淺議精準化水利扶貧的實現(xiàn)途徑

劉智超，孫 輝

（1.水利部海河水利委員會海河下游管理局，300061，天津；2.水利部太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，200434，上海）

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號。”一般認為這是“精準扶貧”的首次提出。2015年6月18日，習近平總書記在部分省市區(qū)扶貧攻堅與“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展座談會上指出，扶貧要“注重精準發(fā)力”，建立精準扶貧機制，強調(diào)“扶貧開發(fā)推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。

精準扶貧是指對貧困戶、貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實的基礎。實現(xiàn)“精準扶貧”，體現(xiàn)黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉變的新思想和新思路，是我國現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大創(chuàng)新，對于進一步解放思想、開拓思路、突破體制機制障礙、增強貧困地區(qū)的內(nèi)在動力和發(fā)展活力、加快貧困地區(qū)群眾脫貧致富和全面建成小康社會具有重大意義。

一、水利扶貧是中央大扶貧格局的重要組成部分

習近平總書記提出“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局”。水利扶貧屬于行業(yè)扶貧范疇，是中央 “三位一體”大扶貧格局的重要組成部分，在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中具有重要的地位和作用。

貧困地區(qū)普遍存在著生態(tài)脆弱、資源環(huán)境承載能力低、水土流失嚴重、抵御水旱災害能力不足等突出問題。水問題成為貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸制約性因素之一。以集中連片特殊困難地區(qū)為例，烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)、大別山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)等南方片區(qū)降雨多且集中，工程性缺水、石漠化問題突出，塌方、泥石流、洪澇災害頻發(fā)；呂梁山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)和六盤山區(qū)等北方片區(qū)降雨時空分布不均，資源性缺水問題突出，供水保障能力明顯不足。農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田水利建設、病險水庫（閘）除險加固、中小河流治理、農(nóng)村水電和水土流失綜合治理等都是新階段扶貧開發(fā)目標任務的重要內(nèi)容。大力推進水利扶貧，加快推進水利基礎設施建設，著力解決人民群眾最直接、最現(xiàn)實、最迫切的民生水利問題，是支撐貧困地區(qū)經(jīng)濟社會加快發(fā)展、實現(xiàn)扶貧開發(fā)總體目標的客觀要求。

二、水利對加快貧困地區(qū)脫貧致富的支撐和保障作用

1.飲水安全保障

“十二五”期間，共安排832個貧困縣中央水利投資481億元，通過農(nóng)村飲水安全工程建設累計解決10 068萬農(nóng)村人口和1 521萬農(nóng)村學校師生的飲水安全問題。這不僅極大改善了貧困地區(qū)群眾生活衛(wèi)生條件，提高了農(nóng)村居民的健康水平，同時具有顯著的經(jīng)濟效益。一是降低了介水疾病發(fā)病率，進而降低了醫(yī)藥費用支出。依據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，按照農(nóng)村居民人均減少醫(yī)藥費支出50元計算，年減少貧困群眾醫(yī)藥費支出57.9億元。二是降低了取水成本。按照規(guī)劃效益計算，每年可為貧困地區(qū)群眾省工31.9億元。三是增加了居民收入。工程實施解放了勞動力，為發(fā)展生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。據(jù)測算，通過外出打工、發(fā)展庭院種植等可以增加居民收入13.9億元。此外，工程所需建材、處理設備、消毒設備等購置，拉動了當?shù)亟?jīng)濟需求，創(chuàng)造了就業(yè)崗位。

2.防洪安全保障

“十二五”期間，貧困地區(qū)共完成7 700多座病險水庫（閘）除險加固，新建或加固江河堤防3 900余km，新增中小河流治理河長1.45萬km，建成700多套山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，新建水雨情自動監(jiān)測站1.9萬個、簡易監(jiān)測站7.4萬個，配備報警設施設備37萬臺套。貧困地區(qū)的山洪災害死亡人數(shù)降低了60%以上，有效解決了5 000多萬人次因旱臨時飲水困難問題。通過防洪工程基礎設施建設，提高了貧困地區(qū)防洪抗旱能力，為貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了安全保障。

