世界銀行非自愿移民政策對亞投行政策制定的啟示

曹生國，牛金林

（1.河海大學中國移民研究中心，210098，南京；2.華能瀾滄江新能源有限公司，650000，昆明）

一、亞投行的成立與美國的質疑

亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank， 簡稱亞投行，AIIB）為亞洲區域多邊開發機構。據預測，2020年前，亞洲地區每年基礎設施投資需求達7 300億美元，現有的世界銀行、亞洲開發銀行等國際多邊機構很難滿足這一需求，亞投行的成立為亞洲地區基礎設施建設搭建了一個專門的基礎設施投融資平臺，可以充分利用本地區充裕的儲蓄。同時，隨著英國等眾多西方國家的加入，亞投行體現了它的全球性、開放性和合作性，為更好、更多地利用域外資源服務亞洲地區基礎設施建設提供平臺，實現互利共贏。

但是美國等國家懷疑亞投行是否具有像世界銀行和亞洲開發銀行等“高標準”的運營規范，包括透明度問題、社會問題和環保問題。這樣的懷疑和指責雖然毫無道理，但是對于亞投行自身來說，必須開放地、謙虛地學習其他多邊開發機構優秀的東西，在此基礎上建立自己的運營規范，這在初創階段至關重要。世界銀行是成立較早、以減貧為目的、全球性的多邊開發機構，成立至今通過不斷地修改和完善形成了當前的安保政策，包括社會政策和環保政策，為其規避風險或者為借款方減少風險提供了保障措施。亞洲開發銀行基本上沿用了世界銀行的相關政策，為其運營提供保障。因此，亞投行可以借鑒世界銀行的相關政策制定符合自身實際的安保政策，為其運營提供保障。鑒于以往鐵路、公路、橋梁、港口、機場等基礎設施建設過程中產生由于征地等原因引起的移民問題，很大程度上影響工程建設，加上筆者研究方向限制，本文僅就世界銀行社會政策——非自愿移民安置政策對亞投行非自愿移民安置政策制定的借鑒和啟示進行研究。

二、世界銀行：非自愿移民安置政策

20世紀80年代末，世界銀行（以下簡稱世行）通過總結過去20多年貸款援助項目的經驗，表明發展項目中的非自愿移民不僅沒有緩解，反而常常導致了嚴重的經濟、社會和環境風險。因此，世行著手制定非自愿移民安置的相關政策,并于1980年發表了第一個非自愿性移民安置政策——《世界銀行貸款項目中涉及的非自愿性移民社會問題》。在此基礎上，1988年世行制定了較為詳細的非自愿移民安置政策與技術文件，即《開發項目中的非自愿性移民——世界銀行貸款項目政策指南》。這個政策指南經過修訂和完善，在1990年改稱為 《世界銀行4.30導則:非自愿性移民》（以下簡稱“4.30導則”）,成為 20世紀90年代指導世行貸款項目非自愿移民安置工作的綱領性文件。進入21世紀，世界銀行于2001年12月發布了 《非自愿性移民業務政策OP4.12》（以下簡稱世行業務政策OP4.12）和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12》（以下簡稱世行程序BP4.12）以取代“4.30導則”。兩個新的政策文件秉承的基本精神是對非自愿移民安置工作的目標、過程、具體要求等作出了更為詳細的規定。世行業務政策OP4.12和世行程序BP4.12的出臺,為21世紀世行貸款項目中非自愿移民的可持續發展奠定了制度框架基礎。同時，世行定期召開相關會議，討論其安保政策，不斷修改和完善其非自愿移民安置政策。

我國于1981年向世行貸款實施發展項目，這與世行第一個非自愿移民安置政策發布相吻合。在30多年實施世行貸款項目中，我國結合自身實際，制定出了與我國相關政策法規和世行非自愿移民安置政策相適應的政策，為這些項目的實施提供了保障。在這個過程中，政策制定者和學者不斷對世行的非自愿移民安置政策進行研究。這些研究具有以下特點：①對世行的政策研究側重于比較分析，且以我國水庫移民政策比較為主；②側重于單一角度或視角，從不同階段、不同政策內容對世行政策進行研究；③沒有對世行移民政策進行單獨、系統的總結分析。

圖1 世行非自愿移民安置業務政策OP4.12基本框架

由于亞投行業務的特殊性，不僅限于水利、水電工程，因此，僅僅比較分析其移民政策與我國的水庫移民政策是不夠的。其次，對于亞投行非自愿移民安置的政策制定來說，目前更重要的是全方位、系統地對世行等多邊開發機構的相關政策進行學習，因此單一視角的世行移民政策研究也是不足的。鑒于世行業務政策OP4.12條款較大，且相對生澀難懂，筆者以政策框架圖的形式介紹世行非自愿移民安置政策的主要內容，同時讓讀者明白其政策邏輯。

