中國美麗鄉村建設的動力整合及其制度創新※

王文龍

中國美麗鄉村建設的動力整合及其制度創新※

王文龍

城鄉差距的延續，劉易斯拐點的到來，二元戶籍體制的殘存，土地制度的保守，老人農業蔓延，糧食安全問題惡化使中國農業現代化轉型困難重重。為化解老人農業危機，中國政府先后實施了新農村建設和美麗鄉村建設，雖然取得一定成效，但由于發展觀念的保守和相關制度改革的滯后，導致美麗鄉村建設動力嚴重不足，成效有限。只有盡快改變陳舊的資本觀和糧食安全觀，加快農地制度改革，加強農村基礎設施建設和耕地整理力度，消除二元戶籍體制殘留，完善農村社會保障制度，才能實現農村新舊發展動力的整合，加速農業的現代化轉型，緩解老人農業危機，早日實現城鄉一體化的和諧發展。

美麗鄉村建設 動力整合 新農人 下鄉資本 制度創新

為進一步縮小城鄉差距，改善農民的生產、生活條件，夯實糧食安全基礎，中國政府在新農村建設基礎上又全面推進美麗鄉村建設。與新農村建設的農村小康目標相比，美麗鄉村建設希望進一步實現農村富裕，使鄉村變得“宜居、宜業、宜游”。然而，農村青壯年人口的過度流失，劉易斯拐點的到來，老人農業的蔓延，使中國農村傳統的發展動力衰竭。而土地制度改革的滯后，意識形態的保守，城鄉二元體制的殘留，也使中國農村新發展動力難以壯大。美麗鄉村建設動力的減弱直接影響到其目標的實現，只有積極地進行制度創新，復興美麗鄉村建設的舊動力，壯大美麗鄉村建設的新動力，實現新舊發展動力的整合，中國才能加快美麗鄉村的建設步伐，實現預定目標。

一、美麗鄉村建設動力的衰弱及其影響

任何政策目標的實現都依賴于實踐主體積極性的發揮，中國美麗鄉村建設也是如此，實踐主體的積極性構成了美麗鄉村建設的直接動力。然而，從當前中國農村現實看，美麗鄉村建設舊的動力已經衰竭，而新的動力還很弱小，導致美麗鄉村建設動力嚴重不足，直接威脅到國家糧食安全和社會穩定。

1.政府推進美麗鄉村建設的動力減弱

作為中國美麗鄉村建設的重要推手，前幾年由于房地產市場火熱，政府對于宅基地復墾、耕地整理積極性很高，因為地方政府可以通過土地增減掛鉤，或宅基地換房，承包地換社保等方式獲得額外的建設用地，然后在土地市場拍賣增加財政收入。然而，隨著近兩年房地產經濟的衰落，土地轉讓的困難，征地補償標準的大幅提高，地方政府對空心村改造，耕地整理，美麗鄉村建設的積極性下降。并且，在經過一輪美麗鄉村建設后，那些區位優勢明顯，交通便利，產業結構合理，經濟基礎比較好的農村已經基本達到建設目標，剩下的農村要么缺乏支柱產業，要么區位劣勢、產業結構不合理，要么經濟基礎比較差，美麗鄉村建設成本越來越高，也導致地方政府美麗鄉村建設積極性下降。此外，土地財政的沒落，近兩年經濟增速的大幅下滑，使地方財政收入很受影響，中西部很多地區政府財政甚至出現負增長，經濟下滑也導致地方福利支出、維穩支出、基礎設施建設支出增加。財政收入的一減一增與財政支出重點的改變使地方政府對美麗鄉村建設有心無力。

