“十二五”期間水利扶貧工作回顧與新時期水利扶貧工作思考

謝 維，李 淼，余增鑫

（1.水利部規(guī)劃計劃司，100053，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；3.水利部珠江水利委員會，510611，廣州）

扶貧開發(fā)事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)國家長治久安，事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局。新中國成立以來，黨和政府始終高度重視扶貧開發(fā)事業(yè)，在全國范圍內(nèi)啟動了有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)工作，并已提前完成聯(lián)合國確定的到2015年將缺乏持續(xù)獲得安全飲用水的人口比例減半的千年發(fā)展目標(biāo)。如今，扶貧攻堅已進(jìn)入啃“硬骨頭”的階段，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次到貧困地區(qū)調(diào)研，對做好扶貧工作提出了一系列新的工作方針。水利部作為最早參與國家扶貧開發(fā)工作的中央國家機關(guān)之一，一直以來高度重視扶貧工作，水利部黨組始終將水利扶貧當(dāng)作一項重要的政治任務(wù)擺在水利工作的突出位置。水利部根據(jù)自身特點，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，積極開展各項水利扶貧工作，“十二五”期間，為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件作出了突出貢獻(xiàn)，取得了顯著成效。新時期，應(yīng)在鞏固現(xiàn)有扶貧成果的基礎(chǔ)上，圍繞新思想、新要求，充分發(fā)揮水利在扶貧攻堅戰(zhàn)中的基礎(chǔ)作用。

一、“十二五”時期水利扶貧工作回顧

2011年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》（以下簡稱《扶貧綱要》），作為今后一個時期我國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。水利部在深入分析貧困地區(qū)水資源特點、水利基礎(chǔ)設(shè)施狀況及存在問題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作會議精神和《扶貧綱要》一系列重大部署和要求，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，大力推進(jìn)貧困地區(qū)水利改革發(fā)展。

1.“五位一體”工作格局

圍繞全國扶貧開發(fā)工作的總目標(biāo)，“十二五”期間，水利部形成了行業(yè)扶貧、滇桂黔石漠化片區(qū)聯(lián)系、“三個主渠道、五水加科教”水利定點扶貧、重點地區(qū)對口支援和貴州水利扶貧試點等具有鮮明行業(yè)特色的“五位一體”水利扶貧工作格局。著重從農(nóng)村飲水安全、防洪抗旱減災(zāi)、農(nóng)田水利、水資源開發(fā)利用和保護(hù)、農(nóng)村水電、水土保持和生態(tài)建設(shè)等重點領(lǐng)域，對貧困地區(qū)進(jìn)行重點支持。

2.頂層設(shè)計，規(guī)劃引領(lǐng)

扶貧工作，規(guī)劃先行。一是在全國性的水利規(guī)劃中，如《長江流域綜合規(guī)劃》《黃河流域綜合規(guī)劃》等七大流域綜合規(guī)劃中，單獨體現(xiàn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水利的需求。二是針對全國水利扶貧工作，2012年水利部組織編制印發(fā)《全國水利扶貧規(guī)劃（2011—2020年）》， 積極推動水利扶貧開發(fā)工作。三是針對對口支援片區(qū)、重點扶貧地區(qū)和試點扶貧地區(qū)，水利部先后編制了《全國水利扶貧規(guī)劃滇桂黔石漠化片區(qū)水利扶貧實施方案》《青海省貴德現(xiàn)代水利示范縣發(fā)展規(guī)劃》《水利部對口支援江西省寧都縣振興發(fā)展的指導(dǎo)意見（2013—2020年）》《河北省阜平縣水利扶貧重點項目實施方案 （2013—2015年）》《金寨縣水利扶貧專項規(guī)劃（2013—2015年）》《甘肅省臨夏回族自治州水利扶貧重點項目實施方案（2013—2015年）》；水利部與貴州省人民政府在2008年簽署 《中華人民共和國水利部、貴州省人民政府共同推進(jìn)畢節(jié)試驗區(qū)水利重點扶持對口支援工作合作備忘錄》的基礎(chǔ)上，2010年、2011年又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于貴州省畢節(jié)地區(qū)水利重點扶持對口支援實施規(guī)劃的批復(fù)》《關(guān)于貴州省銅仁地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧規(guī)劃報告的批復(fù)》。在規(guī)劃引領(lǐng)的作用下，貧困地區(qū)水利建設(shè)取得了跨越發(fā)展。

