“一帶一路”之投資印度尼西亞：土地征用工作實踐與探索

單勇起，張 宇

（1．國投高科技投資有限公司，北京100055；2．中國地質調查局發展研究中心，北京100037）

印尼是東南亞地區最大的經濟體，陸地面積190萬km2，海洋面積317萬km2，是世界第四人口大國和最大的群島國家。同時，印尼還是東盟創始成員國和二十國集團成員國，是“21世紀海上絲綢之路”上的重要國家。印尼礦產資源豐富、地緣位置重要，在“一帶一路”合作中具有重要的戰略地位。近年來，印尼國內政局穩定，經濟增長強勁，與中國的經貿關系發展勢頭良好。中印尼兩國經濟互補性強，合作潛力巨大。據印尼中央統計局數據顯示，2014年，中印尼兩國貿易總額為469．21億美元，中國位居印度尼西亞非油氣產品第一大貿易伙伴，越來越多的中國企業赴印尼開展直接投資，截至2014年底，中國對印尼直接投資是57．7億美元，主要分布在采礦業、電力生產和工業制造、農林牧魚、金融業等領域。

對于到印尼進行直接投資的中國企業，土地征用尤其是世襲土地的征用是一項重要而復雜的工作，已成為阻礙企業在印尼投資的主要障礙。根據2015年中國出口信用保險公司發布的《“一路一帶”國家基礎設施行業專題研究報告》，征地困難是制約印尼基礎設施投資的第二大問題，僅次于行政許可。報告指出印尼《加速和擴大印尼經濟發展的總體規劃》（簡稱MP3EI）實施第一年遭受挫折的59個項目中，有27個（約占46%）是因征地問題難以進行（表1）。

表1 2011年主要區域受阻項目數及原因

1 印尼土地的類型

印尼的土地分為兩種類型：一種是已經在當地土 地 管 理 機 關 （印 尼 文 “Badan Pertanahan Nasional”簡稱“BPN”）進行了注冊登記的土地，另外一種是未在在土地管理機關登記的土地。

1．1 已在地土地管理機關進行了注冊登記的土地

已登記的土地由土地管理機關頒發土地權利證書，相應的權利由1960年頒布了第5號“基本土地法”（印尼文“Undang－undang Pokok Agraria”簡稱“UUPA”）及其后續相關政府法規管轄。已登記的土地的權利包括：①所有權（印尼文Hak Milik簡稱“HM”）；②耕種權（印尼文 Hak Guna Usaha簡稱“HGU”）；③興建權（印尼文 Hak Guna Bangunan簡稱“HGB”）；④使用權（印尼文 Hak Pakai或“HP”）。

以上權利在土地法中被歸類為基礎性土地權利。外國直接投資的印度尼西亞公司 （印尼文“Penanaman Modal Asing”簡稱“PMA”，以下簡稱“外資公司”）和外國公民不能獲得印尼土地所有權，但可以獲得耕種權、興建權或使用權等形式的土地權利。

1．2 未在在土地管理機關登記的土地

未在在土地管理機關登記的土地以世襲土地為主，世襲土地（印尼文“HAK ULAYAT”）是一種特殊類型的土地，一般屬于某一家族（或部落）集體所有，在印尼大部分省區，尤其是西巴布亞、巴布亞和亞齊等較為偏遠的自治省普遍存在。構成世襲土地權利的三個要素是：一個可以清晰界定的家族、一個明確的家族首領以及一塊由家族控制的土地。世襲土地不僅是一個家族集體擁有的財產，更是家族存在和繁衍發展的基礎，是一個家族的精神家園和情感依托（Rachel Haverfield，1999）。

印尼1960年第5號“基本土地法”明確承認世襲土地權利的存在，并且土著家族可依據地方習慣法律管理和處置世襲土地。但同時規定，世襲土地權利受國家法律的管轄，不能與“國家利益”相矛盾，為了提高全社會的福利，國家有權處置世襲土地（Daryono，2004）。由于法律上的模糊及對“國家利益”的不同理解，20世紀60年代以來，土著家族與印尼政府、外國投資者在世襲土地征用問題上產生了一系列矛盾和法律糾紛。

2 土地征用的一般程序

1）申請選址許可（印尼文“Izin Lokasi”）。首先，外資公司需要向當地發展規劃局（印尼文“Bappeda”）申請擬征用土地的選址許可，土地的使用如符合該地區空間發展規劃，選址許可通常由當地市長或縣長在征求政府相關部門和土地所有者意見后簽發。

2）土地盡職調查。由于印尼的土地產權制度非常復雜，在開展實質性的征地活動之前，對擬征用土地上已經存在的土地權利進行調查十分重要。外資公司一般需要聘用熟悉當地情況的印尼律師協助開展此項工作，同時，公司需要與當地規劃局、土地局、村長及酋長等各方進行溝通，進一步核實土地權屬情況，必要時，需要請當地政府協助進行征地區域內土地權屬的確認和公示。