2.農村傳統的發展動力減弱

中國傳統的勞動密集型小農經濟依賴于大批青壯年勞動力的投入，農村龐大的過剩人口也為這種投入提供了保障。但隨著城鄉差距不斷擴大，劉易斯拐點的到來，人口轉型的提前出現，中國農村青壯年勞動力過度流失使老人農業蔓延，傳統勞動密集型農業衰落。并且，隨著農民工短缺的加劇，老年農民工群體不斷壯大，留守婦女大量減少，老人農業也出現后繼乏人的窘境，難以維持。農村精英的大規模流失導致留守農民平均文化素質、能力持續下降，即使應付傳統農業都有些力不從心，更無力發展現代農業。農村鳳毛麟角的專業大戶、能人，也大部分以城市化為導向，不愿意擴大在農村的投資，逐步把資金向城市轉移置業興產。并且，這些專業大戶由于知識水平、思維方式的局限，對新生事物、新技術、新經營方式、新農業理念的接受普遍困難，也難以承擔現代農業的發展重任。至于少部分返鄉農民工，由于資本與技術的短缺，年齡的增長，身體素質的下降，無力也不愿發展現代農業，離農就業傾向明顯，無法成為新農村建設的主力。因此，隨著農村精英的過度流失，老人農業的蔓延與衰落，農村傳統發展動力減弱。

3.農村新發展動力依然弱小

由于受保守的意識形態與糧食安全觀影響，中央政府對資本下鄉持謹慎態度，設置了種種限制，并且由于部分地方官員與資本結盟侵犯農民權益，導致資本的進一步污名化。為維護農民權益，保障糧食安全，中央政府加強了對資本下鄉的限制，使農業企業發展緩慢。盡管新農人作為新興力量已經引起社會廣泛關注，但由于當前僵化的土地制度產生反公地悲劇，使土地規?；杀靖?，加上農民缺乏契約精神，農村產權保障不力，嚴重影響到農業企業和新農人到農村發展的積極性。而城鄉二元結構造成的巨大城鄉教育、醫療、社會保障差距，現代農業資本、技術密集特點使農業初始投資規模較大，加之農業的高風險性也影響到新農人群體的發展壯大。從農村走出的城市白領、商人、官員，有些在退休或年老后希望葉落歸根，這些高素質的城市人口向農村的逆向流動為農村帶來新思想、新技術、新管理經驗，也為鄉村慈善注入新活力。作為新鄉賢他們的回歸有利于鄉村建設，但由于僵化的宅基地制度，城鄉二元體制，新鄉賢的回歸阻力很大。因此，作為農村發展的新動力，民間資本、新農人、新鄉賢還很弱小，無力承擔起中國美麗鄉村建設的重任。

鄉村發展舊動力的急劇衰竭，新動力的發展受阻，使美麗鄉村建設動力嚴重不足，農業現代化轉型受阻，老人農業蔓延，大量耕地被拋荒、棄耕、低效利用，嚴重威脅國家糧食安全和農村社會穩定。

二、美麗鄉村建設動力選擇的分歧與共識

對于中國農業現代化的轉型危機，老人農業現實與糧食安全風險，學者們基本達成共識，但在中國農業未來的發展方向上學者們卻存在著巨大分歧，其中對于農業經營主體選擇的分歧最大。

以賀雪峰（2013）、黃宗智（2012）為代表的學者主張繼續維持中國小規模的家庭農場，并認為小規模的家庭農場最有效率，最適合中國。但二者也有很大區別，以賀雪峰為首的華中學派主張繼續維持傳統小農經濟，認為小農經濟有利于解決農民就業，保障糧食安全，維護社會穩定，基于這種判斷，該學派主張繼續維持城鄉二元體制，堅持聯產承包責任制，反對資本下鄉。但隨著農村空心化的加劇，老人農業的蔓延，耕地拋荒、棄耕現象的增多，小農經濟的衰微使該派部分學者轉向中農經濟，認為中農經濟可以讓農民獲得維持有尊嚴生活的收入，保障農村社會穩定，維護國家糧食安全。無論是小農還是中農，都是傳統農民，區別在于經營規模的大小，沒有本質差別。黃宗智教授基于對中國“隱性農業革命”的判斷，認為中國農業發展與西方式的規模擴張不同，主要通過產業結構調整提高單產實現，是技術與資本密集型的集約式發展?？紤]到中國特殊的人地結構，這種小規模集約式發展道路應是中國農業現代化的方向，因此黃宗智教授反對中國農業走大規模農場之路，主張發展集約型的小規模家庭農場。黃宗智教授的家庭農場與賀雪峰教授的中農經濟有很大區別：經營黃教授家庭農場的應該是新式農民，以知識密集為特征，屬于集約式發展；賀教授中農經濟的主體是傳統農民，以主糧種植為主，以勞動密集為特征，屬于粗放式發展。

