中國企業參與蒙古國礦業投資的機遇與風險

王世鵬

（商務部國際貿易經濟合作研究院，北京100710）

1 中國企業投資蒙古國礦業的機遇

2014年8月，國家主席習近平對蒙古國進行國事訪問，訪問期間，兩國領導人達成多項重要共識，確定了礦產資源開發、基礎設施建設、金融合作“三位一體，統籌推進”的中蒙經濟合作新格局，并進一步全面擴大兩國經貿務實合作，提出爭取到2020年實現雙邊貿易額100億美元的目標。開展多層次、寬領域、高水平的經貿交流合作是兩國關系持續深入發展的物質基礎。

1．1 地緣優勢明顯

蒙古國是中國的重要鄰國之一，位于中國與俄羅斯之間，其東、西、南三面與中國接壤，兩國邊境線長達4710km，目前共辟有包括二連浩特、甘其毛都等14個常年開放或季節性開放的國際和雙邊口岸［1］。由于天然的地域、民族、文化、語言等方面因素，以內蒙古自治區為橋梁，以邊境地區口岸為窗口，以距離近、成本低、溝通易等為特點，近年來兩國充分發揮得天獨厚的地緣優勢，經貿往來日益頻繁，合作項目不斷增加，合作領域不斷拓寬。目前，蒙古國已開發的大型礦產資源項目主要位于臨近中國的東南部、中南部，因俄羅斯本身是能源礦產資源儲藏大國，為解決其富余的礦產資源出口市場問題，中國是蒙古國能源礦產資源產品最經濟的買家。

1．2 經濟結構互補性強

中蒙兩國綜合國力差距較大，經濟結構差異明顯，擴大能源礦產資源開發合作對兩國經濟發展是互利共贏的。隨著中國經濟發展水平不斷提升，對能源礦產資源的需求和耗費巨大，而人均礦產資源稀缺，經濟發展所需石油、煤炭等能礦資源國內供給有限，部分重要礦產資源對外依存度逐年提高等問題日趨嚴重，礦產資源安全面臨的形勢不容樂觀。但是蒙古國地廣人稀，礦產資源豐富。目前，已探明有80多種礦產資源和1100多個礦床，主要有煤、金、銅、鐵、鉬、鉛、鋅、鎢、錫、鈾、稀土、石油、螢石、磷等，其中煤、銅、稀土、磷、螢石的資源儲量居世界前列［2］，但其經濟欠發達，市場容量相對較小，缺少資金和技術，且大規模勘探開發尚未開展，在一段時期內仍需要大量引進外資。因此，利用中國的資金、市場、人才、技術、設備、管理等方面優勢合作開發蒙古的礦產資源潛力巨大，具有很強的互補性，可為兩國帶來明顯的經濟效益。

1．3 經貿往來密切

近年來，中蒙經貿合作發展迅速，中國已連續多年成為蒙古第一大貿易伙伴國，既是蒙古國的第一大進口來源國，同時保持著蒙古的第一大出口目標國的地位［3］。根據蒙方統計，2013年中蒙貿易總額達到54．86億美元，占蒙古進出口貿易總額的51．62%。其中，蒙古對中國出口37億美元，占蒙古出口總額的86．68%；蒙古從中國進口17．86億美元，占蒙古進口總額的28．09%。從雙方貿易結構來看，蒙古向中國出口主要商品以礦產品、畜產品、原油等為主，而進口主要涉及郵電設施、運輸工具、工程機械、機電產品、建筑材料、生活日用品及食品等。據蒙古投資局數據顯示，2013年，蒙古國共吸引國外直接投資2097．99億美元，中國直接投資占26．65%，僅次于荷蘭居第二位。中國對蒙古的投資項目以礦產資源勘探和開發為主，尤其是100萬美元以上的大項目，此外還涉及建筑工程、建筑材料、及畜產品初加工等。

1．4 礦業投資環境改善

近年來，為了吸引外國投資，蒙古國完善相關法律。根據2013年新修訂的《投資法》，除了關稅優惠政策外，外商投資與蒙古國內企業一樣的優惠政策，各領域投資實行普惠制。同時，該法消除了對外國私人投資的限制，降低了對外國投資的政府審批要求，簡化了相關手續，由過去審批制變為到投資局登記的備案制。對于其他優惠方面，在土地、勞務、知識產權等各領域都有明確的稅收減免優惠政策，如果外商與政府簽訂稅收穩定協議，可按照當時簽訂的稅率，以稅率變化“就低不就高”的原則進行依法征稅，并且根據投資額度和投資領域不同，協議的有效期為5～18年（表1）。

