合同節水管理模式及其運行機制框架

王 華，盧順光

（水利部綜合事業局，100053，北京）

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情。隨著工業化、城鎮化深入發展和氣候變化影響加劇，水資源短缺、水環境污染等問題越來越突出，已成為制約我國經濟社會可持續發展的主要因素。加強水資源節約與保護是解決我國水資源問題的戰略舉措。習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，將節水放到治水興水的首要位置。水利部部長陳雷指出，“節水優先”是新時期治水工作必須始終遵循的根本方針，要像抓節能減排一樣抓好節水。合同節水管理是將 “合同能源管理”（Energy Performance Contracting,簡稱EPC）理念引入節水管理中，結合水資源管理特點，通過引入社會化節水服務公司參與節水改造，節水服務公司與用水單位以契約形式約定節水目標，共享節水效益，從而推動節水事業可持續發展。

一、當前節水管理存在的主要問題

當前我國水資源利用方式粗放，節水水平和效率低，節水投入單一，缺乏市場機制等，節水工作面臨發展瓶頸。

1.水資源利用方式粗放

水資源過度開發問題突出，利用方式偏粗放，用水浪費嚴重，現狀全國單方水GDP產出僅為世界平均水平的1/3，萬元工業增加值用水量高達 120 m3（以 2000年不變價計，下同），是發達國家的3～4倍，全國農田灌溉水有效利用系數僅為0.5左右，部分地區僅為0.4左右，與世界先進水平0.7～0.8尚有較大差距。許多地區農業灌溉方式仍較粗放，高用水企業轉型降耗仍需要較長一段時間，城市生活和服務業用水浪費現象較普遍，節水形勢十分嚴峻。

2.技術推廣模式需創新

長期以來，我國節水技術推廣主要通過政策引導、項目示范、工程建設、技術推介等方式進行，雖取得一定成效，但由于過度依賴政府主導，無法發揮市場機制的作用，難以滿足日益增長的節水需求。節水示范項目過度依賴于地方財政的資金支持，用水戶只能被動地接受節水技術，在不同地區反復推廣單一技術的方式，也從某種程度上造成節水技術推廣效率不高。在節水市場機制尚不完善的情況下，迫切需要借鑒節能行業的成功經驗，發展專業的節水技術服務機構，逐步建立節水技術推廣可持續發展的機制。

3.未建立長效投入機制

現階段我國節水資金投入主要依靠政策財政資金，重點用于節水工程改造，后續運營維護資金不足，導致工程壽命短，無法持續發揮節水效益和作用。節水工程的投資主體和受益主體不統一，無法調動各方積極性，也影響了節水技術的推廣和應用。而節能工作，通過建立節能補貼機制，實現了從依靠投資推動向補貼引導的轉變，有效拉動了節能市場，極大地調動了各方的積極性。“十二五”期間，國家對家電行業節能補貼達265億元，對推廣節能技術、節能減排發揮了巨大的杠桿作用。

4.硬性約束機制不健全

2013年，國務院實施了最嚴格水資源管理制度考核，重點是對落實“三條紅線”目標的考核，而缺乏對地方節水目標定量考核，尚未建立節水考核與實行最嚴格水資源管理制度考核有機結合的工作機制，責任倒逼機制尚未形成。節水產品質量監督管理體系不健全，管理措施相對落后，缺乏有力抓手。節水產品企業質量誠信體系建設和動態管理等約束機制建設嚴重滯后，難以實現節水產品的全過程監管，高質量節水產品競爭力不足，使市場處于較為無序的狀態。

二、合同節水管理模式的提出

1.合同節水管理的概念

水是維系地球生態系統功能和支撐社會經濟系統發展不可替代的基礎性自然資源和戰略資源。水資源具有使用價值、產權價值、勞動價值和補償價值等多重價值屬性。節水既能有效緩解水資源供需矛盾，又能節約水資源使用成本，具有顯著的經濟、社會和生態效益。當前水資源供需矛盾依然嚴峻，水資源過度開發、粗放利用及水污染嚴重、水生態惡化的狀況還沒有根本扭轉，要落實“節水優先”治水思路，就要創新現有節水管理模式，引入市場機制，最大限度調動社會資本參與節水，實現由“要我節水”變為“我要節水”。

合同能源管理（EPC）是20世紀70年代中期在西方發達國家開始發展起來的一種基于市場運作的全新的節能機制。節能服務公司與用能單位以契約形式約定節能項目的節能目標，節能服務公司為實現節能目標向用能單位提供必要的服務，用能單位以節能效益支付節能服務公司的投入及其合理利潤。將EPC模式引入節水管理中，本文提出“合同節水管理（Water Saving Management Contract，簡稱WSMC）”概念，它是一種基于市場機制的全新的節水管理機制，具體指節水服務公司通過集成先進實用節水技術，以合同契約形式，為用水戶投資節水改造項目，并建立長效管理機制，分享節水效益。它的本質是一種用水戶以減少的節水費用來支付節水改造項目全部成本的節水投資方式。