以翟文華（2014）、楊耀欽（2009）為代表的學者則認為，工商資本下鄉是中國農業現代化的重要推力。他們認為隨著工業化的發展，劉易斯拐點的到來，資本、技術對勞動的替代是必然趨勢?，F代農業的資本、技術密集特征導致農業投資門檻不斷提高，投資風險不斷增大，單個小農難以承擔，并且在產品差異化的今天，品牌塑造非常重要，小農沒有能力、也沒有意愿打造品牌。從工商資本下鄉結果看，地方政府很歡迎，因為可以為地方增加產出、稅收，促進當地農業產業化、集約化發展，產生示范效應。農民也歡迎，因為可以把他們從面積狹小的承包地中解脫出來，使他們有機會進行收益更高的非農工作，并獲得比較公平的租金。資本下鄉也創造了新工作機會，提供了比自耕更高的收入。因此，資本下鄉不僅減少了耕地拋荒、棄耕現象，提高了耕地利用效率，增加了政府和農民收入，也為留守農民提供了更多就業機會，促進了農業的規?；?、產業化經營，值得鼓勵。但劉?。?013）、馬九杰（2013）等學者則認為中國人多地少，農民人口眾多，資本下鄉弊大于利。由于資本與小農力量不對等，導致資本對農民的剝削，使留守農民貧困化，擴大了社會貧富差距，激化了社會矛盾。資本下鄉也導致土地集中，使大批農民失地，喪失工作機會，斷絕了城市農民工的歸路，在社會保障體制不完善的中國，一旦經濟衰退將引發社會動蕩。資本下鄉非糧、非農化非常普遍，放任資本下鄉將嚴重危及國家糧食安全。因此，他們反對資本下鄉。

以汪向東（2011）、何慧麗（2015）等為代表的學者認為，新農人、新鄉賢是中國農村發展的新興力量。新農人是近幾年興起的一個新群體。這個群體包括工商資本的跨界經營，城市白領與畢業大學生的農村創業，青年農民返鄉創業，其主體應該是到農村創業的城市白領和畢業大學生。根據汪向東的歸納，新農人與舊農人相比具有4個突出特點：第一個是重信息，這個群體天然親信息、親電子商務。第二個是重資源，尤其是注重對外部資源的整合。第三個是重互利，他們明白只有與他人分享才能有長久的收獲。第四個是重創新，他們干的事業沒有前例，只能自己摸索總結。隨著農業現代化的加速，沿海地區城鄉差距的縮小，美麗鄉村建設的推進，新農人群體在繼續壯大。新鄉賢是近幾年社會學家提出的一個新名詞，是相對于解放前的舊鄉賢而言，新鄉賢主要由黨政事業單位退休人員，外出經商致富的回鄉人員組成。隨著農村精英的大量外流，基層組織的渙散，新鄉賢的回歸農村對于維護農村秩序，促進農村發展具有重要意義。

對當前農業經營主體選擇的爭論還涉及專業大戶、專業合作社、龍頭企業、家庭農場。但這些只是組織方式差別，最終歸結到農業發展動力上就是傳統小農、專業大戶、下鄉資本、新農人、新鄉賢這五大力量上。從中國現實情況看，傳統小農雖然規模龐大，在相當長一段時間內依然是中國農業發展的重要主體，但不是積極主體，更不是農業現代化的動力，因為他們經營規模小，資金短缺，技術落后，抗風險能力弱，收入低下，劉易斯拐點到來后務農收入的比較劣勢更加明顯，大批小農選擇進城打工，剩下的小農基本屬于弱勢群體，他們沒有能力發展現代農業。按照賀雪峰教授極力推崇的中農經濟中農戶均20-30畝耕地，一畝水田純收益800元計算，30畝水稻一年收入也就2.4萬元，遠不如一個普通農民工的打工年收入，無法維持體面的生活，且務農風險更高，勞動強度更大。在平原地區，由于機械化普及，農業勞動強度低，有效勞動需求少，老人可以應付，中農作為兼業農戶比較普遍。但中國大部分地區是丘陵、山區，不適合機械化耕作，務農機會成本高，缺乏比較優勢，導致耕地被大批拋荒、棄耕，需要進行大規模的耕地整治才有利用價值。相對而言，隨著城市化的繼續推進，人口轉型的出現，老人農業的衰退，農村專業大戶會有很大發展空間，但需要進一步提高他們的經營管理水平和綜合素質。