3.政策支持，資金保障

2014年，水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于抓緊做好水利扶貧項目庫建設(shè)工作的通知》，明確各地要以本地區(qū)納入14個集中連片特殊困難地區(qū)的680個縣、40個片區(qū)“深度嵌入縣”和“天窗縣”，及片區(qū)外152個國家扶貧開發(fā)工作重點縣范圍的縣為基本單元，按照項目效益到貧困村、到貧困戶的原則，建立水利扶貧項目庫。各級水行政主管部門要將水利扶貧項目庫內(nèi)的項目作為重點，在編報年度投資建議計劃時予以優(yōu)先考慮。同時，提出要加大公共財政投入，確保中央和省級財政對扶貧地區(qū)水利投入增長幅度高于所在省平均水平的20%~30%。“十二五”期間，共落實貧困地區(qū)中央水利投資2 375億元，占中央水利投資總規(guī)模的31.7%。

4.扶貧攻堅，成效顯著

“十二五”期間，共安排832個貧困縣農(nóng)村飲水安全工程中央預(yù)算內(nèi)投資481億元，累計解決10 068萬農(nóng)村居民和1 521萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題。安排貧困地區(qū)小型農(nóng)田水利中央財政資金175.1億元，累計新增、恢復(fù)灌溉面積1 300萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），改善灌溉面積4 000萬畝，新增節(jié)水灌溉面積3 400萬畝。安排貧困地區(qū)水土保持中央投資104.8億元，治理水土流失面積近3.8萬km2。國務(wù)院確定的172項節(jié)水供水重大水利工程項目中，已開工的66項有60項在貧困地區(qū)，總投資達(dá)8 647億元。安排貧困地區(qū)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造中央投資82.5億元，農(nóng)村水電中央投資68.77億元。“十二五”期間，貧困地區(qū)共完成7 700多座病險水庫和大中型病險水閘除險加固，新增農(nóng)村水電裝機和代燃料裝機749萬kW，解決44萬戶農(nóng)村居民生活燃料問題，新建或加固江河堤防3 900余km，新增中小河流治理河長1.45萬km，建成700多套山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，新建水雨情自動監(jiān)測站1.9萬個，簡易監(jiān)測站7.4萬個，配備報警設(shè)施設(shè)備37萬臺套，貧困地區(qū)山洪災(zāi)害死亡人數(shù)降低了60%以上，有效解決了5 000多萬人次因旱臨時飲水困難問題。

二、新階段水利扶貧開發(fā)工作思路

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院多次召開扶貧工作會議，強調(diào)扶貧攻堅在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要地位。截至2014年年底，我國貧困人口還有7 017萬人。到2020年，7 000多萬貧困人口要全部脫貧，時間十分緊迫，扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入啃 “硬骨頭”、攻堅拔寨的沖刺期。

針對扶貧開發(fā)工作中普遍存在的家底不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對性不夠強的問題，2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā) 工 作 的 意 見 》 （ 中 辦 發(fā) 〔2013〕25號），提出了以“建立精準(zhǔn)扶貧工作機制”為核心的6項工作機制，部署了新階段中央扶貧開發(fā)的10項重點工作。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州省召開部分省（自治區(qū)、直轄市）黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會時強調(diào)，扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。因此，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是當(dāng)前乃至今后打好扶貧攻堅戰(zhàn)的重要方略，是“十三五”時期做好扶貧開發(fā)工作的主抓手。

三、對新一輪水利扶貧工作的思考

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起著不可或缺的作用。扶貧開發(fā)工作是一項艱巨的政治任務(wù)，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何發(fā)揮水利在扶貧工作中的基礎(chǔ)性作用，需要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點。

1.摸清需求，精準(zhǔn)發(fā)力

水利扶貧要做到精準(zhǔn)發(fā)力，首先要扎實推進(jìn)水利扶貧需求調(diào)查機制，指導(dǎo)地方水利部門定期開展水利需求調(diào)查，摸清貧困地區(qū)水利發(fā)展現(xiàn)狀和“十三五”期間對水利的需求情況。其次，各級水利部門要按照習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，嚴(yán)格按照以水定需、量水而行、因水制宜等要求，充分分析貧困地區(qū)水資源特點與實際情況，有條件的可集中力量建設(shè)一批關(guān)系全局、具有較強輻射帶動作用的重大水利工程，對于具備建設(shè)中小型水利項目的貧困地區(qū)，縣與縣之間可以采取打捆立項、集中申報的方式規(guī)劃一批真正能改善貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活的水利建設(shè)項目。

