對堅持“空間均衡”破解水資源短缺問題的思考

方子杰，柯勝紹

（1.浙江省水利發展規劃研究中心，310012，杭州；2.浙江同濟科技職業學院，311231，杭州）

黨的十八大報告提出了“兩個百年”奮斗目標，作出了“三期并存”戰略判斷、“四化同步”路徑設計和“五位一體”總體布局。十八大以來，我國宏觀經濟運行處于“三期疊加”新階段，經濟發展步入了“新常態”。新常態下，我國社會經濟顯現以下四方面新趨勢，即經濟社會越來越發展、城市規模越來越擴張、人口遷移越來越集中、經濟產業越來越集聚；同時，作為社會經濟發展重要支撐的要素資源之一，水資源的開發利用卻陷入了以下四方面惡性循環而疲于應付，即用水需求越來越增長、緊缺程度越來越加劇、水源建設越來越困難、引水距離越來越遙遠。水資源的短缺問題如果不及時尋求破解，任其日益持續惡化，將嚴重制約國民經濟發展，影響國家長治久安。

2014年年初，習近平總書記就保障國家水安全戰略問題提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的科學治水思想，為新時期強化水治理、保障水安全、破解水問題指明了方向與出路。其中從生態文明建設高度，審視人口經濟與資源環境關系，提出了新時期治水工作必須始終堅守“空間均衡”重大原則。2014年11月，李克強總理在水利部考察時作出指示，明確要求根據水資源承載能力和水環境承載能力來調整經濟結構、安排社會發展，以水定城，以水定地，以水定人，以水定產，大力推進節約用水，實現人水和諧。因此，新常態下只有堅持“空間均衡”原則與“四水四定”方針，才能有效打破水資源惡性循環，根本破解水資源短缺難題，推進水資源的可持續發展與永續利用。

一、堅持空間均衡

進入新世紀，在新型城鎮化、工業化、農業現代化發展過程中，水資源日益短缺甚至緊缺也是一個“新常態”問題。目前，我國用水總量已經突破6 000億m3大關。按照水資源公報數據統計，2013年全國用水總量已達6 183.4億m3，占當年水資源總量的22.1%。全國人均水資源量只有2 062 m3，目前人均綜合用水量已達456 m3。我國不少流域（區域）水資源已經被過度開發，全國12個水資源一級區已有黃河、淮河、海河等3個流域用水總量超過水資源總量的一半。其中海河區已超過自身所有，高達104%（即用水總量/水資源總量，下同），而長江區的太湖流域更甚。流域與區域的水資源過度開發以及跨流域與跨區域長距離引調水活動，引發了一系列生態環境問題。

面臨不同程度的水資源短缺問題，需要未雨綢繆，牢牢把握“空間均衡”原則，強化水資源環境剛性約束，以其破解水資源短缺問題?！翱臻g均衡”，不僅僅是新時期水資源空間配置的一項基本原則，更是新常態下推進經濟結構調整與產業轉型升級的一種倒逼機制。在傳統發展模式下，水資源只是一項支撐經濟發展的要素資源，往往被動滿足經濟社會發展的需求。在經濟新常態下，水資源同樣需要轉型變革，不再單純地以需定水、以需定供。反過來，水資源要轉身變為一種主動約束因素，轉變成為城市發展與經濟發展的強約束指標，要以水資源的約束條件確定城市與經濟發展的邊界條件，倒逼城市與經濟發展集約節約水資源。在新型“四化”推進過程中，堅持以水為先、以水為限，因水制宜、量水而行，推動經濟轉型升級與產業結構調整。

堅持水資源“空間均衡”配置，實現水資源可持續發展目標，要進一步探索構建“空間均衡”配置水資源的約束指標體系。建議以最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”指標與水資源開發利用率、城鄉水面率作為實施“空間均衡”配置水資源的主要約束指標，并爭取納入省域國土空間利用規劃以及城市總體規劃、土地利用總體規劃與流域綜合規劃中。其中應探索將水資源開發利用率作為流域（區域）水資源的開發邊界；將最嚴格水資源管理制度的用水總量指標作為流域（區域）水資源的利用邊界；將最嚴格水資源管理制度的納污限排指標作為流域（區域）水資源的保護邊界；將城鄉水面率作為流域（區域）江河水域的保護邊界?？赏ㄟ^國土空間規劃的“禁建區、限建區、適建區”等空間界限管制和最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”指標以及“水面率、水資源開發利用率”等約束指標管控手段，對流域與區域涉水工程的空間界限和開發利用強度、生態空間比例等指標進行科學有效管制。

