧困現象弱化而相對貧困現象凸顯。因此，今后我國扶貧開發工作面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力以及消除絕對貧困與減少相對貧困的雙重任務。一方面，農村地區仍然存在為數不少的絕對貧困人口，他們往往居住在自然條件惡劣地區，沒有勞動力或者主要家庭成員喪失勞動能力。從全國層面來看，這些絕對貧困人口的分散化趨勢較為明顯。這就需要尋找一種比區域性扶貧戰略更加精確的瞄準機制、比開發式扶貧更加直接的救助方式來解決他們的基本生存問題。其政策取向是：完善貧困人口的識別和分類機制，對不同的貧困群體實行不同的政策，提高脫貧政策的瞄準度，建立健全農村五保制度、農村低保制度、農村社會救助制度等“兜底性”制度體系。另一方面，隨著農村生活水平的提高和農民收入差距的擴大，反映收入差距和發展不平衡的相對貧困日益凸顯，這部分貧困農民處于相對的弱勢狀態。這就需要關注脫貧政策和其他社會政策的公平性、統一性與綜合性。其政策取向是：提高脫貧政策與其他普惠性農業農村政策的配套性、協同性，提升其他具有脫貧效應的社會政策的公平性、統一性與綜合性，并注重這些政策的城鄉一體化發展導向。

對于連片特困地區，它與國家貧困縣有所不同，其貧困程度、廣度和深度都更為凸顯，集中體現在地理位置偏僻、生態環境脆弱、經濟基礎薄弱、基礎設施落后、公共服務水平低、少數民族集聚、民俗文化多樣。同時，貧困人口素質低、貧困面廣、貧困程度深、扶貧開發成本高、扶貧開發難度大以及扶貧投入不足等問題在這些地區也比較突出。對此，一般的發展模式無法有效帶動這些地區的發展，常規的扶貧手段也難以奏效。因此，對連片特困地區必須采取“特殊政策、特殊手段、特殊措施”，創新扶貧開發體制、機制和模式，調整扶貧開發戰略、政策和措施，實施多元化、綜合性的扶貧攻堅工程。新時期連片特困地區扶貧開發戰略創新可從以下幾條路徑入手。

第一，調整以貧困地區、貧困縣、貧困村為扶持對象的區域扶貧方式，更加注重以貧困農戶和農民為中心的群體脫貧方式，實施“一手抓貧困區域發展、一手抓扶貧到村入戶”的“兩手抓”扶貧開發方式。改革以來，我國扶貧開發戰略與政策體系基本上以開發式扶貧為主，以貧困地區、貧困縣、貧困村為扶持對象，貧困農民本身并不是扶貧的直接對象。這與當前的形勢十分不符。因此，目前應更加突出人的要素，更加重視貧困農民的主體地位，充分發掘貧困農民的主觀能動性。區域扶貧(發展)與群體脫貧同步推進、統籌兼顧勢在必行，其實施單元有兩類：一是以某類群體為單元，如符合扶貧標準的貧困農戶；二是以某類區域為單元，如貧困縣、連片特困地區或貧困村。其具體實施路徑有三：一是將扶貧項目區分為區域扶貧(發展)項目和群體脫貧項目兩類。前者包括整村推進以及在其基礎上的片區開發等；后者包括扶貧搬遷、雨露計劃、產業扶貧項目等。二是嚴格規定兩類項目的實施范圍。區域扶貧(發展)項目重點在貧困縣、革命老區、民族地區實施，主要選擇那些貧困面廣、貧困發生率高、貧困程度深的地方實施；群體脫貧項目應按照有貧必扶的原則，選擇那些脫貧愿望迫切、有勞動能力的貧困群體實施。三是明確兩類項目的投入來源。區域扶貧(發展)項目主要使用部門扶貧資金，專項扶貧資金則重點用于產業發展以及與產業發展相關且部門資金難以惠及的產業基地基礎設施建設。群體脫貧項目主要使用專項扶貧資金，并逐步取消貧困農民自籌部分。