2.合同節水管理模式的特點

合同節水管理模式是節水管理體制機制創新的必然需求，以公司化運營和市場化運作為核心，集技術集成應用與投融資平臺為一體，整合社會資源，推動節水產業投資和技術推廣，實現了節水投資建設和運營管理的多元化、集成化、市場化和產業化。

一是投資主體多元化。當前節水改造項目的投資主要來源于政府財政資金，社會資本參與積極性不高。實施合同節水管理后，節水服務公司負責節水項目的投資，通過搭建投融資平臺，廣泛吸收社會資本參與，逐步形成“政府引導、市場推動、多元投資、社會參與”的節水投入新機制。

二是節水服務集成化。節水服務公司與用水戶簽訂節水合同，達成節水目標，節水服務公司提供用水審計、節水項目設計、融資、施工建設以及運行管理等一體化的集成服務，改變了以往節水項目“重建設，輕管理”的運作模式，保證了節水項目效益的持續發揮。

三是技術推廣市場化。傳統節水技術推廣以“技術推廣指導目錄”“政府引進+推廣示范”等形式進行，用水戶一般被動接受，市場內生動力不足。實施合同節水管理，節水服務公司以市場需求為導向，通過搭建技術集成平臺，優先選擇先進實用節水技術，實現了市場驅動與技術創新的良性循環。

四是節水管理產業化。節水市場的巨大需求必將帶動節水服務企業的發展壯大，從而推動節水服務產業鏈的發展，節水管理也將由以政府主導逐漸向行業自律管理的方式轉變。以節能服務產業發展為例，2014年節能服務產業總產值達到2 650億元，比2013年增加23%。

三、合同節水管理的業務模式

合同節水管理通過向用水戶提供用水審計、節水項目設計、原材料及設備采購、施工建設、運行維護以及節水量監測等一攬子節水服務，節水項目投資主要來自節水服務企業（WSMC），并由WSMC承擔絕大部分風險，WSMC與用水戶共同分享節水效益，收回其投資和合理的利潤。項目結束后，節水設備全部歸用水戶所有，用水戶享受所有節水效益（如圖1）。

①用水審計。WSMC依據相關用水定額和標準對用水戶用水量進行核算，以此來確認減少水資源消耗和提高用水效率的潛在水平。

②節水項目設計。根據用水審計的結果，WSMC開展節水項目可行性研究，對節水量、節水效益、投資水平、風險及其防范等內容提出具體方案，編制節水項目可行性研究報告，為節水合同的簽訂提供依據。

③簽訂合同。節水合同的簽訂是合同節水管理模式實施的重要標志，主要包括節水目標、合同周期以及利益分配方式。同時還應包括原材料及設備采購、施工、效益分配以及節水技術服務等相關配套合同或條款。

④項目實施。依據節水合同約定，由WSMC負責節水項目建設、設備購置和安裝調試，用水戶配合WSMC做好項目實施。

圖1 合同節水管理業務模式

⑤運行維護。合同期限內，WSMC負責節水項目的運行維護，按照合同約定的效益分配方式獲得合理收益，同時承擔相應的運行維護費用。

⑥項目移交。WSMC為用水戶提供技術服務和人員培訓，待合同期滿后將項目全部轉讓給用水戶。

四、合同節水管理的運行機制框架

合同節水管理是一種基于市場的節水管理機制創新，其本質在于厘清政府與市場的關系，明確政府與市場的邊界。本文構建了“政府+市場+行業自律組織”的合同節水管理運行機制框架（如圖2），其中政府監管是前提，市場機制是核心，行業組織是介于政府與市場之間的一種中間自治組織。

1.政府監管的核心：形成節水倒逼機制

①建立最嚴格節水考核機制。落實最嚴格水資源管理責任與考核制度，從制度上加強節水管理，是實施合同節水管理的前提。將節水目標考核納入最嚴格水資源管理制度考核體系中，建立健全節水監測、考核和工作評價制度，加大對重點耗水企業節水的考核力度，落實節水目標責任制，將考核結果作為政府、相關部門以及企事業負責人綜合考核評價的重要依據，實施獎勵與懲罰措施，形成促進節水產業發展的倒逼機制。