二、堅持以水定城

“以水定城”是水資源 “空間均衡”配置的第一項主要舉措。此處“水”，專指狹義的水資源（下同），不包括水安全、水生態、水環境等其他水問題；此處“城”，指城市（城鄉）發展（擴張）邊界。因此，所謂“以水定城”，就是要以水資源的約束條件來合理確定城市（城鄉）發展邊界。

近年，我國城鎮化快速推進，2011年年末，我國城鎮人口首次超過農村人口；2013年年末，我國城鎮人口比重達53.7%，基本達到世界平均水平。伴隨城鎮化快速推進，全國城市水資源緊缺程度日益嚴重。目前全國近2/3城市不同程度存在缺水問題，因此在推進新型城市化進程中，必須時刻堅持空間均衡原則，量水而行，以水定城。

2014年11月，國務院發布了《關于調整城市規模劃分標準的通知》。新標準普遍提高了城市人口規模的上下限，特大城市的下限由100萬人提高到500萬人，超大城市規模規定要求城區常住人口1 000萬以上。今后特大城市的發展規劃，除考慮城市工業化進程以及相應的產業發展情況外，還特別要求考慮自然資源條件的約束，綜合考慮自然生態環境與水資源的承載力進行特大城市目標規劃，合理確定城市人口集聚規模。如，我國北方6區2013年供水量2 822億m3，已占全國總供水量的45.6%，并占當年水資源總量的43.4%。因此，北方城市在水資源的約束下，不適合全都建得太大。另外，目前城區人口不到500萬的城市，按照新標準將不再是特大城市，面臨“降級”。被“降”為大城市的地區，發展空間及潛力會增大，更有空間聚集人口和發展城市；同時也應更加注意堅持空間均衡不放松，以水定城，以水為先，以水為限。

2014年，在新一輪城市總體規劃的修訂過程中，住建部會同國土資源部確定了全國“北、上、廣、深”等14個城市開展劃定城市開發邊界試點工作。首批試點城市選擇500萬人口以上的特大城市和目前正在開展總規修編的城市。此次試點工作，住建部門在國土資源部門劃定城市周邊永久基本農田基礎上，研究確定城市發展邊界，最終修訂完成城市總體規劃。劃定城市開發邊界將有利于優化城市空間布局，防止城市無序蔓延，提高建設用地利用效率。在該輪城市總體規劃修訂以及劃定城市開發邊界試點工作的過程中，水利應進一步加強與城市總體規劃的銜接，加強多規融合，協助配合住建部門做好城市發展相關水資源專題論證工作。根據區域用水總量指標以及流域水資源開發利用率等水資源約束條件，對城市用水規模進行合理測算以及水量平衡分析，進一步研究提出城市發展適宜規模建議，提供城市政府部門進行科學決策，并爭取納入城市總體規劃中，真正落實“以水定城”。以杭州市為例。杭州市在新一輪城市總體規劃修訂中，圍繞增強城市可持續發展能力，綜合考慮水資源承載力等制約因素，嚴格空間開發管制和規模調控。城市劃定增長邊界與生態保護紅線，市區形成 “55%的禁建區、10%的限建區、35%的適建區”總體空間格局，實施空間管制，保護生態安全格局。

三、堅持以水定地

“以水定地”是水資源 “空間均衡”配置的第二項主要舉措。此處“地”專指城市（城鄉）建設用地邊界。因此所謂“以水定地”，就是要以水資源的約束條件來合理確定城市 （城鄉）建設用地發展邊界。

目前，一些城市的發展存在攤大餅式擴張的問題，建成區人口密度普遍偏低。國家在推進本輪新型城鎮化的過程中強調以人為核心，“人的城鎮化”是新型城鎮化的戰略問題，要嚴防土地的城鎮化快于人的城鎮化。一個統計數字顯示，2000年至2011年全國城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度。按照國際慣例，一個地區國土開發強度的警戒線是30%。如果一座城市的土地城鎮化過快，與資源環境承載能力不匹配，那么這座城市的可持續發展以及人的生存環境就會受到較大影響。超大城市首都北京就是一個典型，目前北京現狀的建設用地開發強度，如果按照全市國土面積來算是21.3%，但如果扣掉長城外面北京的廣大山區，只算平原地區面積，北京的建設開發強度則高達67%?？梢姳本┮延?/3的平原地區被鋼筋混凝土所覆蓋，遠遠超出地區國土開發強度30%警戒線的國際慣例。因此，新型城鎮化發展過程中，必須嚴格控制特大城市與超大城市的建設用地規模。

