地理信息產業的發展前景與地理信息的司法保護※

徐靜

地理信息產業的發展前景與地理信息的司法保護※

徐靜

地理信息產業是我國的一項朝陽產業，它的發展和壯大有利于國民經濟發展方式的轉變。今后數十年，我國信息產業發展的重要任務為不斷壯大地理信息產業規模，提升地理信息服務水平，以《國家地理信息產業發展規劃（2014-2020年）》為依據，圍繞六大重點領域，增強自主創新能力，提高服務管理水平，完善政策法規體系。地理信息安全是地理信息產業發展的重要條件，保障地理信息安全的手段除了技術之外，更重要的是法律保障，司法保護是保障有關主體權利的重要武器，在各種與地理信息有關的市場交易和服務中，主體權利的司法保護是推動地理信息產業順利健康發展的源動力。

地理信息 產業發展 司法保護

一、引 言

歷史和地理是人類科學最基礎的部分，因為有了地理信息系統，才有了地理信息知識，有了地理信息知識，才逐步發展出各種地理信息事業，得以形成地理信息產業。

政府各部門曾經是地理信息資源的主要使用者，比如環境保護和資源開發、城市設計和規劃等部門，當下地理信息被廣泛應用于社會多元主體。隨著導航定位技術和無線通訊技術、計算機科學的不斷發展，例如人和動物的移動目標以及諸如房屋、橋梁、隧道等固體目標的位置信息均可快速地被收集、存儲、使用和傳播。關涉個體位置的地理信息逐漸嵌入到社會大眾的生活中，影響社會需求與供給方式的轉變，例如，互聯網購物和電視購物、各種能顯示個體位置的移動軟件，均以“位置”的地理信息為基礎。地理信息及其關聯產業正發生著超乎想象的變化，同時也帶動經濟發展方式的轉變。

二、我國地理信息產業發展的現狀及前景

1.地理信息及地理信息產業的概念

在學界，地理信息的概念爭論不一，幾無定論，筆者采用 《中華人民共和國地理信息安全法立法建議稿》中的概念。地理信息是指與空間地理分布有關的信息，是相關自然地理要素和地表人工設施的數量、質量、分布特征、聯系和規律的數字、文字、圖形、圖象等的總稱——此為廣義的理解，泛指所有與地理信息相關聯的數字、文字、圖形和圖像的數據總和；狹義的地理信息指的是確定地球上的自然物體或人工建筑以及境界的地理定位和特征的數據。地理信息屬于三維空間信息，具有位置、時間和屬性三個基本特征。地理信息具有可存儲性、可傳輸性、可轉換性、可擴充性、商品性與共享性等諸多特征。

地理信息產業是一種蘊含“數據、技術和服務”，關聯度很大的產業。地理信息數據與現代通訊衛星等技術相結合，在智慧城市、移動互聯網、汽車等行業具有廣闊的發展空間。“地理信息產業”指的是運用地理信息技術對地理信息資源進行加工、開發、利用進而為不同行業提供服務的全部經營活動以及承載這些經營活動的企業集合體。地理信息產業的發展與高新技術、測繪技術、導航定位技術、高端地理信息裝備密不可分，它包括軟、硬件產業、數據產業和技術服務產業等。隨著社會的發展進步，人們對地理信息的應用需求空間逐步提高，發展地理信息產業對促進國民經濟發展具有重要意義。

筆者以為：地理信息是地理信息產業存在的基礎，對地理信息的開發利用和保護有助于地理信息產業的健康發展，地理信息產業是高新技術的朝陽產業，其發展壯大有利于國家經濟的發展強大。應廣義地理解地理信息，它涉及到每一寸國土，關系到每一個人，地理信息產業是國民經濟的有機組成部分。