至于備受爭議的下鄉資本，其實并沒有那么可怕，反對工商資本下鄉的三大理由并不成立。劉易斯拐點的到來，空心村的大量出現，老人農業的蔓延意味著農村勞動力不足，人口轉型意味著農村勞動力會更加短缺，工商資本下鄉不會導致農民失業，反而會創造高質量的就業機會。工商資本下鄉主要進行非農、非糧投資，政府可以讓他們復墾，整理拋荒、棄耕地來獲得經營用地，不影響糧食用地，并且由于替代效應使農民糧食種植比例提高，增加糧食供給。工商資本通過與農民合作進行集約化生產，實現了各種資源的優化組合，提高了整體生產力，使資本與農民達成雙贏。工商資本下鄉最多的江浙比人均耕地最多的黑龍江農民收入高很多，也證明了資本與勞動不一定是零和關系，更可能是雙贏關系。當然，出于對糧食安全和保護農民利益的考慮，政府應該對下鄉資本進行嚴格監管，不應該走到極端把下鄉資本看做洪水猛獸。對于新農人，基本沒人否認他們將是中國農業現代化的重要推動力，由于他們知識水平普遍較高，合作能力、創新能力較強，懂技術和管理，與外界關系密切，因此他們將成為中國現代農業發展的重要主體。新鄉賢當前在浙江影響比較大，主要是由于浙江經濟發達，城鄉差距小，美麗鄉村建設搞得不錯，農村基礎設施完善，交通發達，為鄉賢的大量產生與回流創造了條件。但除浙江、蘇南外，全國大部分地區還不具備產生大量鄉賢、吸引鄉賢回歸農村的條件。并且，浙江鄉賢的作用主要體現在維護社會秩序，促進鄉村慈善，增加鄉村公共產品上，對經濟發展的推動作用有限。

通過對傳統小農、中農、專業大戶、下鄉資本、新農人、新鄉賢六種新舊動力的分析，可以確定專業大戶、下鄉資本、新農人是未來中國農業現代化轉型的主力，小農群體將會繼續沒落，中農階層將會分化，一部分退出農業，一部分發展成專業大戶；新鄉賢暫時還屬于發達地區小范圍內的現象，其成長還需要時間和條件。因此，當前中國農業發展的重點應該是壯大專業大戶，為下鄉資本、新農人的發展創造條件。