國務院在對城市劃分標準進行調整的同時，與城市規模分類相關的政策、標準和規范等還要按照新標準進行相應修訂。這同時意味著，未來超大城市、特大城市的用地規模將會受到嚴格限制。2014年，國土資源部與農業部聯合下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》，要求2016年年底前全面完成全國永久基本農田劃定和成果完善工作，并安排“北、上、廣、深”等14個城市先行開展城市周邊永久基本農田劃定工作。眾所周知，城市周邊永久基本農田的邊界也就是城市擴張的邊界。理所當然，只要劃定并控制住了永久基本農田的邊界，也就是劃定控制住了城市發展的邊界。

我國實施“最嚴格的耕地保護制度”，《土地利用總體規劃》是城市總體規劃和產業布局規劃的制定依據。為適應地方經濟社會發展的需要，國土資源部于2014年部署開展 《土地利用總體規劃》修訂調整工作。新一輪的土地總規修訂，國土部門更加突出了“三線”管制要求，即一要實施最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田保護紅線；二要突出“反規劃”理念，劃定生態保護紅線；三要強化空間管制，科學劃定城鄉開發邊界（也是紅線）。另外，新一輪的土地總規修訂，將不可避免要對建設用地布局進行一定程度的調整。國土資源部已明確要求，在城市建設用地布局調整過程中增加資源環境承載力評價事項，將環境資源承載力評價作為前置條件。要求綜合考慮城市特定空間內的人口條件、自然資源 （包括水資源等）、能源供應等必要因素，對城市環境承載能力進行系統性評價。如建設用地布局規模超出了當地環境資源承受能力，國土資源部將不批準建設用地布局調整申請。

水資源作為一項重要的要素資源與約束條件，應更大程度地參與到國土空間開發總體格局與開發空間布局研究中去，真正起到城市發展與經濟社會發展的要素支撐與約束作用。該輪土地總規的修訂調整，國土部門開展的資源環境承載力評價與“三條紅線”劃定以及國土空間管制等有關工作，是當前推進水資源空間均衡配置與探索“以水定地”工作的最有利時機。應緊緊抓住這次調整機會，加強流域綜合規劃、水資源專業規劃與土地總體規劃的銜接協調與多規融合。水利部門應積極推動促進國土部門將水資源作為環境資源承載力評價的主要內容與主要指標；應將飲用水水源保護區和重要水域劃定生態保護紅線，根據具體情況分類劃為“禁止建設區”或“限制建設區”，納入土地總規的生態用地保護規劃布局以及省域國土空間總體規劃中；對接土地利用總體規劃，做好土地利用結構調整，防止水域面積在規劃期間調減。以浙江舟山群島新區為例，舟山歷來是一個水資源高度緊缺、需要大陸引水補給的海島地區。在浙江省都市圈規劃體系中，舟山市屬于浙江寧波都市區（甬舟都市區）范圍，在兩市共同組織編制的 《寧波都市區（甬舟都市區）規劃綱要》中，規劃2020年舟山中心城區（包括定海南部諸島、朱家尖、普陀山島等島嶼）用地規模93.5 km2，2030年舟山中心城區用地規模142.3 km2。

四、堅持以水定人

“以水定人”是水資源 “空間均衡”配置的第三項主要舉措。此處“人”，專指城市人口規模與人口邊界。因此，所謂“以水定人”，就是要以水資源的約束條件來合理確定城市人口規模與人口邊界。

現代一座一流城市的發展離不開 “三流”， 即 “人流”“資金流”“水流”?！叭肆鳌笔巧鐣F象，“資金流”是貨幣現象，“水流”既具自然屬性又屬社會現象（治水），三者是現代城市發展須臾不可或缺的重要因素。因此，未來水更是人類社會的珍稀之物與發展的要素資源，更應成為城市規劃與人口規劃的強約束指標。

