中國“清廉指數”是如何被評低的

本報記者　屠麗美　本報駐德國特約記者　青木

2月23日，總部設在柏林的“透明國際”組織在其網站上刊載了一篇題為“在中國搞腐敗變得更難了”的專家文章，行文采用一問一答形式。文中第一問是：中國2013年發起聲勢浩大的反腐行動，但“透明國際”最新的“清廉印象指數”中，中國卻是降幅最大的國家之一。中國的腐敗態勢在惡化？回答是：“……在某些狀況下，腐敗指標下降或許標志著反腐措施的成效。”這一解釋似是而非，難以令人信服，但相比之前“透明國際”的一些說法已有很大變化。去年底，“透明國際”發布全球“清廉印象指數”報告后，中國排名大降20位的結果令人大跌眼鏡。“透明國際”則認為其報告客觀、公正，列出各種理由進行辯解。“透明國際”一直關注全球反腐，但“透明國際”的報告屢屢引發爭議，刨除政治因素，有些爭議已經讓外界對“透明國際”的工作規程及其報告可信度打上一個問號。最新的報告便是如此。那么，“透明國際”為何要將中國排名“拉低”？這一結果出爐背后有哪些因素？《環球時報》記者對此進行了探究。

“透明國際”的數據從哪里來？

根據“透明國際”發布的“2014全球清廉印象指數排行榜”（CPI），中國得分為36分，比上一年低了4分，排名從80名下滑到100名。在2014年之前，中國的清廉評分一直比較平穩，2011年排第75名，2012年和2013年均位列第80名。

中國在最新排行榜上的名次令外界吃驚，因為自2013年以來，中國領導人發起的反腐行動一直在如火如荼地進行。正因如此，中國外交部發言人對報告結果進行駁斥，認為得分和排名均與中國的現實相背。“透明國際”方面則以中國反腐行動不透明、在預防腐敗方面沒有進展、大企業信息披露表現糟糕等理由進行辯解。但正如一些學者的分析所言，這些理由在2013年甚至多年前就一直存在，而且相關方面看上去并沒有惡化，何以2014年中國的清廉排名會突然下跌？

《環球時報》記者了解到，“透明國際”的“清廉印象指數”數據并不是自己調查得來，而是根據相關指標計算的。以2014年為例，“透明國際”使用了13個國際調查報告的相關指標作為數據來源，比如德國貝塔斯曼基金會可持續治理指標、美國“自由之家”的轉型國家報告、IHS旗下環球通視有限公司的國家風險排名（GI）、世界公正項目（WJP）的法治指數等。但并不是所有國家的排行榜數據都有13個來源。以2014年為例，多數國家只有七八個來源，最少的有3個，多的有9個。

“透明國際”亞太部東亞區及新擴展地區高級主任廖燃接受《環球時報》記者采訪時說，“清廉指數”是一個復合指數，把各種各樣獨立的、有公信力的研究機構針對專家或商業領導人所作的有關腐敗的民意調查數據綜合起來。“清廉指數”反映的是全球各國的專家，包括那些常駐一個國家的專家的看法。

廖燃稱，除了一些直接測評腐敗的數據外，清廉指數只選取那些把國家或地區按得分高低進行排列或測評腐敗某些方面的數據。“一個數據是否符合我們的需要取決于以下標準：它們必須是有真憑實據，其公布的方法可以讓人對其可靠性進行評估；必須是對一些國家進行排行比較，比較腐敗的總體程度。”

據《環球時報》記者了解，此次中國清廉指數的計算數據來源為8個。導致2014年中國清廉評分下降，主要是兩家美國機構對中國打分大降，其中一家是IHS旗下公司的國家風險評估(GI)，與2013年相比降低10.1分(42.0降至31.9），另一個是世界公正項目的“法治指數”，降低4.5分（45.0降至40.5）。

IHS究竟給中國評了多少分？

IHS是什么機構？“IHS在世界上有影響力，但對中國人來說相對陌生一些，要不是這次‘透明國際公布‘清廉印象指數，大家可能不會關注到IHS。需要澄清的是，‘透明國際公布的數據本身，已經不是IHS的原始數據；IHS不做國家腐敗問題的研究，而是做國家風險評估。”IHS大中華區總經理徐重威在北京對《環球時報》記者說。

據徐重威介紹，IHS總部設在美國科羅拉多州丹佛市，經營業務范圍涉及三類：一類是各行各業的產業研究與市場分析，還有就是對國家層面的宏觀經濟進行風險評估；第二類是龐大數據庫，IHS研究團隊通過對公開數據的比對、分析、篩選，分類，形成數據賣給客戶；三是咨詢，針對客戶的特別要求，IHS研究團隊進行針對性研究。

據了解，“透明國際”是IHS的老客戶。在過去十多年里，IHS旗下美國環球通視有限公司持續為“透明國際”提供國家風險評級，最近一次提交是2014年6月24日。在IHS和其他機構評分基礎上，“透明國際”通過自己的運算方法整合出“全球清廉指數”。

