關于反洗錢預防性監管機制研究

□陳蘇鳴

關于反洗錢預防性監管機制研究

□陳蘇鳴

2009年，我國發布了首份《中國反洗錢戰略》，明確提出反洗錢工作的總體目標之一是要創建具有中國特色的“以防為主、打防結合、密切合作、高效務實”反洗錢機制。但從目前監管運行方式看，反洗錢預防性監管機制還未全面建立，影響了反洗錢監管的實施成效。

一、當前反洗錢預防性監管存在的問題

（一）反洗錢義務主體未全面涵蓋特定非金融行業。銀行業金融機構和其它非銀行業金融機構是洗錢活動的多發、高發的領域。然而金融機構并不是洗錢的唯一通道，隨著銀行業監督管理規定的不斷修訂和完善，洗錢逐步有向防控薄弱領域的房地產交易行業、拍賣行業等非金融機構滲透的趨勢，同時，這些行業領域具有現金流動性較頻、交易數額較大的特征，形成多層次、多環節的現金交集，容易被洗錢分子蒙混和利用。而目前我國尚未要求特定非金融機構履行反洗錢義務。

（二）反洗錢預防部門協作機制尚不完善。由于洗錢活動具有隱蔽性和不確定性，勢必給預防工作帶來挑戰，預防工作成為一項龐大的系統工程。目前反洗錢工作的部際聯席會議交流合作機制是確保國家反洗錢有效運作的重要制度安排和組織安排，為遏制和預防洗錢犯罪發揮了一定的職能作用。但從當前機制運作情況來看，一方面，基層部門反洗錢交流合作須層層溝通協調，沒有明確的反洗錢職責，參與反洗錢交流合作機制的熱情不高；另一方面，相關部門間資信傳導渠道不暢，造成反洗錢相關信息資源共享率低，各自為戰的現象屢屢發生。

（三）反洗錢預防主體工作水平較低。由于我國反洗錢工作起步較晚，實施以風險為本的反洗錢監管的基礎條件還不完善。我國目前尚未建立國家統一的風險評估體系，非現場監管信息評估缺乏實效性，只是人民銀行各個分行、中心支行依據自身的反洗錢職責范圍內現場監管分析指標以及對非現場監管信息進行分析評估來進行。另外，近年來銀行業金融機構業務不斷創新，而相應的反洗錢措施未及時跟進，創新業務風險控制措施遠遠滯后；信托公司、財務公司等非銀行類金融機構、證券期貨業和保險業金融機構由于反洗錢工作開展起步較晚，內控內管的預防性和有效性相對較弱，風險防范起到的作用非常有限。

（四）反洗錢監管交互平臺系統功能有限。目前反洗錢監管交互平臺只有報表上報功能，人民銀行與各金融機構的工作交流還停留在傳統的電話聯系與面對面方式上，日常工作中，譬如人民銀行有會議、宣傳培訓通知或文件需傳達時，都需逐一電話通知或者通過信件形式郵寄至金融機構。當前銀行業金融機構實現了聯網報送，而證券期貨保險公司等金融機構只能通過刻光盤的形式按季度向當地人民銀行報送非現場監管報表。

（五）監管成效易受制于其他部門。當前，基層人民銀行大都以友好互助的《備忘錄》方式與公安機關建立合作機制，法律效力并不是很強。人民銀行對金融機構上報的重點可疑交易信息經初步篩選分析后，認為有洗錢犯罪嫌疑的移送公安機關，公安機關進一步排查后，最終由公安機關確定該資金是否與洗錢犯罪有關。在案件的偵查中，是否定罪以及定什么罪，大多受制于公安機關。而且人民銀行移送的可疑交易線索有時不是公安機關當年的工作重點或當前關注點，公安機關可能會把更多的警力投向其認為有價值的線索或案件中，導致人民銀行部分工作成效受制于公安機關。

二、當前反洗錢預防性監管機制不健全的原因

（一）反洗錢金融監管協調機制尚未形成。中國自2003年形成的“一行三會”監管格局，只是人民銀行與銀監局、證監會和保監會以“部際聯席監管協調機制”監管政策協調。然而，近年來伴隨著我國經濟活動的日益頻繁、資金交易越來越活躍、洗錢犯罪形式更趨隱蔽、洗錢形式更加多樣化，洗錢活動的表現也越來越多樣化，防范打擊洗錢犯罪的難度在加大，單一的監管模式已不能滿足現有金融業混業經營的形式。監管只有關注系統性的風險，對系統性重要金融機構加強非現場監管和現場監管，才能維護整個金融體系的運行和穩定，但至今沒有以法律法規的形式形成監管協調的常規機制。