3.農(nóng)田灌溉保障

“十二五”期間，貧困地區(qū)累計新增、恢復耕地灌溉面積1 300萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），改善灌溉面積4 000萬畝，新增節(jié)水灌溉面積3 400萬畝，較大幅度提高了貧困地區(qū)農(nóng)田灌溉保障水平。以水利部對口支援地區(qū)貴州銅仁為例，人均保證灌溉面積從2005年的0.24畝增加到目前0.41畝，增長了約71%。由于增加了灌溉面積，提高了糧食單產(chǎn)量，也使得農(nóng)民有條件在穩(wěn)定保證基本口糧田的基礎上，調(diào)整和節(jié)約更多土地發(fā)展商品農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。銅仁市思南縣唐頭現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)2014年實施了澇能排、旱能精準灌溉，吸引了大批企業(yè)入園投資，促使土地流轉資金提高，貧困群眾可在家門口打工，不但增加了收入，還有效解決了留守兒童問題。

4.水源供給保障

貴州松桃縣縣城河道整治和防洪堤工程

“十二五”期間，廣西馱英水庫及灌區(qū)、貴州夾巖水利樞紐、西藏拉洛水利樞紐、尼爾基水利樞紐下游內(nèi)蒙古灌區(qū)工程等一批貧困地區(qū)多年期盼的骨干水利工程開工建設，與此同時，中央加大投入力度，開展了一大批中小型水源和引調(diào)提水工程建設，顯著增加了貧困地區(qū)水源供給能力。如位于滇桂黔石漠化區(qū)的安順市平壩即將完工的石朱橋水庫，總庫容1 264萬m3，不僅可以解決 96 300人（其中貧困人口21 077人）的飲水安全問題，還可以解決下游5 100畝農(nóng)田灌溉用水，為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)扶貧提供了重要的水源保障。位于秦巴山區(qū)的白河縣因地制宜，建設了近5萬座集雨水窖，在應對2013年冬季以來特大干旱中發(fā)揮了重大作用，保障了15萬畝農(nóng)作物的抗旱用水和5.9萬人的生活用水，有效解決了中高山地帶抗旱難的問題。

5.生態(tài)環(huán)境保障

“十二五”期間，國家累計安排貧困地區(qū)水土保持中央投資104.8億元，治理水土流失面積近3.8萬km2，重點工程覆蓋459個貧困縣。治理區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，生產(chǎn)生活條件明顯提高，有效促進了農(nóng)民增產(chǎn)增收和當?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。通過中小河流等河道治理項目建設，形成了水面，催生了一些濕地景觀公園，成為群眾休閑娛樂鍛煉的好去處，大幅度提升了居民幸福指數(shù)。

6.農(nóng)村用電保障

“十二五”期間，共安排貧困地區(qū)中央補助投資68.77億元，新增農(nóng)村水電裝機和代燃料裝機749萬kW，解決44萬戶農(nóng)民的生活燃料問題，農(nóng)村水電裝機容量和年發(fā)電量分別比改造前增加20%和40%以上。貧困縣農(nóng)村水電裝機達到3 224萬kW，開發(fā)率約為45%。通過小水電建設，改善了農(nóng)村貧困人口生產(chǎn)生活條件，創(chuàng)造了就業(yè)機會，增加了農(nóng)民收入，實現(xiàn)了小水電“造血”脫貧、可持續(xù)脫貧。

三、水利精準扶貧的實現(xiàn)途徑

1.開展需求調(diào)查，摸清水利發(fā)展需求

精準扶貧，關鍵在于靶向瞄準。水利扶貧必須弄清貧困地區(qū)貧困村、貧困戶的水利需求，因地因人精準施策。結合扶貧部門建檔立卡識別成果和全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查主要結果，以農(nóng)村飲水安全、防洪除澇、農(nóng)田灌溉、水源供給、生態(tài)保護、農(nóng)村水電保障等為重點，認真開展貧困農(nóng)民水利需求調(diào)查，系統(tǒng)收集貧困地區(qū)經(jīng)濟社會、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利基礎設施建設和改革管理等現(xiàn)狀資料，深入調(diào)研、分析、評價水利基礎設施、水資源開發(fā)利用與保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利管理等現(xiàn)狀水平，找出制約貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的突出水問題，為實現(xiàn)“對癥下藥，精準滴灌，靶向治療”奠定基礎。

2.科學制定規(guī)劃，精準確定建設布局

深入貫徹落實習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針和扶貧開發(fā)工作的系列重要講話精神，緊緊圍繞全面建成小康社會和扶貧攻堅的總體要求，把夯實水利基礎同扶貧開發(fā)工作結合起來，以保障和改善貧困地區(qū)水利發(fā)展需求為出發(fā)點和落腳點，以提高貧困地區(qū)水利服務與保障能力為主要目標，根據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和“十三五”扶貧攻堅規(guī)劃有關產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、易地扶貧搬遷等重點領域對水利的需求，分析水土資源承載能力，提出加快貧困地區(qū)水利改革發(fā)展的思路，合理制定目標。按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”原則，組織編制《“十三五”全國水利扶貧專項規(guī)劃》，科學規(guī)劃貧困地區(qū)水利發(fā)展規(guī)劃布局，確定建設項目和建設重點，做好頂層設計。