三、美麗鄉村建設動力的整合需要制度創新

要實現美麗鄉村建設新舊發展動力的整合，為專業大戶、下鄉資本、新農人的發展壯大、新鄉賢社會作用的發揮創造條件，我們還有很多工作要做。

1.轉變陳舊的資本觀與糧食安全觀

長期以來，對資本充滿陳舊偏見，認為資本必然導致剝削，兩級分化，資本家與工人之間是零和博弈。盡管改革開放后外資的引進助推了中國經濟起飛，使沿海、內地的農民和農民工收入快速增長，資本與工人之間形成雙贏關系，但由于舊思維的慣性，一些人依然頑固地堅持認為下鄉資本與農民是零和博弈，反對資本下鄉。只有徹底轉變這種陳舊的資本觀，從現實出發，在加強監管、提高準入標準基礎上鼓勵資本下鄉，才能為工商資本下鄉開拓更大空間。一些人的糧食安全觀也過于保守，雖然中國人口眾多，人均耕地少，糧食安全長期嚴峻，但這并不意味著必須堅持18億畝耕地紅線和15.6億畝基本農田保護。因為糧食安全受多種因素影響，一是糧食產量受生產要素，制度、技術、耕地、價格影響，就國內來說，最新國土資源調查顯示中國耕地面積是20.31億畝而不是18.24億畝，耕地數量并沒有那么緊張。即使同樣的耕地數量，不同制度產量也差異巨大，聯產承包責任制前后的中國就是明證。技術的影響也非常大，以色列的農業奇跡如果用到中國，糧食總產量將增加幾倍。價格因素有根本性影響，它會刺激投資的增加、技術的進步、制度的改進，使單產與總產增加。因此，劃定固定耕地紅線的思維過于保守，在不同制度、不同技術、不同價格、不同勞動者素質組合情況下，滿足糧食生產需要的耕地數量是不同的，且由于技術、制度、價格及勞動者素質在不斷變化，滿足糧食生產需要的耕地數量也應動態變化。二是供求情況。從內部看，包括糧食儲備和生產能力，中國糧食儲備相當于國民年消費的40%-50%，遠高于聯合國規定的18%；即使當前中國耕地拋荒嚴重、老人農業粗放經營，主糧供應也基本供大于求，不存在絕對的糧食短缺。從外部看，主要包括國際糧食供求與糧食流通，由于糧價過低，美國有三分之一耕地被迫休耕，加拿大、澳大利亞、俄羅斯、法國、阿根廷也有巨大的糧食生產潛力。在當今世界，因意識形態分歧進行糧食禁運造成人道危機已經不被允許，即使是朝鮮國際社會也積極援助，認為西方會對中國實施糧食禁運是陰謀論的產物，不值一駁?？紤]到中國的資源稟賦與比較優勢，中國應該學習日本、韓國轉變糧食安全觀，在保障主糧供應安全的基礎上，逐步降低糧食自給率標準，發揮比較優勢，擴大農產品國際貿易。

2.加快農地制度改革

糧食安全觀的調整將為中國農地制度改革創造契機，應根據新的糧食安全觀縮小耕地和基本農田保護面積，進一步將基本農田集中到糧食主產區和國家商品糧基地，提高對這些地區的財政轉移支付。新釋放出來的耕地，除部分用于工業化、城市化外，絕大部分將成為農業產業化用地?？紤]到現代農業基本屬于資本與技術密集，傳統小農和中農已經難以勝任，只能依靠專業大戶、下鄉資本和新農人。即使是主糧種植，要讓農民過體面的生活，也必須大幅擴大農場規模，依靠專業大戶和農業企業。現代農業講究規模經濟，無論是專業大戶、新農人建立的家庭農場，還是下鄉資本建立的農業企業都要求一定的規模。但舊農地制度由于農地產權不明晰且分割細碎，加上農民契約意識淡薄，導致反公地悲劇，耕地流轉緩慢且不穩定。只有加快農地制度改革，賦予農民更完整的土地產權，有效化解反公地悲劇，才能加快耕地流轉速度，減少經營風險，鼓勵長期投資，擴大經營規模。當然，考慮到中國農民人口規模依然龐大，可以采取折衷方式，先選定一些地區做試點，在一些人口流出較多、耕地被大量拋荒，棄耕地區和城市化水平較高，工業發達，農村人口轉移較充分的沿海地區進行農地制度改革試驗，然后根據試驗效果總結經驗，逐步向全國推廣。

3.應加強耕地整理力度和農業基礎設施建設，建立土地銀行制度

要加快農業的規?；洜I，僅靠農地制度改革還不夠，中國廣大的丘陵地區、山區不適合機械化耕作，耕地整理成本高，嚴重影響耕地的流轉，導致大量耕地被拋荒、棄耕。這些地區經濟落后，無力自行進行耕地整理，人口大量外流也使這些地區缺乏土地整理意愿，單個的農業經營主體更無法承擔耕地整理的龐大成本，只有依靠政府的力量才能進行大規模的耕地整理。但考慮到中央政府財力有限，且大陸需要整理的區域太大，需要借力民間資本，大陸可以學習中國臺灣和日本的土地銀行制度，以土地銀行為平臺，與農民協定土地長期流轉或買斷的價格，然后吸收社會資本投資，進行先期開發，使耕地連成一片，適合機械化、規?；?，在出租新整理耕地后土地銀行可以利用租金繼續滾動開發，整理出更多耕地。土地銀行制度為資本下鄉提供了平臺，化解了耕地流轉的反公地悲劇，解決了耕地整理資金短缺問題，是一項重要的制度創新。雖然新農村建設使農村基礎設施得到較大改善，但在內地很多地方新農村建設更像形象工程，農田水利、電氣、防洪防旱設施、農業機械輔道建設都很匱乏，嚴重影響農業生產，因此政府應投入更多資金進一步加強農業基礎設施建設，并對私人農業基礎設施建設投資進行補貼。只有充分調動政府和民間耕地整理的積極性，大力加強農業基礎設施建設，才能為耕地的機械化與規?；洜I創造更好的條件。