3）與土地所有者進行土地價格談判。

4）確認土地無任何質押，所有到期應付的土地和建筑物稅（PBB）都已經全部支付完畢（賣方繳付PPB的所有收據應提供給買方）。

5）購買土地。土地買賣雙方簽訂土地契約（對于有證土地，簽署《土地權放棄契約》，對于無證土地，簽署《土地買賣契約》），《土地權放棄契約》或《土地買賣契約》必須在公證人／地契官員（印尼文“Pejabat Pembuat Akta Tanah”簡稱“PPAT ”）的主持和見證下簽署。土地權補償金或土地權購買價款可以現金或銀行轉賬的方式支付，并在相應的契約簽署之前或簽署當日完成支付。在印尼，轉讓土地權利的法律文件必須由地契官員按照土地權契約的標準格式制作。

6）企業向地方政府土地管理機關（土地局）申請相關土地權利證書。土地買賣完成以后，外資公司可向地方政府土地管理局申請相關土地權利證書，例如土地興建權（HGB）證書或土地使用權（HP）證書等。如申請得到相關土地管理局的批準，土地管理局局長會簽發授予公司土地權利證書的法令，并在土地管理局登記備案，由土管理局局長簽發的土地權利證書將作為公司享有相應土地權利的證明。

3 印尼土地征用的難點

3．1 土地私有化

印尼實行土地私有制度，個人之間土地可以自由買賣，一經買下，便成為個人私有財產，可永久擁有。因此，印尼各級政府在土地征用過程中影響力有限。

3．2 確認世襲土地合法權屬困難

世襲土地一般屬于某一部落或家族集體所有，且沒有依據基本土地法在土地管理機關登記注冊，沒有官方認可的土地權屬憑證，只能通過土地主人出示的持有聲明函或轉讓聲明函等材料來確認權屬，同一塊土地通過轉讓聲明函多次轉讓或在不同時期轉給多個不同的人的現象普遍存在。這使得對土地合法權屬的甄別和鑒定非常困難，極易產生土地權屬矛盾和糾紛。而且，由于土地沒有經過土地管理機關的測量和登記，土地邊界不清、重疊現象非常普遍，對土地面積的確認也更加困難。

3．3 取得土地主人身份證明材料困難

簽署土地相關協議時，需要土地所有者提供個人信息證明資料：身份證（夫妻雙方）、結婚證、家庭卡，而在實際工作中，相關證明材料缺失嚴重，形式五花八門，收集齊全并滿足簽約要求非常困難。當地土著居民對這些證明資料普遍不夠重視，作為身份象征的身份證，有的遺失半年或更長時間未補辦，有的已過期兩三年仍在使用；結婚證又分為民政局登記的和宗教婚禮證明兩種形式，部分人則是沒有結婚證同居生活，土地所有人有2位或以上妻子的情況也比較多，最后弄清找出法律層面上的合法妻子比較困難。

3．4 在土地權屬出現法律糾紛時，法律訴訟程序復雜漫長，政府的協調力度十分有限

土地作為當地居民最重要的財產和生活來源，在繼承、分配、放棄過程中，家族內部、轉讓方之間常常產生矛盾和糾紛。此類土地糾紛如果進行訴訟，程序極為復雜、漫長，從受理、調查取證、合解調解、公示、開庭、補充證據、再審等各種程序直到判決，需經過地方法院、高級法院、最高法院，最后到PK程序（最終判決），一般要持續2～3年，甚至更長時間。在官司最終判據前，土地無法交割，企業也無法獲得合法的土地權證。由于土地是私人所有的，印尼各級政府對此類問題也缺乏有效的解決措施和制約方式，協調土地糾紛雙方達成和解的力度十分有限。

3．5 對失地原住民進行合理補償，實現可持續發展較為困難

印尼土地所有者普遍對政府和外國投資者不信任，在價格談判通常會在提出較高訴求，致使土地購買成本居高不下。由于社會文化和心理因素影響，很多印尼人沒有儲蓄的習慣，如果采用一次性支付土地款，土地所有者會很快花完土地款，之后會找各種借口繼續向企業要錢，當訴求和利益暫時得不到滿足時，當地居民常會采取封堵道路、阻撓施工等極端行為，將對項目施工建設及運營造成一定的影響。此類事件如果被當地媒體披露，將對企業聲譽造成較大負面影響。

3．6 思想觀念差異大，工作效率低下

印尼爪哇島以外的地區工業基礎薄弱，但林業、漁業等自然資源豐富。例如，印尼巴布亞地區居民主要從事種植、采摘、捕魚等活動，生活較為安逸，沒有建設大型工業項目發展地方經濟的強烈意愿。同時，印尼人工作和生活的節奏較慢，時間觀念比較淡薄，工作效率低下。中國式工作速度與印尼工作節奏不匹配，導致征地工作進展緩慢。