如圖1，世行非自愿移民安置政策的基本邏輯是：世行經驗表明發展項目中非自愿移民涉及的影響可能導致經濟、社會和環境風險，為了規避風險的發生或減輕風險的影響，借款方有必要采取相應的保障措施。在這個過程中，世行政策規定了借款方責任的同時，在借款方提出請求時，世行也提供必要的技術和資金上的援助，以此實現以下3個政策目標：

①探討一切可行的項目設計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民。

②如果移民不可避免，移民活動應作為可持續發展方案來構思和執行。應提供充分的資金，使移民能夠分享項目的效益。應與移民進行認真協商，使他們有機會參與移民安置方案的規劃和實施。

③應幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復到搬遷前或項目開始前的較高水平。

在對世行非自愿移民安置政策框架、政策邏輯、政策目標等方面有初步了解的基礎上，具體分析其中一些重要條款對亞投行非自愿移民政策制定的啟發和借鑒意義。

三、世行非自愿移民政策對亞投行移民政策制定的啟示

世行作為一個金融機構，將風險規避作為其發放貸款的前提條件之一，以保障自身的正常運營，其非自愿移民政策也是圍繞風險規避制定的，包括自身風險規避和向借款方減少風險提供援助。亞投行在制定其非自愿移民政策時也應緊密圍繞風險規避這個問題。以下是世行在政策制定中采取的風險規避方法，值得亞投行借鑒。

1.移民安置責任：借款方

世行作為一個多邊開發機構其資源和能力有限，有些風險無法承受和解決。社會風險比如非自愿移民問題，由于難以預測、可控性較差和影響程度較大，一旦發生風險世行是無法承擔的。因此世行的非自愿移民政策規定移民安置由借款方負責。世行業務政策OP4.12中17～24條款規定：借款方負責編制移民安置文件 （移民安置規劃、政策框架和程序框架），并負責規劃實施和監測。世行只是審查和評估移民安置文件、規劃實施和監測工作是否符合世行政策要求。盡管第33條款規定：世行可為主體投資項目中需要移民搬遷的項目內容提供資助，但是實際上在這個問題上還是比較謹慎的；第34條款規定世行不支付現金補償和其他以現金支付的移民援助或土地的費用。實際上從國內實施的世行貸款項目看，除小浪底工程等極少數工程移民安置貸款由世行提供外，其他工程移民安置基本由國內配套。這表明世行除了認為一些移民示范工程可以取得良好效果外，一般情況下不會主動提供工程移民安置部分的貸款，以規避風險。亞投行也應該有針對性地進行工程移民安置部分貸款，不應該太過主動。

2.以人為本：盡可能避免或減少以非自愿移民為目標

世行業務政策 OP4.12第 2（a）條款規定：探討一切可行的項目設計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民。這與國內在工程建設征地過程中實行的“節約利用土地政策”在理念上存在本質不同。盡管我們提出了以人為本的科學發展觀，但是實際工作中相關理念還是沒有轉變過來。世行盡可能避免或減少非自愿移民的政策目標及關注弱勢群體需要具體政策規定，一方面是人權觀念和人權理論在世行項目中的具體運用，另一方面這些政策可以促進資源節約和經濟社會的可持續發展。而國內強調資源管理、忽視移民的做法往往導致移民對項目的支持和理解不夠，甚至抵制工程建設。亞投行需要把基本的人權觀念和相關理論應用到貸款項目上，避免不必要的“指責”。

3.在適當的情況下，向非政府組織提供有意義協商的條款，并規定申訴機制

不可否認，非政府組織（NGO）在當今或者未來扮演著越來越重要的角色，不管是國內還是國外。世行業務政策 OP4.12第 14條款規定：借款方還按照世行的要求制定一項程序，以便確定移民獲取補償和其他幫助的資格標準。該程序還包括向受影響群眾和社區、地方當局，在適當情況下向非政府組織（NGO）進行有意義協商的條款，并規定申訴機制。這個條款充分體現了世行在政策制定上的嚴謹性，規定了處理與非政府組織的關系。并不是任何情況下都要與其協商，保障了獨立性，而在合適情況下與其達成協議也是有意義的，避免了互相扯皮。最后，還規定了非政府組織的申訴機制，在此機制外申訴無效。由于特殊的國情，我國缺乏對非政府組織的科學管理和與其打交道的經驗。試想，一個柬埔寨就有4 000多家非政府組織，亞投行如果處理不好與非政府組織的關系，很可能成為其投資項目的障礙。

