內部行政行為納入行政訴訟受案范圍之法要素分析：最高人民法院公布的第22號指導案例評析

【文獻標志碼】A

【文章編號】1673-1883（2015）01-0085-04

收稿日期：2014-12-22

作者簡介：褚麗（1980-），女，山東棗莊人，講師，法學博士，研究方向：法學理論。

傳統學術界通說認為，內部行政行為不可訴。我國實務界對于相對人因受到內部行政行為侵害而提起的行政訴訟，基本上采取“不予受理”做法。但是將內部行政行為排除在司法救濟大門之外的立法規定和司法實務往往導致遭受內部行政行為侵害的相對人面臨訴訟無門的無奈困境。對此，學術學界進行了許多有價值的研究，并對內部行政行為應當納入到行政訴訟受案范圍逐步達成了共識。但是我國行政審判實務界對此態度一直不鮮明，直至最高人民法院公布第5批指導性案例。最高人民法院公布的第22號指導案例“戴永高、陳守志訴安徽來安縣人民政府收回土地使用權批復案” [1]（以下簡稱“戴永高案”或“本案”），對行政相對人的權利義務產生了實際影響的內部行政批復屬于行政訴訟受案范圍。根據《關于案例指導工作的規定》，我國各級人民法院在審判類似案例時都“應當”參照最高人民法院發布的指導案例處理。一個不容遮蔽的問題是，對內部行政行為進行司法審查的法因素研究，無論理論界還是實務界都關注不多，且說法不一，尚欠深入研究。本文以最高人民法院第22號“戴永高案”為分析入口，對上述問題作一剖析。

一、第22號指導案例分析

（一）本案裁判理由及裁判要點

本案爭議的焦點是內部行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍。滁州中院生效裁判認定：盡管政府批復屬于內部行政行為，原則上不具有可訴性。但是在本案中，來安縣人民政府作出政府批復后，直接交付有關部門依此執行，這已經對原土地使用權人的權利義務產生了實際的影響，同時，該原土地使用權人曾對批復提起了行政復議。該政府批復此時已經發生了外化，外化為具體行政行為。因此，對該批復不服依法可以提起行政訴訟。

最高人民法院對于本案列出的裁判要點是，“地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復，一般屬于內部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復付諸實施并對行政相對人的權利義務產生了實際影響，行政相對人對該批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理。”

（二）本案提示的訴訟規則及其變化

從本案的“裁判理由”、“裁判要點”中可以抽象出三個具有一般意義的法院裁判規則：其一，上下級行政機關間的報告、請示與批復、指示等行政行為，原則上屬于內部行政行為。其二，內部行政行為原則上不屬于法定的行政訴訟受案范圍。其三，在具體個案中，如果內部行政行為具備“對外付諸實施、實際影響相對人權利義務”要件，內部行政行為就會發生法律性質的改變，轉變為可訴的行政行為，屬于行政訴訟受案范圍。

分析本案折射出來的法院裁判規則，不難發現我國行政裁判規則的幾點變化：第一，對于行政機關批復等行政行為的性質界定，實務界認為“一般屬于內部行政行為”，言外之意，有些行政批復不屬于內部行政行為。傳統行政觀點認為，上下級行政機關間的報告、請示與批復、指示等行政行為是內部行政行為。我國法院在本案中進行了法律裁判的“突圍”，沒有滿足于已有傳統內部行政行為的界定，對內部行政行為的法判斷更加自覺。第二，對于內部行政行為是否屬于行政訴訟受理案件范圍，實務界以一種更加辯證的法律思維，謹慎地做出了屬于自己的現代法律判斷，即“原則上不屬于行政訴訟受案范圍”。第三，對于何種情況下內部行政行為可以納入行政訴訟受案范圍，最高人民法院明確了條件標準，即內部行政行為具備“付諸實施”、“實際影響相對人權利義務”因素，這為以后司法實踐明確了標尺。

根據“戴永高案”裁判可知，內部行政行為進入行政訴訟受案范圍的基本法要素，即“付諸實施”、“實際影響相對人權利義務”。

二、現有法規范和學術史的梳理

司法實務中，各級法院真的會受理嗎？如何對行政相對人的權利義務產生“實際影響”的內部行政行為作出正確的法判斷？其判斷標準為何？僅僅依靠個案還不能推導出必然結論，有必要放置于當下制度背景下，立足現有法律規范和學術研究，從不同角度探析思考其細節。