4 在印尼開展征地工作的建議

4．1 嚴格遵守當地法律，依法開展征地工作

在正式開展征地工作前，學習印尼相關的法律（如土地法、森林法等），了解外資公司（PMA）可以獲得的土地權利（例如土地興建權HGB、土地使用權HP等）形式以及轉讓的法定程序。

4．2 聘請印尼律所律師協助征地工作

聘請印尼律所律師協助征地工作，包括完成土地盡職調查、起草相關協議、提供法律咨詢等工作。

4．3 聘請當地公證人／地契官員見證簽署土地契約

公證人（印尼文：NOTARIS）是在印尼擁有公證資格的人，一般擁有法律專業學歷和豐富的從業經驗。印尼公證人由印尼法律人權部任命，獨立從事各類合同／文件的法律公證服務。有的公證人同時取得地契官員（PPAT）資格，正規的土地權買賣契約必須由PPAT起草，并在其見證下簽署，PPAT負責對有關土地買賣在土地局進行登記注冊，辦理新的土地證書。公證人是中立的第三方，不向合同簽約任何一方提供法律意見或建議，合同簽約各方需要在公證人面前簽署前已獲得獨立的法律意見并就合同所有條款達成一致。

4．4 在開始礦山土地征用前，通過與當地規劃局、林業局等確認，避開森林保護區或經濟林區

印尼政府實施嚴格的森林保護政策，1999年頒發的《森林法》（總統41號令），將部分林區劃為保護林區，作為國家公園和野生動物棲息地，以保持森林原有的自然狀態。根據該法第38條的相關規定，在森林保護區進行礦業開采活動的，必須由印尼森林部長簽發林地借用許可證，如果礦業活動可能對環境造成重大影響的，還要經過議會的批準。并且，在森林保護區內，不能進行露天開采。

企業開采礦石資源，除需向政府申請礦山勘探許可和開采許可外，還需與礦區土地所有者就相關土地使用事宜先行協商。因此，在開始礦山土地征用前，外資公司應與當地政府規劃局、林業局等部門確認，礦區土地應避開森林保護區或經濟林區。

4．5 制定切合當地實際的征地工作步驟，努力防范法律風險

企業應根據不同地區土地權屬情況和風俗習慣，制定切合當地實際的征地工作步驟。例如，在世襲土地較為普遍的地區，在簽署土地買賣契約（支付土地款）前，企業可以先與土地所有者簽署土地鎖定協議，為項目推進和土地權屬盡職調查爭取時間，提前解決土地買賣契約中關于土地面積、價格、地上物補償等問題，充分暴露可能存在的土地權屬糾紛風險，為最終順利簽署土地買賣契約掃清障礙。

4．6 重視土地契約的簽約儀式

在簽署土地契約時，要求土地所有者全部家庭成員（夫妻雙方及子女）必須到場，同時，邀請各方（縣政府規劃局／土地局官員、警察等）見證，并現場拍照記錄，以防止家庭任何一個成員在簽約后反悔。

4．7 對失地原住民進行合理補償，實現可持續發展

對于世襲土地的補償，除了一次性支付土地款的補償形式，企業可以采取多種形式的補償方式，例如企業可與地方政府、土著家族共同設立合作基金，企業每年投入一定比例的資金，專項用于支持世襲土地所有者家族經濟、健康、教育、社會發展，使其獲得長期穩定的收入，這既是外資公司履行企業社會責任的具體行動，也有利于項目今后的長治久安。

4．8 在征地過程中，充分尊重當地風俗習慣，履行企業應盡的社會責任

外資公司在征地過程中需要了解當地文化，尊重當地民眾的宗教信仰和風俗習慣，在項目破土動工，修筑礦山道路等活動前按照當地風俗舉行祭祀儀式，支付敲門費等費用，獲得當地百姓對工程建設的理解和支持。同時，外資公司還應按照印尼相關法律的要求，根據企業的盈利情況，積極履行社會責任，為推進當地經濟社會發展、就業及環境保護做出貢獻，樹立企業的良好形象。

4．9 建立外部協調機制，保障項目建設和運營

為有效了解當地居民訴求，及時化解矛盾，外資公司應與地方政府、警察、軍隊及當地大酋長保持密切溝通，建立保護項目運行的外部協調機制和投訴處理機制，充分利用當地部落酋長、宗教和政府的資源，保障項目征地工作和后續施工建設及運營順利進行。

［1］ Rachel Haverfield．Hak Ulayat and the State：Land Reform in Indonesia［R］．Sydney：The Federation Press，1999：42－73．

［2］ Daryono．The alternative dispute resolution （ADR）and customary（adat）land dispute in Indonesia［R］．2004：4－5．