表1 蒙古國礦業投資稅收穩定協議分地區有效年限

為建立長期、良好、穩定的礦業領域投資法制環境，進一步放寬投資限制，2014年7月1日蒙古國議會審議通過了《礦產資源法修正案》，該修正案新增13個條款，并對2006年《礦產資源法》進行多項修訂。同時，議會頒發了《蒙古國廢除‘禁止頒發新勘探許可證法’的法》，廢除了自2012年1月12日起為強制暫停頒發勘探許可證而出臺的《禁止頒發新勘探許可證法》，表明蒙古國正采取積極措施，吸引外商投資礦業。截至目前，蒙古地礦部已簽發2700多份探礦證和采礦證，其中70%是蒙古公司所有，在其余外商獨資和合資中，中國企業占絕大部分。此外，蒙古正重點編寫《蒙古國礦產資源發展規劃綱要》，這是蒙古國至2025年礦業發展的總體規劃。其核心思想是保持蒙古礦業長期、穩定、有效發展，保護私營企業在礦產領域利益，鼓勵外商企業在蒙古進行礦業投資，并依法維護外資相關權益，特別關注礦產品的精深加工，提高其附加值。

2 中國企業投資蒙古國礦業的挑戰

2．1 國際政治博弈風險

近年來，隨著蒙古國“礦業興國戰略”的穩步實施，蒙古政府積極吸引外資，大力促進礦產資源開發合作，由此，世界各國大型企業在此領域的競爭十分激烈。但是，由于蒙古國政府尋求“第三鄰國”的“多支點”平衡外交政策［4］，努力在中國、俄羅斯、美國、日本、韓國等國家間尋找平衡，這使得中國與蒙古的投資合作在某些情況下受到大國關系的影響。此外，中國的崛起使得部分蒙古官員產生“威脅”、“疑懼”、“危機”等心理，蒙古項目實施對不同的國家有區別對待，對中國企業有排斥警覺的復雜心理，常采用國際投資保護主義的“手段”阻礙中國企業參與礦業項目，如2012年中鋁收購擁有豐富煤炭資源的加拿大南戈壁公司56%～60%的股權，此時由于蒙古礦產資源局以國家安全考慮為由暫停了南戈壁公司的勘探及開采許可權，以及蒙古政府監管限制外資的政策阻礙，最終收購失敗。

2．2 中蒙社會文化沖突

蒙古國和中國內蒙古自治區有著天然的聯系，從理論上說這一地理和經濟文化聯系將減少中國企業的進入障礙。雖然蒙古國與中國內蒙古地區有著文化語言上的天然的聯系，但是歷史上蒙古族內部長期存在一些矛盾以及政治因素的干擾，兩國蒙古族同胞之間存在著溝通與交流的障礙。并且蒙古國曾經“一邊倒”的親蘇、親俄政策，使蒙古放棄了自己的文字，而使用了新蒙語，因此我國內蒙古的居民如果不學習新蒙語就很難與蒙古國民進行書面上的溝通與交流，這在某種意義上來說阻礙了中蒙深層的溝通與了解［5］。蒙古國內還有極個別人排華、仇華甚至是有些媒體對中國態度不夠友善，扭曲中國國家形象，塑造負面輿論。這種放棄緊鄰、尋求遠邦的外交政策，充分說明蒙古對過去歷史的疑慮心態和對現狀與未來發展的不安心理。目前，中蒙兩國經濟關系與相互間社會信任度成反比增長。據民意調查顯示，蒙古人眼中最好的合作者依次為俄羅斯、美國、日本、中國，這種狀況令人堪憂。

2．3 蒙古政策不穩定風險

中國企業除了要面對其他國家的競爭和排擠，以及面對蒙古對中國的設障，還要面對蒙古政策不穩定、不連續的風險［6］。蒙古國的政治制度為憲政共和國。國家大呼拉爾（議會）為一院制民主體制國家，是國家最高權利機關，行使立法權，可提議討論內外政策的任何問題。國家大呼拉爾主席、副主席、總理和總統任期均為4年，政府成員由國家大呼拉爾任命。由于一屆政府只有四年，政策和人員都不連續，每屆政府上臺之后都換換一屆新人，對上一屆政府未實施的重大決議要重新審議，而且政府是在議會戰略文件框架下運作，規范政府職責，授予政府權限是有限的，在雙邊談判的時候，政府只能做推介、建議等工作，很多國國內大型項目必須經過政府上報大呼拉爾審議通過方可有效。從總體來看，各項政策、法律、法規、大的項目等方面都是各主要政黨力量和利益集團博弈、平衡的結果。除相關法律、政策善變外，其還存在法制松懈風險，如法律規定與政府行為、官員行為的脫節，官僚主義及腐敗問題泛濫，直接危及投資開展。同時，國家的立法、執法過程普遍缺乏透明度，這給外國企業理解、適應法律法規帶來困難。此外，蒙古國地方政府執行政策的“靈活性”太大，政府對企業非法行為的約束不利、對外承諾和協議常常朝令夕改，都直接造成了在蒙古國的投資環境不甚理想。