（一）現有法律規范的分析

根據《行政訴訟法》第2條、第11條規定，行政訴訟的審查對象是“具體行政行為”。對于何謂“具體行政行為”，我國《行政訴訟法》沒有具體規定。但是，我國《行政訴訟法》第12條對不屬于行政訴訟受案范圍具體情形的列舉中，規定四種法定排除情形 ①，其中行政主體人事性質的內部行政行為雖然被排除在受案范圍之外，但是對于行政主體工作性質的內部行政行為，如上級公務員對下級發布的命令、批示、審批、批復與會議紀要等沒有明文排除。從文本解釋看，以上法條規定只涉及內部行政行為的一部分，并非針對所有內部行政行為。因此，以《行政訴訟法》第12條規定來判定所有內部行政行為不可訴是沒有法律依據的。

1999年最高人民法院在《若干解釋》中對于行政訴訟審查對象進行了修改。該解釋明確規定行政訴訟的審查對象是“行政行為”，不再是“具體行政行為”。最高人民法院法律用詞的變化，絕非偶然或無意之舉，因為在我國，司法解釋擁有與法律同等的法律效力，在進行司法解釋時，最高人民法院往往是慎之又慎，我們有充分的理由相信，最高人民法院的用詞變化是別有用心的。

根據《若干解釋》精神，行政訴訟受案范圍是行政行為，除非法律有明確的否定性規定和禁止性規定 [2]222。這樣的主張是否成立？我們發現，《若干解釋》第1條第1款對行政訴訟受案范圍作了肯定的概括性規定，同時第1條第2款對不屬于受案范圍的行為類型進行了排除規定，其中包括行政機關對行政機關工作人員的人事決定和對相對人權利義務不產生實際影響的行政行為。分析到這里，法律規范背后的隱含意思就十分明確了，除具有人事性質的內部行政行為外，其他內部行政行為，如果具備“對相對人的權利義務產生實際影響”就應當屬于受案范圍。

（二）相關學術史的梳理

多數學者認為,我國對于行政訴訟受案范圍規定得太窄 [3]，應將內部行政行為納入受案范圍。他們提出將內部行政行為納入受案范圍的理論基礎主要有：權利救濟目的論 [4]；司法監督行政論 [5]；訴權保障論等，也有學者從“以人為本”的法治新思想角度指出應當將內部行政行為納入受案范圍 [6]。與此同時，一些學者對國外行政訴訟受案范圍進行了考察，指出無論是大陸法系國家,還是英美法系國家,基本上都是以行政行為而非具體行政行為作為行政訴訟或司法審查的邏輯起點。我國應當借鑒西方做法，將內部行政行為納入受案范圍，不斷擴大行政訴訟受案范圍 [7]232。但是，該理論持有者并沒有明確說明是所有內部行政行為還是部分內部行政行為納入受案范圍？如果是所有的話，在現有法律將具有人事管理性質的內部行政行為明文排除在了受案范圍之內的制度框架下，難免有直擊現實的之嫌。

有學者主張將部分內部行政行為納入受案范圍。其中，較為主流的觀點是主張將“外化”的內部行政行為納入受案范圍。查閱現有文獻發現，與“外化”相關的理論學說大體有兩種觀點：一種觀點認為，內部行政行為欲納入受案范圍，需通過“公權力”外化，對相對人產生實際的行政效力 ②。另一種觀點認為：所謂“內部行為外部化”，其實是對那些貌似內部行為而實為外部行為進行甄別的一種說法罷了，根本就不存在內部行為外部化的情形 [8]81-82。

無論“外化”的內部行政行為是“真”內部行政行為還是“假”內部行政行為，要使得“外化”內部行政行為納入行政訴訟受案范圍，就必須滿足“外化”、“權力行使”、“外部效果”等法條件。遺憾的是，上述學術觀點太過概括。

三、內部行政行為納入受案范圍的法要素

（一）內部行政行為納入受案范圍應具備的法要素分析

無論審判實務還是學說觀點，都在試圖揭示內部行政行為納入行政訴訟受案范圍的法要素 [9]。我們可以從中提煉基本“關鍵詞”：外化；行政職權的行使；“權利義務實際影響”。但是，一項法理論要達致自洽與邏輯的周延，僅有理論假設是不夠的，同樣，僅有審判實務的驗證亦是不夠的。對于內部行政行為納入受案范圍應具備的法要素，尚需更小心地求證。

在整理已有成果的基礎上，筆者認為，內部行政行為是否納入受案范圍關鍵在于審查其對行政相對人的權利義務是否產生實際影響。上級行政機關就特定事項、針對特定對象對下級所作的批復、指示、指令、責令以及會議紀要等內部行政行為，雖然不是以外部相對人為直接相對人，但是如果該內部行政行為具有導致下級為或不為某種行為的強制力或拘束力，且對外部相對人的權利享有和義務承擔事項已經產生或將會產生必然的、確定的法律影響。換句話說，內部行政行為如果實際影響到了外部相對人的合法權益，該內部行政行為應該就具有可訴性。