第二，關注農村扶貧、發展與各項政策體系之間的協同問題，實現農村扶貧開發政策與惠農政策、農村社會保障制度尤其是最低生活保障制度的有效銜接與良性互動。由于惠農政策和社會保障制度的目標與績效的復雜性、多樣性和差異性，各項政策和制度之間可能會出現不一致的情況。而在連片特困地區，它們與扶貧開發政策之間的政策不協調問題可能就更為突出，因此處理好它們之間的協同問題十分關鍵。其中，農村最低生活保障制度與扶貧開發政策之間的銜接與互動問題需要高度關注。在扶貧開發的新階段，基于貧困特征的變化和扶貧政策的區分，一些新問題逐漸出現，如絕對貧困人口在通過農村最低生活保障制度解決了基本生活問題并初步獲得發展能力后開發式扶貧政策能否及時跟進、農村最低生活保障制度無法解決的貧困人口能否被有效納入開發式扶貧政策中等問題。具體而言，雖然農村最低生活保障制度可以使貧困人口的基本生活得到保障，但那些有勞動能力的貧困人口，不會也不應當滿足于長期享受低保政策，國家有責任通過開放式扶貧幫助他們增加收入、走上致富道路；由于當前農村最低生活保障標準低、覆蓋面窄，在農村絕對貧困人口之外還有大量剛剛越過溫飽線、基礎很不牢固的低收入人口，他們無法被納入農村最低生活保障范圍，開放式扶貧必須彌補這一制度空缺。為此，應把開發扶貧與社會保障有效銜接起來，把有勞動能力的貧困人口作為扶貧開發的基本對象，把沒有勞動能力的貧困人口作為社會保障的重點對象，做到識別程序銜接、扶持政策銜接、信息管理銜接，實現貧困人口應保盡保、應扶盡扶。

第三，突出政府之外的市場、社會在新時期扶貧開發中的功能和價值，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體和政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。扶貧開發大格局是進入21世紀后我國逐步形成的扶貧開發新格局。與以往以政府力量為主體的扶貧開發戰略不同，大扶貧戰略格局強調專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三種扶貧類型和政府、市場、社會三方扶貧力量在扶貧戰略、策略、政策等多個層面上的相向而行、協同推進。黨的十六大提出了統籌城鄉發展的方略，制定了“多予少取放活”和“以工促農、以城帶鄉”的方針，在扶貧開發領域逐步形成了集行業、區域和社會政策于一體，政府、市場與社會三種力量共同推進的大扶貧格局。大扶貧格局的基本結構是專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧以及政府、市場、社會的銜接與互相促進。在觀察視角和關注重點上，“大扶貧觀”意味著以綜合市場視角和公共治理視角看待貧困問題和減貧工作。市場視角關注以市場機制為基礎的經濟增長和初次分配對貧困問題和減貧事業的影響。公共治理視角關注以政府力量和公民社會為基礎的權利與機會安排、公共財政支出、社會慈善支出對貧困問題和減貧事業的影響。當然，市場機制和公共治理是相互影響并交織在一起的。由此，我國扶貧開發工作應向政府主導型扶貧、市場導向型扶貧和社會參與型扶貧三種扶貧機制的多元協同架構方向發展。在實施路徑上，應通過政府扶持、產業引導、扶貧擔保、金融支持、公司參與，促進貧困農戶、龍頭企業、金融機構等多方共贏、持續發展，用市場機制優化配置產業扶貧資源，把政府主導和市場機制有機結合起來，兼顧扶貧開發與企業發展，幫助企業和農戶真正實現優勢互補、互利共贏、共同發展。鼓勵和引導企業、社會組織和個人通過多種方式參與扶貧開發，注重扶貧基金會、扶貧開發協會、慈善總會等社團組織及其他NGO、NPO組織對扶貧開發的支持作用，倡導扶貧志愿者行動。

注釋

①《中國扶貧開發年鑒》編委會：《中國扶貧開發年鑒2014》，團結出版社，2014年，第10—15頁。②陸漢文、李海金、蔡志海：《貧困農民的代際更替與脫貧機制研究》，中國社會科學出版社，2015年，第5頁。③青覺、孔晗：《武陵山片區扶貧開發問題與對策研究》，《中央民族大學學報》(哲學社會科學版)2014年第2期。④徐勇：《農民與現代化：平等參與和共同分享——國際比較與中國進程》，《河北學刊》2013年第3期。⑤李海金、湯玉權、黃加成：《惠農和社會保障政策：運行邏輯與減貧效應——以農村最低生活保障制度為例》，《求實》2012年第6期。⑥蔡科云：《政府與社會組織合作扶貧的權力模式與推進方式》，《中國行政管理》2014年第9期。⑦孫柏瑛：《開放性、社會建構與基層政府社會治理創新》，《行政科學論壇》2014年第4期。⑧黃承偉、沈洋：《完善我國新型農村扶貧開發戰略的思考——論“三維資本”協同下的反貧困機制》，《甘肅社會科學》2013年第3期。