2.我國地理信息產業發展現狀

2014年7月18日，國家發展改革委和國家測繪地理信息局聯合印發了《國家地理信息產業發展規劃（2014-2020年）》（簡稱《規劃》），這是國家第一次為地理信息產業頒布規劃文件。該《規劃》指明了我國地理信息產業的未來發展的核心和任務，是地理信息產業未來發展的航標燈。

盡管我國地理信息產業已有一定程度的發展，但整體仍處于初級階段，產業規模有待擴大，企業競爭力有待提高（周成虎，2014）。盡管我國有上市企業，但總體實力仍待加強。盡管技術能力不斷進步，但核心關鍵技術和高端儀器自主研發能力不足、開發利用地理信息的范圍過于狹窄、安全監管力度和深度均有限、法律法規有待完善，執法環境有待提高。

筆者以為，未來地理信息資源的利用主要是社會化和個體化的信息服務。與之前僅政府部門壟斷利用信息資源的狀況不一樣的是，未來的信息服務對象將主要是社會中的私主體，地理信息資源的利用主體將更加多元化，地理信息產業發展的道路會逐漸拓寬。我國地理信息產業以生產為主，研發不夠，推廣應用也有待提高，產業政策有待加強，產業自主創新能力有待提高，產業布局有待完善，產業市場環境有待規范。

3.我國地理信息產業的發展前景

我國地理信息產業存在地區發展不平衡的現象，東部與西部，發達地區與次發達地區發展水平有較大差異。地理信息強勢企業主要集中在環渤海地區，其次在北京和珠三角地區。地理信息產業未來發展趨勢總體向好，但也存在諸多問題，譬如，基礎設施薄弱，企業聚集能力差，自主研發能力不夠，產業結構不合理等問題。克服存在的問題是地理信息產業蓬勃發展的必要條件。

2014年《規劃》分析了我國地理信息產業面臨的遭遇與挑戰，并提出了地理信息產業發展的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務。地理信息產業的發展必須沿著《規劃》確定的基本方向前行，以測繪服務業、衛星導航定位、航空航天遙感、地理信息系統、地圖出版等產業為核心領域，加強自主創新能力，提高管理服務水平，把握市場機會，完善法律法規，推動我國地理信息產業進入迅猛發展的新時期。

依照《規劃》的內容，我國地理信息產業重點發展的領域和主要任務，可分解為以下幾方面：

（1）鼓勵測繪遙感數據服務應用。鼓勵測繪遙感器的社會化和大眾化應用，加快遙感器數據使用企業的孵化，促進各類空間信息應用服務企業的產生，使得測繪遙感數據能被廣泛應用在勘探、環境氣候、減災防損、城鄉規劃及重大工程建設甚至商業領域。促進遙感數據的利用市場化，從政府獨家占領資源到大眾化分享資源，不斷向企業以及社會公眾領域拓展。

（2）發展高端地理信息裝備。加速自主研發各種高端地面測繪裝備，推進高端測繪地理信息技術裝備制造行業的資源整合。加強創新和自主品牌的創建，竭力提高國有品牌地理信息裝備的市場占有率。加快諸如數碼航攝儀、傾斜攝影儀等傳感器產品化和產業化推廣。

（3）加強高新技術在地理信息軟件開發中的應用。地理信息軟件開發技術與新型通用信息技術的融合是知識經濟時代的重大標志，是最具市場開發與應用潛力的資源。比如云計算的運用，大大推動了地理信息服務軟件產品的集成。未來數年，還要持續推動地理信息系統通用軟件的開發應用，提高國內市場占有率。推進高性能遙感數據處理軟件系統的商業化應用。

（4）發展地理信息與導航定位融合服務，開展多元化地理信息應用服務。隨著科學技術的高速發展，地理信息系統的發展越來越離不開導航定位技術，地理信息系統發揮實益依賴于導航技術的定位，如果沒有地理信息數據，導航定位技術無法獲取位置和地理信息，將二者融合才能形成地理信息服務。隨著各種新技術的不斷出現，不斷改進傳統模式，積極推進綜合導航定位動態服務，探索在城鄉社會管理和公眾生活中運用地理信息資源的路徑和方式。繼續加強政府部門對地理信息的利用，推進地理信息在數字城市和智慧城市建設中的應用，努力打造基于位置的公共地理信息產品。使地理信息在政府公務管理、企業資源管理、商業經營、商業智能、智能交通、現代物流以及普通人的生活等多領域發揮其應有的作用。