4.盡快廢除城鄉二元體制，統一城鄉社會保障制度，提高專業大戶的綜合素質，支持新農人創業

糧食安全觀的轉變，土地制度的改革，耕地整理的推進，農業基礎設施的完善，為農業的現代化創造了良好的物質與制度條件，如果沒有勞動力城鄉之間的自由流動，綜合素質的提高，不能將土地資源與人力資源有效結合起來，農業現代化也難以實現。要實現勞動力城鄉之間的自由流動，就必須盡快廢除城鄉二元體制的殘留，讓農民享有與城市居民同等的權利，這是一項艱巨的任務，可以先從統一城鄉社會保障做起。中國農民為中國工業化積累資本、世界工廠的打造作出重要貢獻，但農民社會保障之低令人震驚，不合理的城鄉社會保障制度已經成為農村精英逃離農村的主要原因，也是新農人務農的最大心理障礙。要為中國農業發展引入新動力，留住農村精英，就必須學習日本、韓國、中國臺灣的經驗，逐步把農民納入國民年金制度，并不斷提高農民年金待遇，盡快消除城鄉社會保障鴻溝，以解除農村精英和新農人務農的后顧之憂。

城鄉教育差距依然是一個重大問題，當前政府提高農村教師待遇的舉措值得稱贊，但教育的規模化是大勢所趨，政府應該順應潮流，改善農村中小學寄宿條件，提高農村小學午餐費補貼，提高校車檔次與安全水平，均衡城鄉教育經費。城鄉教育差距的縮小有利于提高農民素質、解除新農人子女教育的后顧之憂。為進一步吸引新農人務農，政府可以向大學生、都市白領承諾即使他們務農也可以繼續享受城市社會保障，使他們成為城鄉社會保障一體化的先行者，政府也可以允許新農人在農地農用的前提下到農村租賃土地，購買農房，使他們成為土地制度改革的尖兵。為鼓勵新農人創業，政府應該對中等與高等教育的涉農專業學生免除學雜費，對有意務農的大學畢業生及都市白領進行短期培訓，考核合格后提供初始創業貸款和生活補貼。要提高農業經營主體的素質，還必須改革中國的農業教育系統，使農業教育與生產實踐更緊密地結合起來，大幅增加社會實踐比重，讓更多一線農業專家參與教學，并在全國各地建立成人教育性質的農民學院，鼓勵私人辦學、政府補貼，對新農人，專業大戶定期培訓，以不斷提高他們的技術與經營管理水平。只有盡快解除農業經營主體的后顧之憂，不斷提高他們的綜合素質，才能實現人力資源與土地的更優化結合，加速農業的現代化轉型。

1.賀雪峰：《關于“中國式小農經濟”的幾點認識》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2013年第11期。

2.黃宗智：《中國新時代的小農經濟導言》，《開放時代》2012年第3期。

3.翟文華、周志太：《農業資本化替代小農經濟勢在必然》，《現代經濟探討》2014年第10期。

4.楊耀欽：《引導城市資本下鄉 推動城鄉統籌發展》，《南方農業》2009年第5期。

5.劉?。骸斗婪丁百Y本下鄉”造成“非糧化”》，《中國糧食經濟》2013年第5期。

6.馬九杰：《“資本下鄉”需要政策引導與準入監管》，《中國黨政干部論壇》2013年第3期。

7.汪向東：《新農人與新農人現象》，《新農業》2011年第1期。

8.何惠麗：《如何做一個“新鄉賢”》，《學術評論》2015年第2期。

［責任編輯：吳 群］

F320.3

A

1009-2382（2015）12-0053-05

王文龍，湖州師范學院農村發展研究院副教授、博士（湖州 313000）。

※本文系浙江省高校人文社科重大公關項目“美麗鄉村建設的績效評估體系研究”（項目編號：2013QN085）、湖州市農發基金項目“湖州市美麗鄉村建設升級研究”（項目編號：SNF2014-02）階段性研究成果。