責任編輯：海玉

【社會現象與社會問題研究】

新生代農民工住房保障問題探析

李 宜 馨

截至2014年，新生代農民工已占到農民工總量的70%以上，成為我國產業工人的重要組成部分。①新生代農民工對融入城市有強烈的愿望，但受經濟、社會等方面因素影響，目前大部分城市的住房保障體系都無法接納新生代農民工，住房問題成為新生代農民工在城市定居的一大障礙。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。在此背景下，新生代農民工的住房保障問題已成為事關民生及社會發展的重要理論和實踐問題。本文從新生代農民工住房保障的特殊需求入手，探討保障模式創新及其實現路徑。

一、新生代農民工住房保障的特殊性

新生代農民工是一個從代際角度進行界定的概念，首次出現在2010年中央一號文件中，目前普遍采用的是全國總工會的定義，指出生于20世紀80年代以后、年齡在16歲以上、在異地以非農就業為主的農業戶籍人口。②一般說來，新生代農民工按組成結構可分為兩類：一是出生地為農村，從學校(以中學為主)畢業后進入城市就業的人群；二是出生在城市、在城市長大的農民工子女。新生代農民工出生在改革開放以后，不僅在物質條件上比父輩優厚，而且在就業觀念、生活方式等方面也表現出與父輩不盡相同的特征，相應地，他們的住房保障需求也不同于父輩。③

一方面，新生代農民工定居于城市的需求非常強烈，渴望融入城市社會。絕大多數新生代農民工都是直接從校門走向工廠，鮮有務農經歷，缺乏務農經驗，不習慣也不喜歡農村生活，他們的受教育程度和擇業期望值較高，高度認可城市生活方式，市民化意愿強烈。據中國青少年研究中心的調查，被調查人群中不同年齡段的農民工的城市定居意愿差別很大：50歲以上的農民工中只有15%想在城市定居，40—50歲的為21%，30—40歲的為37%，20—30歲的為45%，20歲以下的高達61%；在未來歸屬和自我身份認同方面，69.9%的新生代農民工傾向于“自己是城市中的一員”。④

另一方面，新生代農民工的住房保障需求對城市住房保障政策提出了新挑戰。新生代農民工是距離市民化最近的農民工群體，但他們中的大多數在城市入不了戶口、買不起房子、成不了市民，成為游走于城市邊緣的“漂著的群體”，不僅會產生漂泊感和無歸屬感，而且會因與市民生活差距較大而產生被歧視感和被剝奪感。新生代農民工行為失范的可能性較大，容易成為社會的不穩定因素，完善的住房保障體系有利于促進其融入城市，逐步實現市民化。

二、新生代農民工的住房保障現狀及存在的問題

我國現行的公共住房政策主要表現為以城市戶口為基礎建立起來的住房分配機制，無論是申請經濟適用房、廉租房還是限價房，前提都是必須具有房屋所在城市的戶口。新生代農民工由于不具有城市戶口，所以往往被現行公共住房政策排除在外，由此引發了許多社會問題。

目前，新生代農民工主要居住在城中村、棚戶區或員工集體宿舍。一些新生代農民工選擇居住在城中村、棚戶區，主要是為了規避城中心逐漸攀升的房屋租金、水電暖氣費等，但這些地方的基礎設施往往比較落后或短缺，衛生狀況惡劣，人員復雜，有些地方甚至是城市公共衛生和社會治安管理的盲區。⑤新生代農民工的員工集體宿舍一般都在其單位附近或者單位用地范圍內，多為臨時性建筑或者棚屋(單位為解決員工住宿問題而修建的簡易房)，有些甚至是建筑工地的地下車庫，住宿人數多，公共配套設施不足，環境質量低下，管理無序，員工缺乏私密空間。

新生代農民工居住的強同質性造成“居住隔離”。絕大多數新生代農民工雖然身處城市，但聚居在城鄉接合部或城中村，這不僅使其在空間上與城市居民住宅區相對隔絕，而且使其在心理上產生了與城市居民的隔閡感。新生代農民工很少和城市居民打交道，經常交往的對象都是與自己同質性非常強的人，而同質性太強的關系網絡對新生代農民工融入城市有限制、阻滯作用，不利于新生代農民工市民化，影響和諧社會的構建。⑥另外，新生代農民工的聚居地與城市居民區相對隔離，在外來人口膨脹的背景下，會由于管理無序等而引發社會治安問題。

三、農民工住房保障的典型模式分析

農民工住房保障是我國各個城市普遍面臨的難題，理論界與實務界一般認為目前形成了5種相對成熟的農民工住房保障模式，即上海模式、長沙模式、重慶模式、蘇南模式和湖州模式。⑦比較分析這五種模式，有助于我們尋求對新生代農民工住房保障模式進行創新的路徑。