《中國流動人口發展報告2014》（國家衛計委）顯示，到2013年年末，全國流動人口的總量為2.45億人。我國大城市集聚了更多更優質的社會公共資源，在經濟、文化、教育、醫療、就業等方面具有明顯的優勢，對流動人口形成了強大的吸引力，形成“盆地聚集效應”，特大城市的人口聚集態勢尤甚。有媒體曾對2013中國公共財政收入最高的50個城市對城市的人口吸引力進行排名，其中人口凈流入超過100萬的城市共有22個，包括了北、上、廣、深以及天津、蘇州、廈門等沿海中心城市。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。在推進新型城鎮化的進程中，大城市尤其是特大城市要開展人口與水土資源的可持續發展專題研究，科學規劃城鎮化發展目標，合理規劃城市人口規模。要堅持空間均衡原則，引導城鄉人口合理遷移、均衡流動、有序落戶。同樣以舟山群島新區為例。在《寧波都市區 （甬舟都市區）規劃綱要》中，規劃提出2020年甬舟都市區的舟山市常住人口總規模控制在150萬人，其中中心城區人口規?？刂圃?5萬人；2030年舟山市常住人口總規?？刂圃?00萬人，其中中心城區人口規模控制在130萬人。

五、堅持以水定產

“以水定產”是水資源“空間均衡”配置的第四項主要舉措。此處“產”，專指產業結構或者國民經濟產出 （包括GDP）。因此，所謂“以水定產”，就是要以水資源的約束條件來科學引導產業結構調整，合理確定國民經濟產出規模，適度確定經濟發展指標。

未來產業集聚是經濟發展的主方向，產業集聚區與各類經濟開發區是產業集聚與經濟轉型升級的主戰場。浙江省為推進全省產業集聚發展，在全省規劃布局了15個省級產業聚集區，其中有11個產業聚集區位于水資源相對緊缺的沿海地區。

“以水定產”，以浙東某市循環經濟產業集聚區的一重大石化項目為例。該產業集聚區布局于浙東沿海區域，屬于水資源緊缺地區。2008年，中石油、殼牌與卡塔爾石油三方計劃共同投資建設煉油化工一體化項目，擬選址在該產業集聚區范圍的灘涂圍墾區域，項目近期用水約需16.7萬t/d（環評建議控制在16萬t/d），年用水量約6 080萬t；遠期用水約28萬t/d，年用水量約10 260萬t。按照水中長期供求規劃研究成果測算，該市現狀工況現狀水平年缺水量約2.94億 m3，2020年水平年缺水量約6.10億 m3，2030年水平年缺水量約6.71億m3?，F狀工況，僅這一重大石化項目，近期用水就需要一座中等規模的中型水庫專門供水，項目遠期用水更需要一座大 （2）型水庫專門供水。按照水資源綜合規劃及水中長期供求規劃安排，該市規劃雖有大中型水庫水源工程，但目前建庫投資巨大，又涉及移民、拆遷與征地等政策處理問題，水源建設困難重重。目前該市已列入“五水共治”保供水規劃與實施方案的水源工程，整體需耗資60余億元，年可供水總量約2.63億m3，單方原水投資就要23元/t（不含水廠供水部分）。即便如此，顯然還是不能滿足2020年水平年全市的用水需求。規劃近期2020年與遠期2030年的供水條件，難以可靠保障石化項目的用水需求?？梢姡瑢τ谒Y源緊缺的產業集聚區，并不適宜引進高耗水產業。正因為受限水資源與其他一些制約因素，目前已籌建5年之久的煉化一體化項目面臨擱置。

六、結 語

通過上述論述說明，在推進新型工業化的進程中，必須牢牢把握“空間均衡”原則，在產業集聚區與經濟開發區，尤其更要堅持以水定產、以水定需。在重大產業布局與重大項目引進中，應開展規劃水資源論證與項目水資源論證。建議對水資源論證不通過的項目，應如項目環評一樣，實行一票否決。新常態下，第三產業中的服務業在經濟結構中的地位將進一步上升。因此，要適應新常態發展需要，積極引導產業發展與轉型升級，努力推進產業結構從制造業為主向服務業為主轉變，堅持“節水優先”方針與“空間均衡”原則，節約、集約、高效利用水資源，有效破解水資源短缺問題，保障水資源可持續發展與永續利用。

高原湖泊——星云湖隔河泄水藍藻去除應急工程

[1]國務院.關于調整城市規模劃分標準的通知[R].2014.

[2]水利部召開黨組擴大會議學習貫徹習近平總書記關于保障水安全重要講話精神[R].2014.

[3]水利部.2013年中國水資源公報[R].2014.

[4]國土資源部，農業部.關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知[R].2014.