2.加大投資，減少配套

2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》，明確“中央安排的公益性建設(shè)項目，取消縣以下（含縣）及集中連片困難地區(qū)市地級配套資金”。水利建設(shè)項目屬于公益性建設(shè)項目，為解決地方資金配套難的問題，一是要繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的投資傾斜力度，認(rèn)真執(zhí)行好中西部地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)的資金支持政策，切實落實建設(shè)投資，加強項目管理，確保項目發(fā)揮效益；二是要加大中央投資力度，在取消縣以下（含縣）及集中連片困難地區(qū)市地級配套資金的同時，要明確這部分配套資金的具體渠道，或采取國家全額補助，或采取省級配套等方式，確保建設(shè)資金能按時到位，積極加快推進(jìn)貧困地區(qū)的水利建設(shè)發(fā)展。

3.加快扶貧資金整合

2020年要實現(xiàn)全面小康，扶貧開發(fā)工作任重而道遠(yuǎn)。各部門之間應(yīng)通力合作，開展扶貧資金整合工作，提高資金使用效率和效益。目前，在扶貧資金分配和使用上，存在分散、細(xì)碎、撒胡椒面的現(xiàn)象，集中力量和資金解決深層次貧困問題的合力不夠。要破解扶貧資金整合障礙，發(fā)揮好扶貧資金效益和輻射力。一是要實現(xiàn)多規(guī)合一。各種專項規(guī)劃之間應(yīng)進(jìn)行對接，在建設(shè)任務(wù)不減、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下，協(xié)調(diào)好空間布局、建設(shè)管理和進(jìn)度安排。二是要統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。以全國扶貧規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)一規(guī)范不同渠道工程項目的投資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)定額和檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法等，為基層政府開展扶貧資金整合創(chuàng)造條件。三是要建立協(xié)商機制。由綜合部門牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目布局和年度投資安排，互相通報情況，切實做到整體推進(jìn)，提高投資效率。

4.劃分中央事權(quán)與地方事權(quán)

“十二五”期間中央不斷加大貧困地區(qū)投資傾斜力度

扶貧開發(fā)工作主要是地方政府事權(quán)，應(yīng)以地方政府尤其是縣級政府為主，水利部作為行業(yè)幫扶應(yīng)積極給予支持和指導(dǎo)，推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。一是中央層面應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制和規(guī)劃統(tǒng)籌機制，統(tǒng)一工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，下放權(quán)限，按照責(zé)任、權(quán)利、資金、任務(wù)“四到省”原則，明確地方政府的主體責(zé)任。二是省級層面要建立部門協(xié)調(diào)機制，做好省級規(guī)劃，制定地方標(biāo)準(zhǔn)，建立整合評估機制，督促市、縣兩級編制好縣級規(guī)劃，成立協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強前期和建設(shè)管理。三是市縣級層面要積極開展貧困地區(qū)水利投資需求調(diào)查，轉(zhuǎn)變“抓扶貧就是給資金”的觀念，堅持走“造血式”“開發(fā)式”扶貧的路子，切實做好水利扶貧項目的前期工作，扎實推進(jìn)水利扶貧項目建設(shè)，為貧困地區(qū)真正脫貧奠定水利支撐基礎(chǔ)。

5.建立水利扶貧長效機制

建立水利扶貧長效機制是落實水利精準(zhǔn)扶貧工作的重要舉措。一是加強水利扶貧統(tǒng)計工作，督促貧困地區(qū)按時做好有關(guān)信息的收集、整理和報送工作，確保報送數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性，同時做好貧困地區(qū)水利投資落實情況和項目進(jìn)展情況的跟蹤分析工作，為及時全面掌握水利扶貧工作進(jìn)展和成績提供依據(jù)。二是建立有效的考核機制。每年通過省級水行政主管部門組織貧困地區(qū)對水利扶貧開發(fā)工作開展自評、專家審核、實地核查、匯總分析、成果審定等方式，認(rèn)定貧困地區(qū)水利扶貧的成效，并通過將考核結(jié)果與下一年度中央水利投資額度掛鉤，來督促貧困地區(qū)切實做好水利扶貧工作。三是建立長效的管理機制，水利建設(shè)項目大多是公益性項目，有效的管理機制是工程長效運行的保障。針對關(guān)乎民生的小型水利工程，可推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰工程所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)，落實管護(hù)責(zé)任。還可通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買公共服務(wù)等方式，鼓勵專業(yè)化服務(wù)隊伍參與水利工程建設(shè)和運行管護(hù)。