（5）繁榮地圖出版與優化服務。革新傳統紙質地圖，嘗試讓地理信息和現代科技融合在傳統的紙質地圖中。充分利用地理信息數據和現代互聯網科技，推動三維地圖、影像地圖、語音地圖、電子地圖等現代地圖出版，不斷繁榮地圖文化創意產業，方便人們生產生活。

三、地理信息安全的司法保護是地理信息產業繁榮發展的保障

隨著市場的逐步開放，地理信息新的應用模式不斷推陳出新，地理信息市場行為日益活躍，地理信息已日益延伸到政府決策、城市管理、環境監測、防災減災、資源管理以及人民群眾日常生產生活的方方面面。在當今復雜多變的社會環境和國際環境中，地理信息安全的司法保護成為地理信息產業健康發展的堅固屏障之一。

測繪活動以及所獲取的一些地理信息事關國家經濟命脈，如大型水利設施、電力設施、通信設施的地理信息等。將對人民生產、生活有重大影響的民用設施的具體形狀及屬性標注于互聯網地圖上，可能構成對國家安全的威脅；某些互聯網地圖服務網站通過上傳、標注功能，泄露重要礦產資源或能源的基礎地理數據和影像數據，可能對我國在未來信息化的競爭中直接產生不利影響；地理信息的市場交易行為可能牽涉到地理信息產品的知識產權糾紛，合同糾紛甚至侵權糾紛。諸如所述的地理信息違法行為，滋生了社會的不穩定因素，甚至危害國家安全，從而破壞地理信息產業的市場秩序和發展環境。

地理信息的安全與地理信息產業的發展息息相關，地理信息安全有了法律的庇護，地理信息產業的健康發展就有了法律保障。未來地理信息的開發和利用主要以市場行為來完成，市場秩序的維護離不開法律，法律保障權利主要通過訴訟程序來完成。地理信息的司法保護是維護地理信息安全，保障地理信息產業健康發展的重要手段之一。

地理信息安全的司法保護主要包括民事司法保護、行政司法保護和刑事司法保護。地理信息的市場行為中，合同是主要的規制手段，提供地理信息資源的主體和使用地理信息資源的主體除了遵守國家的相關法律制度之外，應遵守當事雙方的合同約定。任何一方違反合同約定均要承擔違約責任；任何單位和個人違反法律規定使用地理信息資源給他人造成損害的，應承擔民事損害賠償責任；觸犯行政法律和刑事法律的還要承擔行政責任和刑事責任。

在市場運營中，地理信息要獲得全面有效的保護，離不開測繪地理信息行政主管部門的行政執法。人民法院以行政訴訟方式對行政執法進行監督。地理信息的行政司法保護是通過人民法院依法、獨立地運用司法審查權，加強對測繪地理信息行政主管部門行使的行政權力進行監督。地理信息市場行為中，權利人可以依法提出自己的訴訟請求，人民法院通過審理，依法可以判決維持、撤銷或部分撤銷、變更所訴的具體行政行為，還可判決限期履行法定職責。同時，權利人還可以對測繪地理信息主管部門及其工作人員的行政管理活動提出建議和批評，測繪地理信息主管部門及其工作人員應虛心接受，對于好的建議應當采納，促使其依法行政，提高行政管理效率。