②強化用水定額管理。按照水利部《用水定額編制技術導則》，結合區域產業結構特點和經濟發展水平，加快制定農業、工業、建筑業、服務業以及城鎮生活等各行業用水定額，加快完善用水定額標準體系。加強定額定期修訂工作，對采用新的、先進的節水生產工藝或設備及進行某項節水技術改造措施后的定額標準應及時修訂。加強用水定額監督管理，按照用水定額實施超定額累進加價政策，提高高耗水、高污染排放行業用水效率。

③加強取用水計量監控體系建設。準確的取用水計量監控為節水效益的測算提供數據支撐。應進一步加強水資源計量監督管理，制定出臺取用水計量、用水統計、水資源監測等管理辦法，加快完善各類計量技術標準體系。監督和指導用水戶執行計量管理制度，推廣先進的計量設備和設施應用。建立和完善用水戶水資源計量監控網絡，全面準確地掌握用水戶的用水信息，為節水考核和節水效益測算提供科學依據。

2.市場機制的核心：發揮節水服務公司主體作用

①建立水價市場化形成機制。社會資產參與節水本質需求是逐利性，應充分發揮市場在節水產業發展中的主導作用，通過水價改革推動節水產業的發展。加快推進水價、水資源稅費改革，逐步建立反映水資源稀缺性、供求關系的水價市場形成機制。進一步理順各類水價的比價關系，加快推進居民生活用水階梯式水價制度，對工業和服務業用水逐步實現超額累進加價制度，拉開高耗水、高污染行業和其他行業水價差距。

②培育節水服務公司。節水服務公司是一種基于合同節水管理機制運作的、以贏利為直接目標的專業化公司，通過與愿意進行節水改造的用水戶簽訂節水服務合同，為客戶提供用水審計、節水項目設計、融資、改造、運行管理等解決方案，實施合同節水管理項目。在節水服務公司發展初期，應加強政策引導和財稅補貼，出臺鼓勵節水服務公司發展的指導意見，實行財政獎補，所得稅、營業稅等稅收減免政策，培育一批擁有知名品牌、具有較強競爭力的大型節水投資開發集團和集成服務運營商。

圖2 合同節水管理運行機制框架

③打造節水技術集成平臺。合同節水管理模式與傳統節水管理模式的主要區別之一，就是合同節水管理模式提供技術集成服務，包括設計、安裝、運行調試以及培訓等一整套服務體系，而傳統節水管理模式下的技術只涉及其中一個或幾個環節，沒有形成集成優勢。節水服務公司依托其自身技術優勢或通過合同契約與技術、設備等服務運營商建立技術聯盟，形成合力共同參與節水改造項目，分享節水投資收益。

④搭建節水投融資平臺。合同節水管理模式將改變以政府財政資金為單一模式的節水投入方式，形成“政府財政”與“社會資本”兩手發力的多元投融資模式。節水服務公司依托節水預期收益，搭建投融資平臺，廣泛吸引銀行、基金以及其他戰略投資者，為節水項目提供資金支持。同時政府建立以節水量和節水效果為指標的財政補貼機制，最大限度地調動社會資本參與節水的積極性，促進節水產業持續發展。

3.行業組織的核心：推動節水服務產業健康發展

①建立節水服務行業自律組織。隨著節水產業的發展壯大，越來越多的節水服務企業將不斷涌現，需要建立節水服務行業的自律組織，具體承擔節水服務行業管理政策制定、節水服務企業會員管理、節水項目咨詢、信息發布、技術服務以及培訓等職能。節水服務行業是聯系政府與節水服務企業的重要紐帶，是節水服務產業發展壯大的重要標志，對節水服務產業的健康、有序發展具有重要促進作用。

②發展壯大節水服務中介機構。節水服務中介機構主要包括用水審計、節水量和效果檢測、水質檢驗等機構，為合同節水項目的開展提供科學、準確、獨立的技術支撐，特別是節水量和效果檢測直接關系節水效益的計算，影響節水合同的順利實施。因此應規范節水服務中介機構的市場準入、資質管理，通過建立市場誠信體系，約束中介機構的執業行為，保證節水量和節水效益檢測的獨立性、科學性。

五、結論與建議

合同節水管理模式是利用市場機制進行節水管理的一種有益嘗試，對落實“節水優先”“兩手發力”新時期水利工作方針、推動節水型社會建設、提高水資源利用效率和效益具有重要現實意義。我們相信，隨著全面深化水利改革不斷推進，水價形成機制日趨完善，節水市場需求將十分巨大，合同節水管理必將擁有廣闊的市場空間和應用前景。

[1]甘泓，秦長海，等.水資源定價方法與實踐研究1：水資源價值內涵淺析[J].水利學報，2012（43）.

[2]全國能源基礎與管理標準化技術委員會.合同能源管理技術通則（GB/T 24915—2010）[S].北京：中國標準出版社，2010.