（二）反洗錢法律制度尚不完善。一是特定非金融機構反洗錢法律制度安排缺失，《反洗錢法》雖在“附則”中規定：“應當履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍、其履行反洗錢義務和對其監督管理的具體辦法，由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門制定。”但未明晰規范特定非金融機構應當履行反洗錢義務，對其監督管理的具體規定尚未一一明確制定。二是執法行為的規范配套法律制度較為薄弱，雖然目前《反洗錢法》以及人民銀行的三個規章是地市中心支行執法檢查的依據，但在檢查過程中涉及到其他行政權限管轄的范圍、各種行政權力的協調配合等問題，也需要以條法的形式加以明確規定。

（三）反洗錢工作配合機制尚不健全。人民銀行、商務部、國家外匯管理局等監管機構之間未建立有效信息共享機制。人民幣境外直接投資的審批信息和境外直接投資人民幣實際收付等多類信息無法定期交換，不能有效防范熱錢等國際資本流入以及虛假驗資，以防范、化解洗錢風險，維護國家金融安全。同時，人民銀行各級分行和中心支行未定期與工商部門、稅務部門及質量監督部門建立傳導和通報機制，形成人民銀行一家在反洗錢，其它單位配合不到位的形象出現。

三、健全完善反洗錢監管機制對策

（一）健全完善相關法律法規，建設行之有效的非現場和現場監管制度。一是抓緊出臺《反洗錢法》的具體操作細則，明確界定特定非金融機構的范圍，以及應當履行反洗錢義務和履行反洗錢義務對其監督管理的具體規定。二是“一行三會”反洗錢金融監管協調常規機制應以法律的形式明確人民銀行為監管牽頭部門，并制定相應的實施細則，有效推動反洗錢工作的順利開展。

（二）建立國家風險評估體系，全面推行以反洗錢風險為本的監管方式。建立國家統一的風險評估體系，提高非現場監管信息評估的實效性。對不同金融機構和業務類型所面臨的洗錢風險要進行科學評估，并在此基礎上決定監管資源的投入方向和比例，更好地實現預防和打擊洗錢活動的目的。

（三）進一步加強相關部門的合作，彰顯工作成效。一是人民銀行與公安部應聯合制定可疑交易線索核查工作合作規定，出臺對反洗錢案件偵破取得突破性進展應予以激勵等規定，并細化公安機關和人民銀行的反洗錢職責分工及合作機制，使部門間可疑交易線索的領域合作進一步法制化、制度化和規范化。二是建立人民銀行、商務部、國家外匯管理局等監管機構之間的信息共享機制。定期交換人民幣境外直接投資的審批信息和境外直接投資人民幣實際收付等多類信息。三是加強地方政府考核。把招商引資反洗錢監管體系納入政府考核目標，采取有效措施來防范洗錢活動的發生。

（四）完善監測系統平臺，建立行之有效的反洗錢非現場交流平臺。人民銀行與銀行、證券、保險業金融機構及特定非金融機構之間應建立暢通的信息交流平臺，滿足反洗錢工作日常交流需要。建議基層人民銀行先小范圍試點，搭建城市金融網，實現證券期貨保險公司等金融機構以及特定非金融機構的聯網，形成統一的反洗錢監管風險分析監測預防系統，逐步實現銀行業、證券業、保險業金融機構反洗錢非現場監管報表的電子化聯網報送，傳達總分行最新監管動態等功能，確保信息傳遞的安全性，有效解決央行監管部門資源不足與監管對象眾多的矛盾。

（五）加大反洗錢宣傳教育力度，形成社會合力遏制洗錢發生。洗錢是社會的毒瘤，一方面，要通過典型案例進行說服教育，尤其是紀檢、檢察和公安部門要對有重大影響的反洗錢工作定期進行通報，加大執紀執法層面的打擊力度的宣傳；另一方面，人民銀行各基層行反洗錢部門在配合支付結算、征信、外匯等部門執法檢查的同時，要對個人和法人企業及時跟進宣傳，指出洗錢的危害性和違法性，從源頭上遏制洗錢的發生。

（作者單位：人民銀行連云港市中心支行）