3.加強項目儲備，擴展受益覆蓋范圍

水利扶貧項目是水利扶貧開發(fā)工作的重要載體。要充分利用“水利工程帶扶貧”優(yōu)勢，按照項目效益到貧困村、貧困戶的原則，以縣為單位建立水利扶貧項目庫。水利扶貧項目庫要以已經(jīng)批復的片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃、水利工程各類專項規(guī)劃以及《全國水利扶貧規(guī)劃》《“十三五”全國水利扶貧專項規(guī)劃》等水利扶貧相關規(guī)劃為依據(jù)。各級水行政主管部門要將水利扶貧項目庫內(nèi)的項目作為重點，扎實開展項目前期工作，在編報年度投資建議計劃時予以優(yōu)先考慮。設計單位在進行項目前期經(jīng)濟評價時，認真核實貧困受益人口，科學論證增加工程覆蓋受益人口的可能。

4.加大投入力度，加快水利設施建設

建議國家繼續(xù)把水利作為國民經(jīng)濟重要投入領域，把保障和改善貧困地區(qū)民生作為水利扶貧的出發(fā)點和落腳點，突出加強貧困地區(qū)水利薄弱環(huán)節(jié)建設，改善當?shù)厝罕娚詈蜕a(chǎn)條件，為貧困地區(qū)脫貧致富、全面建成小康社會提供水利支撐和保障。一是實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，進一步提高農(nóng)村自來水普及率、供水保證率和水質(zhì)達標率；二是加強農(nóng)田水利建設，提高人均旱澇保收農(nóng)田面積；三是加快防洪抗旱減災工程建設，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全；四是在保護生態(tài)環(huán)境和協(xié)調(diào)上、下游用水需求的基礎上，推進水資源開發(fā)利用和保護工程建設；五是開展坡耕地綜合整治等重點地區(qū)水土流失綜合治理，以及生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復、農(nóng)村河塘清淤整治工程，保護和改善水生態(tài)環(huán)境；六是繼續(xù)開展農(nóng)村小水電建設，進一步增加小水電受益人口和范圍。

5.完善統(tǒng)計制度，科學評估幫扶效果

破除水利瓶頸制約是加快貧困地區(qū)扶貧攻堅和脫貧致富的基礎性和先導性條件。由于水利扶貧規(guī)劃跨度大、實施周期長，如何約束水利扶貧資金的分配和使用，保障規(guī)劃項目的順利實施，確保順利達到規(guī)劃目標，進而保證水利扶貧開發(fā)效果，是貫徹落實水利扶貧規(guī)劃的核心工作。隨著規(guī)劃的實施及水利扶貧工作的深入開展，應同步開展水利扶貧統(tǒng)計，跟蹤扶貧規(guī)劃實施進度，把握水利扶貧規(guī)劃建設動態(tài)及趨勢，及時發(fā)現(xiàn)水利扶貧開發(fā)工作中存在的問題，及時評估和調(diào)整規(guī)劃目標。

6.開展扶貧考核，切實提高工作成效

為確保如期完成規(guī)劃任務和建設目標，增強各級水行政主管部門推進水利扶貧工作的責任感和緊迫感，調(diào)動參與水利扶貧工作的主動性和積極性，切實提高水利扶貧工作成效，依據(jù)“公開、公平、公正”原則，按照《水利扶貧工作考核辦法》開展扶貧考核，并強化考核結果運用，獎優(yōu)罰劣，為工作決策和資金分配提供參考。

四、結 語

在水利精準扶貧實踐中，要不斷創(chuàng)新體制機制，以工程帶扶貧，通過摸清貧困地區(qū)群眾水利需求，科學規(guī)劃水利發(fā)展頂層設計，扎實做好項目儲備，積極加大投入力度，擴大工程覆蓋貧困地區(qū)受益人口范圍，為加快貧困地區(qū)群眾脫貧致富和全面建成小康社會提供支撐和保障。同時，不斷完善扶貧統(tǒng)計制度，科學評估規(guī)劃實施效果，認真開展水利扶貧考核并強化結果運用，與使用中央水利投資額度掛鉤，確保水利扶貧工作取得實效。

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