4.財產損失方面考慮社會資本損失

世行業務政策 OP4.12第 3（a）條款規定強制性的征用土地將會導致①搬遷或喪失住所；②失去資產或獲取資產的渠道；③喪失收入來源或謀生手段，無論受影響的人是否必須遷至他處。而國內建設征地過程中注重有形財產損失（土地、房屋和地上附著物）的調查和補償，相比世行，社會資本等無形資本損失問題沒有得到重視。在筆者對對南方某大型水庫移民的調研中，發現有幾對移民夫妻一個外遷、一個后靠就近安置，人為造成分離。由于各自在安置區得不到親友的幫助、社會網絡被破壞及生理、心理上得不到安撫，導致外遷移民在法律禁止的情況下仍然返遷。同時，由于國外部分國家的居民社區觀念比較強烈，如果由于強制性移民導致原有社區組織被破壞，而得不到重建或相應的補償將引起社區居民的強烈反感。亞投行在其移民政策的制定中，必須注重社會資本損失補償問題，比如，村民A經營一個商鋪，村里部分村民由于項目建設需要遷移到其他地方，其客戶減少，導致收入減少這類補償問題。

5.關注少數民族移民的安置問題，特別針對具有傳統生產方式的少數民族

世行業務政策OP4.12第14條款規定，世行的經驗表明依附于土地、具有傳統生產方式的少數民族的移民問題尤其復雜，移民活動可能對他們的身份特征和文化延續造成嚴重的不利影響。因此，世行需要弄清楚借款方是否探尋了所有可行的項目設計方案，以避免這些群體的實際遷移。世行對少數民族移民安置問題的態度是明確的，特別對于依附于土地、具有傳統生產方式少數民族的移民問題，只有探析了所有設計方案后，無法避免才可以實行遷移。同時，如果項目所處位置少數民族比重較大或者項目對少數民族影響比較大，借款方要制定相應的《少數民族發展計劃》。大多數亞洲國家由于地理、歷史等原因，民族成分復雜和民族間矛盾比較突出，長期處于混亂中。比如緬甸有135個民族，是我國的兩倍多，由于達不成民族和解，長期處于戰亂中，這實際已經嚴重影響了中緬油氣管道等中國在緬的投資項目。亞投行如果在政策制定上不重視少數民族問題很可能影響到其貸款項目安全。

6.考慮關聯性項目對本項目移民的影響

世行業務政策OP4.12第4條款規定：世行非自愿移民政策適用于導致非自愿移民的所有項目內容，無論其資金來源如何。它還適用于造成非自愿移民的其他活動，這些活動據世行判斷：①與世行援助的項目有直接且重大的關系；②對于實現項目文件中規定的目標是必要的；③與項目或計劃與項目同期開展。這體現了世行的關注點并不僅僅局限于自己貸款項目的本身，還包含其他關聯性項目。世行要求借款方編制或提供未建成的關聯性項目的移民行動計劃或者編制完工的關聯性項目的盡職報告，以評估項目間的關聯性，保障項目發揮最大效益。但是，由于國內項目管理者只注重項目主體工程竣工驗收是否能通過，比如在北方某世行貸款的引水工程中，主體工程在建設質量、外觀上都做得非常好，但是世行卻將其評為“不滿意”工程，其原因就是其關聯的田間灌溉配套設施遲遲未建設，導致工程的功能無法發揮。因此，亞投行在其非自愿移民政策的制定中應該關注關聯性項目對貸款項目存在的影響，不管是正面還是負面的。

四、結 語

從對世行非自愿移民政策制定邏輯和主要條款的介紹上看，世行政策制定的最終目的是風險規避，包括自身的風險規避，也包括為借款方風險規避提供必要支持，這值得亞投行借鑒。當然，世行作為一個營利性質的機構，其非自愿移民政策制定考慮了利潤等因素，一些條款的制定也受到詬病，比如世行業務政策 OP4.12第 2（c）條款規定應幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復到搬遷前或項目開始前的較高水平。世界著名移民專家Downing認為這將恢復和發展混為一團，往往導致移民沒有從發展項目獲得發展，并且這一點在印度等實施的發展項目中得以體現。因此，亞投行在非自愿移民政策制定上不能全盤照搬，需要結合自身機構特點和亞洲實際，制定出有針對性的政策，比如如何最大限度地規避亞洲地區的宗教沖突、國家信用評級較低等問題給貸款項目帶來的潛在風險。

[1]黃東東.三峽移民法規政策與世界銀行非自愿移民政策之比較[J].法學雜志，2005(5).

[2]吳宗法，荀厚平.我國水庫移民政策與世界銀行移民政策對比分析[J].水利水電科技進展，1998,12（3）.

[3]金慧華.世界銀行非自愿移民政策探析以環境保護為視角 [J].社會科學家，2009（7）.

[4]何楚良.世界銀行非自愿移民政策移民安置規劃準備[J].湖南水利水電，2004（5）.

[5]陳紹軍.世界銀行貸款項目移民監測評估[J].水利水電科技進展，1997，17(6).

[6]胡興球，趙楠.世界銀行及國外水庫移民管理經驗總結 [J].水利規劃與設計，2008（3）.

[7]Downing.Theodore E.Creating Poverty:the Flawed Economic Logic of the World Bank’s Revised Involuntary Resettlement Policy[J].Forced Mighration Review，2002(12).