水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與問題探討

高麗娟，王 倩

(中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計研究院有限公司，西安 710065)

文章編號：1006—2610(2015)01—0009—03

水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與問題探討

高麗娟，王 倩

(中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計研究院有限公司，西安 710065)

通過對水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與實際工作中存在的問題進(jìn)行總結(jié)分析，針對各相關(guān)利益者提出相應(yīng)的要求及改善措施，以進(jìn)一步提高在實際工作中公眾參與的有效性。

水電建設(shè)項目；公眾參與；環(huán)境影響;評價

0 前 言

近年來，環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)工作在不斷拓展豐富，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注度也在持續(xù)升溫，公眾參與在環(huán)評中發(fā)揮的作用越來越大。中國相繼頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》[1](簡稱“辦法”)、《關(guān)于切實加強(qiáng)風(fēng)險防范嚴(yán)格環(huán)境影響評價管理的通知》(環(huán)發(fā)[2012]98號)[2]及《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南(試行)》(環(huán)辦[2013]103號)[3]，賦予了環(huán)評公眾參與形式與途徑，保障了公眾對環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，加大環(huán)評公眾參與公開力度。

雖然新的政策不斷提出，但公眾參與實際過程中仍然存在很多問題，使得公眾參與的有效性無法保證。本文旨在分析水電建設(shè)項目環(huán)評公眾參與工作中存在的實際問題，針對各相關(guān)利益者提出相關(guān)要求及改善措施。

1 公眾參與

公眾參與是指建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)通過公開相關(guān)項目環(huán)評的信息、進(jìn)行專家咨詢、征求公眾意見等方式使地方政府部門、相關(guān)單位、專家學(xué)者、當(dāng)?shù)厝罕姷葏⑴c到建設(shè)項目的環(huán)評過程中，提高項目環(huán)評決策的全面性和科學(xué)性[4]。

公眾參與從社會學(xué)角度講，是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利、義務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行的有計劃、有目的的社會行動。為保障公眾對環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)環(huán)境影響評價工作的公開、透明，方便公民、法人和其他組織獲取環(huán)境影響評價信息，加大環(huán)境影響評價公眾參與公開力度，各級環(huán)境保護(hù)主管部門、建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)主動向社會公眾公開項目的環(huán)境影響評價信息。通過公眾介入監(jiān)督項目建設(shè)環(huán)評工作，可加大環(huán)評決策制定、項目審批等環(huán)評工作的公開程度，杜絕違法建設(shè)和未批先建等情況。公眾參與可使更廣泛的群眾真正參與到環(huán)評決策的整個過程中，真正實現(xiàn)資源的公平合理配置，提高建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

2 環(huán)評中公眾參與存在的問題

2.1 公告信息宣傳有效性

“辦法”規(guī)定建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)可以以一種或多種方式發(fā)布信息公告，例如通過電視、網(wǎng)站、報紙等媒體及相關(guān)基層組織信息公告欄、發(fā)放簡本印刷品等便于公眾了解項目的途徑及方式，向公眾公開項目的環(huán)境影響信息。但目前國內(nèi)的水電建設(shè)項目，所處地區(qū)都比較偏遠(yuǎn)，受影響群眾文化程度普遍較低，同時受文化語言等因素影響，群眾信息接收渠道較窄，向公眾公告項目的環(huán)境影響信息未能夠及時有效地通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道傳達(dá)到群眾。

2.2 參與對象代表性

雖然“辦法”對參與的對象做了規(guī)定，但目前水電站工程區(qū)主要位于偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，往往在實際工作中仍存在參與對象代表性較差、各類人群參與比例失衡等現(xiàn)象。部分地區(qū)有文化的青年大多外出務(wù)工，留守人群以老人、孩子為主，群眾代表性差。主要表現(xiàn)為：女性參與者比例小、群眾文化水平比列懸殊、核心群眾比例小、參與人群社會背景差異小等。

2.3 調(diào)查問卷質(zhì)量

一些環(huán)評機(jī)構(gòu)工作人員設(shè)計調(diào)查問卷，僅憑借自己的理論或經(jīng)驗，不能很好地結(jié)合項目實際情況，使得調(diào)查問卷內(nèi)容存在設(shè)置片面、頻繁使用專業(yè)術(shù)語、存在信息遺漏或者所設(shè)問題具有誘導(dǎo)性等，使公眾難以理解。還有些環(huán)評單位在不同階段使用相同的調(diào)查問卷，忽略了項目本身的階段特性，使得調(diào)查問題與項目本身有所偏差。這些問題的存在將會明顯降低調(diào)查結(jié)果的有效性，使調(diào)查達(dá)不到預(yù)期的效果。