那么，IHS國家風險評級評什么？IHS稱，評估結果是在21種不同分析指標基礎上綜合制定而成，這些指標涵蓋可能對商業活動產生風險的各種情況，包括政權穩定性、政策動向、國家合同變更、企業合同履行、賄賂與腐敗、監管力度、罷工、恐怖主義、戰爭等。

IHS公司方面向《環球時報》記者表示，“我們給透明國際的報告是數據加文字性描述，數據是5分制，最小單位是0.5分。2013年與2014年有關中國的國家風險評估（GI）略有上升。2013年為3.5分，2014年為4分，就差0.5分，（我們）沒有就中國的腐敗問題打分。我們只提供報告，至于報告的解讀與應用，就是透明國際的事情了。”

“我們已經告訴透明國際，IHS評級結果并不表明該國某項政策的好壞與否，IHS僅僅是嘗試為其客戶在某一市場進行商業活動時可能存在的風險進行預測。”徐重威說，IHS提供給“透明國際”的數據，是國家風險評估，是“有關中國下大力氣做反腐敗調查時，對企業在中國做商務活動時的實際影響，意味著企業風險加大，商業風險加大，并不代表對中國反腐敗政策的看法。”

當《環球時報》記者問及IHS調查數據的來源時，徐重威表示，“中國法律嚴禁外企在中國做民意調查，這是法律紅線。IHS是在中國法律法規允許的范圍內在中國開展調查研究活動，沒有組織過任何民意調查。”

評分排名帶有成見嗎？

負責編訂清廉指數的“透明國際”研究部主任芬·亨里希接受《環球時報》記者采訪時承認，中國排名低，主要是一些專家和機構對中國某些領域的腐敗調查評分下降。他表示，3個主要指標分數下降導致中國清廉指數下降。除了WJP和GI，世界經濟論壇的調查也顯示，中國的腐敗在增加。對于有關數據如何轉換為得分，芬·亨里希簡略地表示：一個常見的統計程序是指定一個國家的數據為“標準化”分數，其他數據再與其比較，排出名次。

芬·亨里希表示，清廉指數的分數比排名更有意義，該指數不包括世界上所有國家，它是風險評估，而不是腐敗行為的調查。由于各種原因，“透明國際”不能獲得廣泛的數據，會使清廉指數的統計及排名存在一些偏差。

事實上，“透明國際”的報告在過去多次引發爭議。由于該組織本身不參與各國或地區的腐敗調查，而是外包給調查機構，在規程不嚴謹的情況下，報告的專業性也引起外界質疑。2013年的一個腐敗調查報告就是例子。

2013年7月，“透明國際”公布“全球貪腐趨勢指數”報告，稱“臺灣地區36%受訪者表示過去一年曾向相關部門行賄”。臺當局對此強烈不滿。該調查是“透明國際”委托加拿大的蓋洛普國際操作，后者又委托給其他機構。據臺灣媒體報道，后來“透明國際”向臺“駐德國代表處”致歉，坦承報告中有關臺灣部分的執行調查機構有誤，但仍表示對整份報告有充分信心。該組織甚至拿出另一份東亞地區貪腐輿情報告，以佐證其報告內容。但在該事件過后，“透明國際”取消了與蓋洛普國際的合作。

對于2014年的報告，還有知情消息人士向《環球時報》透露，亞洲某國曾向“透明國際”抗議，認為該組織給其打分打低了，后來“透明國際”把分數改了，理由是“傳輸過程中出現失誤”。

影響清廉指數的其他因素也值得關注。比如，在最新排名中，土耳其的位次急劇下滑，從53位跌至64位。“德國之聲”援引“透明國際”的報告稱，這歸因于土耳其的政治局勢。2013年土耳其爆發大規模反政府抗議后，媒體自由受到限制。另一方面，緬甸“民主化”后，排名從2011年的171名躍升至2014年的157名；埃及“阿拉伯之春”后，排名驟升5位。

此外，“透明國際”的資金來自各國捐款，“透明國際”向各國的開發總署申請資金，但絕大部分是向歐美發達國家申請，來自發展中國家的極少。廖燃坦承，“清廉指數”排行榜的數據主要依據十幾個西方獨立機構，這個標準已經制定了。如果要采用發展中國家的數據，就需要重新制定標準。

盡管引發不少爭議，“透明國際”在國際反腐領域所起的作用不容忽視。可以說，過去20年來，“透明國際”引領、制定了國際反腐敗議題和議程。廖燃對《環球時報》記者說，“透明國際”有幾項重要測評工具：清廉指數、行賄指數、國家廉政體系。在他看來，“透明國際”與許多非政府組織不同，選擇與各國政府、議會合作。此外，“透明國際”實實在在地推動各國反腐，像“國家廉政體系”，目前被六七十個國家采用。2009年，“透明國際”中國分會在清華大學廉政中心成立。

盡管如此，正如中國外交部發言人所言，作為一個在國際上有一定影響力的組織，“透明國際”應認真審視“清廉印象指數”的客觀性、公正性。▲