1.上海模式：在工業區集中建設公寓式宿舍

上海模式的發源地是上海市嘉定區馬陸鎮，主要做法是在企業集中的工業園內統一規劃土地，集中建設公寓式宿舍，對住宿區配備餐飲、醫療、衛生、商業等方面的基本生活、服務設施，并構建相對正規的社區治理組織機構，對每個宿舍的住宿人數進行限制(最多8人)，租金相對低廉(每人每月70元)。在這種模式下，農民工的生活質量較高，人身安全等得到了有效保障。⑧

2.長沙模式：在城鄉接合部建設廉租房

長沙模式的主要做法是：在城鄉接合部利用農村集體土地建設集中的農民工公寓，該公寓以集體宿舍為主，并有部分小面積的成套公寓用來滿足以家庭為單位的農民工的居住需要，配有健身設施、園林綠化以及閱覽、影視等方面的配套設施，房屋租金一般為每人每月50—70元(包括物業管理費，水電費另計)。這種城鄉接合部的廉租房不具有地理位置優勢，受歡迎程度不高。

3.重慶模式：改造城市閑置樓房

重慶模式是將既有存量用房(空置樓房和爛尾樓)改造為“陽光公寓”，提供給農民工租用。盡管租金相對低廉(每張床每天一元)，但生活配套設施以及安保、衛生等公共服務比較齊全。這種模式下農民工的居住質量有所提高，居住環境相對改善，大部分農民工的基本住房需求得以滿足，農民工的認可度較高。

4.蘇南模式：綜合性多途徑保障

蘇南模式發源于江蘇省蘇州、無錫兩地，是政府、社會和企業三方合作、協力保障農民工居住權的典范。這種模式以聚居點的形式配置休閑娛樂、公共服務等設施，同時針對農民工的特點，不僅有完善的公共管理措施，還設立了法律援助服務站、維權會等機構，治安秩序較好，特別是方便農民工子女入學，受到農民工、企業和社會的好評。

5.湖州模式：公積金覆蓋

湖州模式最早在浙江省湖州、南通等地創立，基本做法是通過降低建立住房公積金賬戶的門檻，把農民工納入住房公積金制度的保障范圍。這種模式相當于給予農民工初步的市民待遇，提高了農民工的歸屬感，但由于農民工的流動性較強，加上住房公積金的使用存在諸多限制，因而實踐效果并不明顯。

上述模式是各地結合具體實際，對農民工住房保障路徑進行的多樣化探索，體現了一定的區域特色。上述模式各有一定的優勢與不足：上海模式、長沙模式、重慶模式異曲同工，共同指向廉租公寓。廉租公寓的優點是價格低廉、財政開支少、節約土地，適應了農民工流動性較強的特點，不足是數量有限且封閉、獨立，只能作為暫時性住所，不利于新生代農民工真正市民化。湖州模式將農民工納入住房公積金制度，有助于實現農民工與城市居民的公平對待，但由于農民工的工資較低且時有拖欠，以及住房公積金的使用程序煩瑣、條件嚴苛，致使該模式只是看上去很美。蘇南模式下形成了公共品提供與住房、戶籍、就業、社保等保障措施的多方面合力，有助于徹底解決農民工住房保障問題，但在健全地方政府管理體系、增強財政支持和政策執行能力等方面仍需完善。⑨上述模式的啟示是：農民工住房保障是一個系統化、制度化的工程，由于農民工群體內部存在分層，所以需要因地制宜地形成多元化的農民工住房保障模式。

四、新生代農民工住房保障的模式創新及實現路徑

從實然層面來看，以城市融入為價值目標構建多層次、分類別的新生代農民工住房保障體系，需要突破制約新生代農民工居住狀況優化的各種因素，綜合考慮國家(政府)、企業和個人三個層面的利益，進行以下制度、機制和措施創新。

1.進一步改革戶籍制度

從長遠來看，應當剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復其人權保障功能。戶籍制度改革與住房保障密切相關，它直接影響新生代農民工申請保障性住房的資格。改進以戶口為基礎的失業、養老、醫療等社會保險與社會福利制度，有助于降低新生代農民工的生活成本，提高其住房消費能力。當然，戶籍制度改革應分步進行、循序漸進，當前保持一定的經濟或素質門檻是必要的，可以避免大城市過度膨脹，但設置門檻的同時應規定“居住或工作年限”，即允許居住或工作滿一定年限者申請居住地戶籍。