2.4 公眾參與形式

在公眾參與形式上，建設(shè)單位或環(huán)評單位多采用成本低、便捷的方式，如填寫調(diào)查問卷及走訪的形式，很少采用召開聽證會、論證會等交流形式，使得公眾參與形式過于單一、群眾參與熱情及合作程度不夠，甚至導(dǎo)致部分公眾不愿意發(fā)表個人意見。公眾參與沒有做到真正的雙向交流，致使公眾參與流于表面形式，極大地削弱了公眾參與的有效性[5]。

2.5 公眾意愿表達(dá)有效性

在項目實施過程中有些建設(shè)單位環(huán)保措施不落實或者落實不到位，對周圍環(huán)境造成嚴(yán)重影響，給周圍群眾工作生活帶來諸多不便，使得群眾產(chǎn)生抵觸情緒。而且部分群眾可能因為工程施工活動、建設(shè)征占地以及由此引起的移民安置問題不配合調(diào)查，致使不能客觀地反映群眾的真實意愿。

部分建設(shè)單位存在“打擦邊球”的僥幸心理，為順利完成信息公開及問卷調(diào)查，減少反對的呼聲和意見，提高問卷調(diào)查支持率，在公示及調(diào)查過程中刻意回避有意見的群眾，或?qū)⒂幸庖姷膯柧碜鳠o效處理，使得群眾意見難以表達(dá)。

受職業(yè)背景、文化程度、宣傳力度、文化差異、人際交往能力等不同程度的影響，偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)群眾在一定時間內(nèi)對項目建設(shè)帶來的社會問題及環(huán)境問題在認(rèn)識上容易偏離。另外公眾的環(huán)境道德意識較弱會引發(fā)“從眾”心理，進(jìn)而導(dǎo)致部分公眾真正的意愿無法有效表達(dá)[5]。

3 有效的公眾參與途徑

環(huán)境影響評價公眾參與是建設(shè)項目各利益相關(guān)者相互交流互動的重要渠道和平臺。政府相關(guān)部門、建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)及公眾等相關(guān)方要在爭取維護(hù)好自身利益的情況下相互配合，以提高水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價中公眾參與的水平。

3.1 政府部門

3.1.1 提高公眾的環(huán)境意識

公眾對環(huán)境的認(rèn)知和關(guān)注度與所受文化教育程度正相關(guān)。各級教育部門應(yīng)盡可能的提高群眾的受教育程度，普及環(huán)境保護(hù)知識。各級環(huán)保部門需通過多種渠道增強(qiáng)公眾的環(huán)境道德意識，例如適時組織當(dāng)?shù)厝罕娪^看環(huán)境保護(hù)影片、舉辦以“環(huán)保“為主題的科普活動、宣傳普及環(huán)保法律法規(guī)。采取公眾便于理解、參與的方式，普及環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識、倡導(dǎo)正確的環(huán)境保護(hù)理念。

3.1.2 完善公眾參與制度體系

中國公眾參與工作缺少互動性，整個參與過程沒有形成“參與-反饋-參與”的連續(xù)-互動機(jī)制。建設(shè)單位將公眾的意見及建議簡單收集與處理統(tǒng)計，對于這些意見、建議是否被采納及對群眾提出的意見及建議是否進(jìn)行了反饋等事情都不了了之。整個公眾參與過程沒有成為一個完整體系，僅僅是開了頭就草草收尾。中國的環(huán)評制度就公眾參與還應(yīng)建立具體的問責(zé)、考核評議制度，加大處罰力度，加大環(huán)保部門審查力度，核實公眾參與的真實性、有效性。

3.2 建設(shè)單位

3.2.1 加大有效宣傳力度

雖“辦法”規(guī)定了公眾參與信息的很多發(fā)布形式，但實際工作中并不是所有的形式都能取得很好的效果。建設(shè)單位需要針對受影響群眾的特點，提供便于群眾接受及了解的渠道，并加大有效宣傳形式的力度，例如深入各村委開展公示信息宣貫說明會、增加張貼公告的份數(shù)、公布當(dāng)?shù)厝罕娬Z言版本的公示信息及發(fā)放對應(yīng)版本的簡本等，真正有效地讓群眾了解項目環(huán)境影響信息。

3.2.2 深入傾聽群眾意見

建設(shè)單位作為真正的責(zé)任主體，要督促施工單位規(guī)范施工，認(rèn)真落實各項環(huán)保措施，減少環(huán)境污染及生態(tài)破壞，避免給群眾的工作生活帶來嚴(yán)重影響。作為公眾參與的主要執(zhí)行者，建設(shè)單位還要積極開展公眾參與的宣貫及調(diào)查工作，公開征求公眾意見，真正深入群眾，了解群眾的真實想法及意見，不能因為部分群眾的片面理解或不滿情緒，而采取回避的態(tài)度，忽略群眾的意見。要特別關(guān)注移民安置區(qū)群眾的意見。