筆者之所以主張在判定內部行政行為可訴性時將“外化”、“行政職權的行使”等因素排除，保留“相對人權利義務實際影響”這一要素，基于如下兩方面考慮：

一方面，外化因素和行政職權的行使因素都內隱在權利義務實際影響因素上。何謂“外化”，學術界鮮有論及。審判實務中的“外化”都是由國家機關通過一定的方式顯現給特定對象人的行為 [10]。言外之意，“外化”被界定為行機關依職權“主動”外化。如果相對人通過不正當途徑，如私下打聽、竊取等方式獲得，則不屬于“外化” [11]。如果我們一旦認可是行政主體依照職權的“外化”的話，問題就出來了。到底做出內部行為的行為行政主體有權“外化”，還是其他行政主體亦有權“外化”？第22號指導案例“戴永高案”中，批復是來安縣人民政府作出的，其并未向相對人送達，而是經由來安縣國土資源行政主管部門，最終由來安縣土地儲備中心直接付諸實施，實現外部化。可見，作出內部行政行為的行政主體與“外化”內部行政行為的主體并不同。既然“外化”主體不定，何來依行政職權“外化”？“行政職權的行使”這一要素就顯得多余。再說，如若相對人不知曉內部行政行為，相對人何以判斷其權利義務是否受到影響？因此，“外化”因素不是判斷內部行政行為納入受案范圍的必需要素。

另一方面，是否對相對人產生“權利義務影響”法效果的判斷不僅必要，而且容易分辨。以內部行政行為是否對相對人權益產生實際影響為標準來判定內部行政行為是否可訴，有助于統一內部行政行為可訴性審查標準，亦有助于更好地理解貫徹行政訴訟目的、切實保護行政相對人合法權益的考慮。

（二）“相對人權利義務實際影響”要素的解讀

相對人的“權利義務”其實就是指相對人的“合法權益”。我國《行政訴訟法》第2條“合法權益”條款與《若干解釋》第1條“權利義務實際影響”條款以及第12條“法律上的利害關系”條款，在本質上是一致的 [12]。“權利”的外延很廣，包括人身權、財產權、政治權利和自由等等。“合法權益”不僅包括法律明確規定的權利，也包括法律認可的其他正當利益，比如“北京創基物業管理有限公司訴北京市海淀區人民防空辦公室行政處罰案” ③中，法院裁判就保護了相對人的信賴利益。

關于“實際影響”，學界有以下三種觀點：第一種主張認為，“行政行為只要對當事人的權利義務產生實際影響即具有可訴性，不必要求產生法律效果。” [2]282第二種主張認為，“實際影響”是具體行政行為給相對人導致的利害關系一種表達 [13]。第三種觀點認為，“權利義務實際影響”條款應該取消，因為，法院未進行審查之前無法決定行政行為是否產生了實際影響 [14]146-147。

以上三種觀點雖有一定道理，但有不周延之處。第一種主張所稱的“實際影響”其實就是不利后果，它基本排除了“實際影響”包含“法律效果”。該主張值得商榷，因為實際影響應該包括但不限于法律效果，權利義務實際影響的范圍應當大于法律效果統攝范圍。第二種觀點將“實際影響”理解為是具體行政行為給相對人導致的利害關系，這就排除了內部行政行為納入受案范圍的可能性。第三種主張把“實際影響”等同于“事實效果”。但是實際影響包括已經產生的客觀影響，也包括可能產生的權利義務影響，否則有違立法本意與客觀公正。

鑒于此，本文認為，“實際影響”不僅包括對相對人造成的既有客觀發生的影響，也包括將來可能發生的不利影響；“實際影響”包括行政行為本身的法律效果，但不限于該法律效果。

四、結語

通過個案去激活法規范，是一項十分有意義的法律制度實踐。本案例評析的作用，首先在于析出法院通過第22號指導案例作為我國行政法律規定的權威性解釋而確立或提示的內部行政行為納入受案范圍的裁判規范，同時對內部行政行為納入受案范圍的裁判規范及相關學說予以梳理界說，最后指出，內部行政行為進入受案范圍應具備的法律要素。通過這種深入的具體研究，我們盡可能地把我國指導性案例制度非常重要卻又模糊含混的概念具體化到形象或直觀的層次去加以把握。