2.完善新生代農民工住房保障監督管理體系

3.完善新生代農民工住房利益代表與保障機制

在城市規劃、城郊村莊改造和住房配套設施建設中，要引入新生代農民工利益代表與保障機制，通過制度化、常規化的設計，加強規劃引導，注重農民工的工作與居住之間的聯系，合理設計居住空間和就業地域，形成新生代農民工住房保障與市民化的協調共進。

4.拓展為新生代農民工提供住房服務的渠道

理想化的新生代農民工住房保障模式是，政府以低于市場價的房價向新生代農民工提供生活設施齊全、公共服務周到的經濟適用房、廉租房和公寓，但目前各級地方政府的財政壓力較大，這一理想模式的實現面臨資金不足等困難。鑒于此，可以考慮引入新生代農民工住房保障的PPP模式，即鼓勵政府與企業、社會各方以特許權協議(內容主要是實施法律允許的激勵措施如土地使用方面的稅費減免等優惠政策)為基礎進行合作，建設經濟適用房、廉租房或公寓，促進新生代農民工住房問題的多元化解決。

5.強化企業的社會責任

在新生代農民工住房保障問題上，政府要扭轉思路，調動企業的積極性，通過信息引導、平臺建設、稅收優惠、資金補貼等措施，培育和管理住房保障市場，建立“政府支持、市場主導”的新生代農民工住房保障體系。這一方面是因為政府的資金有限，另一方面是基于政府宏觀指導與政策引導應“有所為，有所不為”的考慮。

6.提高新生代農民工的住房消費能力

新生代農民工無論是購買經濟適用房、限價房、集資房還是普通商品房，購買力都是關鍵因素。為此，要提高新生代農民工的工資收入，嚴格執行最低工資標準，治理拖欠農民工工資的問題，徹底改變農民工與市民之間同工不同酬的局面。要加強新生代農民工職業技能培訓，提升其可持續發展能力，使新生代農民工不僅有“錢途”，還要有“前途”。新生代農民工住房消費能力的提升依賴于其就業力的提高，可以考慮在輸入地職業教育體系中通過政策激勵和引導或者市場化的方式，激發民間職業技能培訓主體的活力，創設體現職業發展導向的務工檔案，使新生代農民工在企業間可持續、在城市間可轉移；根據新生代農民工的居住需求和職業意向，提供差異化的就業質量提升方案。另外，要促使新生代農民工轉變不正確的消費觀念和習慣，引導他們建立合理的住房儲蓄計劃，注重開源節流。

注釋

責任編輯：林墨

作者簡介：李海金，男，華中師范大學中國農村研究院副教授，碩士生導師，中部地區減貧與發展研究院研究員(武漢430079)。 李宜馨，女，就讀于浙江大學公共管理學院(杭州310058)。

*基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“日本城鎮化進程中的公共治理及其啟示”(13JJD810002)；國家社會科學基金重大項目“在社會管理體制創新中推動基層民主發展”(11&ZD029)；廣東省哲學社會科學規劃項目“生存與發展：個體視角下新生代農民工創業研究”(GD11YSH05)。

收稿日期：2015-06-08 2015-11-20

中圖分類號：F323.8 C913
一、引言
改革開放以來，我國反貧困事業取得了巨大成就，貧困問題得到極大程度的緩解。農村貧困人口從改革初期的2.5億減少到2013年的8249萬，貧困發生率從30.7%下降到5.0%，遠低于世界水平(2010年為20.58%)`(①)，絕對貧困基本消除。然而，隨著改革向縱深推進以及經濟社會的發展，貧困人口的特性、成因、分布逐漸呈現更加復雜多變的狀態，反貧困工作也不斷遇到新的問題和挑戰。尤其在絕對貧困人口逐漸減少的同時，相對貧困問題更為突出。`(②)其主要表現在：貧困面逐步縮小，地理分布相對集中；從普遍性貧困轉為區域性貧困；特殊類型貧困問題凸顯，生態脆弱、經濟脆弱和社會脆弱高度疊加的脆弱性成為重要的致貧返貧因素；特殊群體貧困凸顯，自然災害、重大疾病、子女就學等個體和家庭因素導致大量新型貧困群體產生。其發展后果是農村絕對貧困人口在區域分布上呈現出大分散、小集中的態勢。小集中主要是指國家扶貧開發工作重點縣中若干貧困鄉村連片形成的貧困集中帶、若干國家扶貧開發工作重點縣或以某一山脈為中心連片形成的特殊困難地區。

文獻標識碼：A A

文章編號：1003-0751(2015)12-0078-06 1003-0751(2015)12-0084-03

【社會現象與社會問題研究】