對當下侵犯地理信息安全日益嚴重的情形，多數采取行政方法和措施進行管理。但從實踐的效果看，并未實現預期的效果，危害地理信息安全的行為并沒有因為行政處罰而減少，從而刑事司法保護的地位日益凸顯。刑法與其它部門法最大的區別就在于它動用了“刑罰”這種限制或剝奪犯罪人人身自由的強制性制裁方法，如日本學者宮內裕所言“所謂刑罰，是對以犯罪為要件的犯罪行為人由法院所加的國家的強制手段，是以一定的害惡為內容的手段。”目前，我國地理信息安全面對越來越多的危機，侵犯地理信息安全行為有日漸擴大的趨勢，刑事司法保護無論是對信息安全的保護，還是對地理信息產業的發展壯大都是必要的。

四、地理信息安全司法保護的基本思路

1.民事司法保護的思路

地理信息資源的保護，是一種立體的全方位保護模式，民事司法保護是其中重要且不可缺少的環節。民事司法保護的宗旨在于保障權利人的權利，地理信息資源的開發和利用涉及到國家和其他相關主體的民事權利。民事司法保護既要對地理信息所涉各方主體的權利提供保障，同時亦要為地理信息資源的交易、流通提供便捷、安全的通道和健康有序的市場環境。

地理信息民事司法保護涉及三方面的內容。首先，信息提供者與信息使用者之間的合同法保護；其次，地理信息產品的知識產權法保護；再后，違法使用地理信息，造成權利主體合法權益的損害，權利主體依法向違法使用者求償的侵權法保護。

地理信息民事司法保護是一般民事司法保護的有機組成部分，但又有其特殊性，應遵循以下幾大基本原則：（1）當事人平等原則：要求法院確實保障訴訟當事人擁有平等的法律地位，平等對待訴訟當事人；法院應為訴訟雙方提供相同、均等的行使訴訟權利的機會和便利條件，不偏私任何一方。在關涉地理信息的民事訴訟中，信息主體的一方代表國家利益，往往會給當事人造成壓迫感。在此情形下，更要強調平等原則的重要性，無論是國家還是其它公權力機關，在民事訴訟中均不享有特權，法律地位與對方當事人平等，司法機關在訴訟程序中必須給予同等對待，才能保證結果的公平和妥當。（2）程序參與原則：地理信息民事訴訟中，必定是涉訴主體自愿啟動民事司法保護程序，完全遵守當事人的自愿性，法官以及其他個人或任何部門不得強制訴訟當事人進入司法程序。（3）依法自由處分原則：在與地理信息相關的民事訴訟中，為保護國家和社會利益，應對處分原則依照法律予以必要的限制，即在相關民事訴訟中對自由處分權利給予一定的限制。譬如在普通民事訴訟中，當事人可以選擇和解，抑或是放棄或免除對方的債務；但如果案件關涉國家地理信息，可能導致國家財產受損，代表國家利益的當事人不得免除或者放棄對方的債權，即要求當事人的處分遵守法律規定，不得損害國家利益。法院應發揮指導和監督作用，既要尊重當事人的處分權，又不能放任自流。（4）誠實信用原則：要求在民事訴訟中當事人、法院和其他訴訟參與人正確行使權利履行義務，維護程序正義，保障訴訟正常進行的積極作用，應是地理信息民事司法保護的基本指導思想之一。（5）程序公開原則：要求民事訴訟案件公開審理，但亦有例外。對涉密地理信息的民事訴訟而言，因為涉及國家秘密或者商業秘密，可以不公開審理，這也是符合民事訴訟程序公開原則的。未涉及國家秘密或者商業秘密的地理信息民事訴訟，應該遵循程序公開原則，因為只有程序的透明性，才能保證權利的公平性。（6）法官利益中立原則：法官必須嚴守職業道德和紀律規范，在地理信息民事訴訟中，遵守法官中立的原則，不能將自己看成是國家利益的“守衛者”，包括尊重案件雙方當事人、不偏不倚；不接受當事人及其委托人的財物、宴請或其他好處；依法自行回避等。