3.3 環(huán)評單位

3.3.1 提高群眾代表性

公眾的代表性是影響公眾參與有效性的重要因素。在對群眾個體進(jìn)行調(diào)查時，要根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娞攸c，在職業(yè)背景、受教育水平、年齡、性別等方面力求和諧。公眾參與調(diào)查范圍不可能覆蓋全部的利益相關(guān)者，但應(yīng)包括持不同態(tài)度者、弱勢群體的參與者，要增強(qiáng)群眾代表的廣泛性。同時，調(diào)查時間最好選取春耕秋收等農(nóng)忙時節(jié)，外出打工人員在家才可以有效地參與調(diào)查，以提高群眾代表有效性。

3.3.2 提高調(diào)查問卷質(zhì)量

問卷調(diào)查法是最常用、最便捷的一種研究方法，公眾參與調(diào)查問卷質(zhì)量決定著調(diào)查結(jié)果的可信程度及有效性。調(diào)查問卷的設(shè)計要在包含內(nèi)容、題目數(shù)量、設(shè)計難度及編排方式等方面進(jìn)行區(qū)別對待。對政府部門、相關(guān)單位、專家學(xué)者等要設(shè)計專業(yè)性較強(qiáng)、具有一定理論深度的問題，對一般群眾的調(diào)查問卷要提出能公眾關(guān)心的、與公眾有切身利益密切相關(guān)的問題，而且要使用通俗易懂的表達(dá)方式便于群眾理解。同時，調(diào)查問題要盡量與項目特征對應(yīng)起來。如果在少數(shù)民族地區(qū)開展調(diào)查，受語言文化影響嚴(yán)重，應(yīng)設(shè)計有對應(yīng)的語言版本調(diào)查問卷及報告簡本，方便公眾了解工程概況及環(huán)保工作。

3.3.3 豐富調(diào)查形式

采用群眾容易接受的交流形式，例如分區(qū)域集中召開宣貫會、說明會等面對面交流形式，由工作人員介紹工程概況及環(huán)境問題，方便群眾了解工程的環(huán)境影響及環(huán)保措施。充分調(diào)動公眾熱情、提高公眾參與動機(jī)及合作程度，避免因補(bǔ)償?shù)绕渌麊栴}產(chǎn)生的抵觸情緒，產(chǎn)生拒絕調(diào)查或者反對建設(shè)的片面性與模糊性認(rèn)識，使得公眾參與不能起到其真正的作用。

3.4 公眾群體

公眾個人應(yīng)認(rèn)真參與項目的宣貫說明會，了解項目建設(shè)的相關(guān)情況，填寫調(diào)查問卷，可按照有關(guān)公告、公示的方式，索取報告書簡本，及時向建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，提交書面意見。配合參與調(diào)查問卷的個人或團(tuán)體要真實表達(dá)自己的意見，反饋自己的真實想法，保護(hù)自己的合法利益。

4 結(jié) 語

鑒于中國建設(shè)項目環(huán)評公眾參與實際工作中仍存在的諸多的問題，需通過不斷在實際工作總結(jié)研究，針對目前存在的問題提出更切合實際的改善措施，進(jìn)一步提高中國水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與水平。

[1] 國家環(huán)境保護(hù)總局.環(huán)境影響評價中的公眾參與暫行辦法[S]. 2006.

[2] 國家環(huán)保部.關(guān)于切實加強(qiáng)風(fēng)險防范嚴(yán)格環(huán)境影響評價管理的通知 [S].2012.

[3] 國家環(huán)保部.建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南(試行)[S].2013.

[4] 侯鳳蘭,何秉宇,蘇靜,楊建英.項目環(huán)評中公眾參與若干問題的分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, (1):62-65.

[5] 孟冬梅.新疆少數(shù)民族地區(qū)水利水電工程環(huán)境影響評價的公眾參與探討——以新疆提孜那甫河莫莫克水利樞紐工程為例[J].西北水電,2011,(4): 8-11.

Study on Public Participation and Tips in Environmental Impact Assessment of Hydropower Projects

GAO Li-juan, WANG Qian

(POWERCHINA Xibei Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065,China)

Through analysis and conclusion of the public participation and tips in engineering practice in environmental impact assessment of hydropower projects, corresponding requirements and improving measures for relevant stakeholders are provided to further improve effectivity of the public participation in practice.

hydropower project; public participation; environmental impact; assessment

2014-05-28

高麗娟(1984- )，女，山西省臨汾市人，助理工程師，從事環(huán)境影響評價工作.

X82

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2015.01.003