2.行政司法保護的基本思路

測繪地理信息行政主管部門為加強地理信息安全管理，促進地理信息技術和產業發展，保障地理信息為國家經濟建設、國防建設和社會發展服務，運用法律賦予的職權，迅速、有效地制止、打擊各類地理信息侵權行為，對整頓市場秩序、保護地理信息權利人的合法權益發揮重要作用。測繪地理信息行政機關在維護市場秩序、保護地理信息權利人權益過程中，如果沒有法律制約，就有可能超越職權，濫用職權，侵害行政相對人的合法權益，損害社會秩序和法律權威。為進一步規范和保證各級測繪地理信息行政主管部門依法行使職權，保護地理信息安全，維護地理信息權利人的合法權益，行政訴訟是對測繪地理信息行政管理機關行使行政權力的監督和約束。

對測繪地理信息行政管理機關的行政訴訟必須遵循以下幾個基本原則：（1）復議自由原則：行政復議程序并不是地理信息行政訴訟案件的前置程序，當事人可以選擇復議，亦可以直接向相應的人民法院提起行政訴訟，完全取決于當事人的意志自由。 （2）具體行政行為不因訴訟而停止執行原則：訴訟程序不能阻止一般行政訴訟案件的執行，但涉及地理信息行政案件存在三種例外：一是被告人測繪地理信息主管部門認為需要停止執行的。如行政相對人起訴后，行政機關經過反思，認為實施的行政行為確實不當，如不停止執行，會給行政相對人造成損失，測繪地理信息主管部門可以主動提出停止執行。二是行政相對人申請停止執行，人民法院認為有必要停止執行，且停止執行又不損害國家和社會公共利益的。三是法律、法規規定可以停止執行的。（3）被告負舉證責任原則：在地理信息行政訴訟中，作為被告一方的測繪地理信息行政主管部門對自己所做出的行政行為負有提出證據、加以證明的責任，測繪地理信息主管機關在行政訴訟中應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，如果測繪地理信息行政機關拒不提供證據或沒有正當理由逾期提供證據，法院可以認定測繪地理信息行政機關的行政行為違法。（4）合法性審查原則：法院原則上只審查具體行政行為的合法性，對地理信息安全執法中的具體行政行為的事實問題和法律問題、程序問題和實體問題進行全面的審查。（5）不適用調解原則：法院在審查測繪地理信息行政機關的具體行政行為時，只能以事實為根據，以法律為準繩判斷是否合法，合法的就判決維持，否則就予以撤銷或依法變更，不允許用調解的形式結案。法院可以通過說服教育和法制宣傳，使原告方認識到自己訴訟請求的不當而申請撤訴；或者通過說服工作，使測繪地理信息行政機關主動撤銷或變更已做出的行政行為，迅速，及時地解決行政爭議。

3.刑事司法保護的基本思路

刑法是一把雙刃劍，動用刑法手段保護地理信息安全，如果不合理確定刑法保護的內容和刑法保護的范圍、邊界，無疑是一項十分危險的事情。刑法保護地理信息安全，需要在犯罪主體、主觀方面、客觀行為與情節、刑罰設置上予以充分考慮和配置。鑒于信息類刑事犯罪屬于較新型的犯罪形態，筆者認為應通過制定司法解釋對本類犯罪的主體作出更詳細和明確的規定，區分特殊主體與一般主體。我國地理信息安全的罪名體系設置從總體上看，入罪的不足，法網相當粗疏，表現為該入罪的沒有入罪或未能入罪。現代危害地理信息安全的行為主要是圍繞涉密的重要地理信息而實施的違法犯罪行為，可以作為地理信息刑法罪名設置的切入點與核心點。筆者建議可以參照個人信息保護入刑的立法模式，將《刑法》中第11條、第282條第1款、第398條、第431條第1款、第432條這五個法條中，分別再多增補一款關于地理信息的特別規定，以強調地理信息安全的特殊地位。即境外竊取、刺探、收買、非法提供重要地理信息罪，非法獲取重要地理信息罪，非法持有包含重要地理信息的文件、資料、物品罪，故意泄露重要地理信息罪和過失泄露重要地理信息罪。

刑事司法保護應遵循以下基本原則：（1）協調性原則：地理信息安全刑事立法必須與社會經濟發展狀況相適應，地理信息安全刑事立法必須與地理信息安全法律法規相銜接。這既包括地理信息安全犯罪的罪狀描述與地理信息安全法律法規協調一致，不能有矛盾；也包括地理信息安全犯罪的具體罪名和法定刑須與地理信息安全法律法規規定的處罰相銜接。（2）罪刑相當原則：構成地理信息安全犯罪的行為，不能一味適用重刑，應在正確區分地理信息安全犯罪不同社會背景、構成要件、相關情節、危害后果的基礎上，確立輕重不等的法定刑，使刑事處罰符合刑罰個別化的原則。應當摒棄單純加重刑罰或者進行集中打擊地理信息安全犯罪的方法，將設置輕重相宜的刑罰措施作為理想的選擇。（3）效益原則：實質為成本與效益之間的對比關系，即以較小的刑罰成本獲取較大的社會效益。刑罰的適用過多，可能導致社會成員的自由和其它權益受限，造成不必要的損害，即所謂的矯枉過正，這同樣亦違背“正義”理念，所以在追求司法公正的同時，盡量節約司法資源成本，實現最佳的司法效益。（4）前瞻性原則：加強地理信息安全犯罪刑事立法的前瞻性，就是要運用科學的理論和方法，對未來一定時期內地理信息安全犯罪的增減總趨勢、犯罪類型、特征、方式、變化規律以及納稅主體犯罪或再犯罪的可能性等內容進行有根據的科學預測。（5）適度性原則：刑法是部門法中最嚴厲的法律，刑罰手段關系到人的生命、自由等最高價值，只有違法行為超出了其它部門法的調整范圍和懲戒力度，刑法才能“出面處理”。適度擴展地理信息安全犯罪的犯罪圈，對危害地理信息采集、加工、傳遞、使用和管理的犯罪行為予以懲處是必要的。但刑法對于地理信息安全犯罪的干預力度應當有所節制，應當盡量先通過適當的、多種的非刑罰處罰方式實現遏制地理信息安全違法犯罪行為的發生。

五、結 語

保障地理信息產業蓬勃發展的手段，除了技術之外，司法訴訟亦是極為重要的保障手段。司法保護的目標在于保護地理信息資源的安全，維護國家利益，同時更重要的是為了促進地理信息資源的開發、利用和流通，為地理信息產業的發展提供良好的市場環境，從而促進地理信息產業的繁榮壯大。

1.國家發展改革委和國家測繪地理信息局：《國家地理信息產業發展規劃（2014-2020年）》。

2.喬朝飛：《地理信息產業的內涵及分類》，《測繪地理信息發展動態》2012年第47期。

3.周成虎：《中國地理信息產業發展的思考》，http：//blog. sina.com.cn/smileliuhaimeng.

4.劉艾瑛：《做大做強地理信息產業——國家測繪地理信息局王春峰解讀〈國家地理信息產業發展規劃〉》，《國土資源》2014年第9期。

5.李德仁：《發達國家地理信息產業發展近況》，《中國測繪》1996年第4期。

6.關晨、郝宇欣：《遷徙我國地理信息技術產業的發展狀況》，《黑龍江科技信息》2015年第5期。

7.鄧楠：《國家地理信息系統發展戰略和政策指導》，《地球信息》1996年第1期。

［責任編輯：沈衛平］

F49

A

1009-2382（2015）12-0071-05

徐靜，江蘇省社會科學院法學研究所助理研究員、博士（南京 210013）。

※本文為2011年度國家社科基金重大項目 （第三批）招標項目 “我國地理信息安全的政策和法律研究”（項目編號：11&ZD162）的子課題之四的階段性研究成果。