2．4 基礎設施落后

盡管蒙古國近幾年經濟有了一定改善，但由于其工業化水平較低，長期投入不足，基礎設施建設與生產技術條件落后，電力、交通、通訊、口岸基礎設施、礦產資源開發條件等都較差，特別是其自然條件限制，如人口稀少、勞動力缺乏、基礎設施差，多數城鎮尚未形成水、電、路系統。目前，蒙古國全國公路總里程中柏油路占22%，砂石路占30%，自然路占48%，只有一條鐵路貫穿南北。中央電網只覆蓋烏蘭巴托等3個城市6個省，北部省份均從俄羅斯進口電。大部分礦產地帶遠離交通干線、中心電網，投資成本較大。另外，蒙古國是無出海口的內陸國家，海上運輸通道不暢，產品銷路狹窄。據相關資料顯示，蒙古國絕大多數礦點無法通車、通電、通水，沒有通訊設施。尤其是蒙古國交通基礎設施落后，嚴重影響了礦產資源的開發利用。目前蒙古與中國之間只有一條1956年修建的從俄羅斯穿過烏蘭巴托到中國二連浩特的單向鐵路，總長1110km［7］。由于蒙古國鐵路系統不完善，采取汽運導致開采的煤炭運輸時間長、運輸量低、運輸成本高、開采和出口不協調等問題。

2．5 企業運營相關成本增加

2．5．1 礦區水資源嚴重匱乏。

蒙古國屬于貧水的國家之一，水資源只占世界的十萬分之四，人均水資源只有1～3m3，約相當于世界水量人均值的1／9。其屬于典型的大陸性氣候，年平均降水量約為200mm，地下水資源量為120億m3。從總體來看，蒙古國的幅員內呈現降雨量少、氣候干旱、水資源嚴重短缺、且又分布不均的基本特征［8］。尤其是蒙古國的中南部地區水資源嚴重短缺，而中南部恰是礦產資源富集地區，特別是近年來隨著蒙古國礦山開采業的不斷發展，造成河流污染和干涸的情況日益嚴重，自然環境進一步惡化，開礦與缺水這一矛盾日漸突顯，嚴重阻礙了蒙古國礦產資源開發和區域經濟發展，所以水資源的匱乏必然極大制約礦產資源的正常開采和深度開發。根據蒙古國相關法律規定，工業用水是不能直接取用地表水和河流水，但是可以取用地下水，因此，為著力解決水資源短缺問題，一些中國企業不得不在幾十千米甚至上百千米以外水源地鋪設地下管路，將水引到礦區，這大大增加了開發成本，甚至也將面臨管路沿線民眾以破壞牧區環境為由反對鋪管導致礦區停產的風險。

2．5．2 關聯運輸收費過高

蒙古國關聯運輸收費項目過多，收費標準過高，導致以公路為主要運輸渠道的企業加大物流成本，以至于蒙古國煤炭價格在中國進口煤市場上的競爭優勢被削弱（表2）。

表2 蒙古國關聯運輸收費項目

以上蒙古國關聯運輸收費中不包括一些臨時性收費，一旦產生臨時性收費，關聯運輸收費將會達到5萬元，如果再加上中國境內產生的運輸費用，可想而知，采用汽車運輸礦產品成本大大提高。

2．5．3 有效工作時間短。

根據中國企業測算顯示，以鉛鋅礦為例，按照國內工業品位達到3%左右就可以開采盈利了，但加上各種費用，需保證每年生產300天才可以保本。蒙古因氣候寒冷、風沙大等原因，一年中開工的時間只有大概不到半年，基本也就是每年5～11月適合開工。此外，蒙古地方政府持有的特權，導致企業即使通過國家合法獲得勘探、開采許可證，也不一定能夠順利進行勘探開發，而且地方政府、礦區周邊民眾經常以環境保護、宗教信仰等理由阻礙投資的實施，并時常提出各種贊助要求。這些都會變相增加企業的投資成本。

2．5．4 熟練勞動力供給不足。

2014年蒙古國統計數據顯示人口年齡結構，15～64歲的是屬于勞動年齡，占總人口的67．2%，其中45．5%的為30歲以下的年輕人，勞動力參與率只64．2%左右。從勞動力就業的構成來看礦業部門就業僅占4．3%。造成這個的現象的主要原因是青壯年就業者難以滿足礦業對勞動力的技術需求。蒙古國礦產業的不斷發展，將必然需要大量的技術人員和勞動力。因為蒙古國本土失業率較高，為保護本國勞工利益和限制外國勞務在蒙古工作，蒙古國實行嚴格的勞務許可制度并規定企業雇傭外國技術和勞務人員需要交納高額的管理費，目前每月每人需要繳納500美元的相關費用。蒙古國法律規定，外籍勞務崗位費是蒙古國最低工資的2倍，目前為約合1500元人民幣，礦業領域外籍勞務崗位費為蒙古國最低工資的10倍，即約合5300元人民幣。2012年蒙古國政府又作出了2013年輸入外國勞務配額的決定，除政府特許部門之外，其它部門接受外國勞務不得超過本部門員工總數的5%。2013年開始，蒙古國將嚴格限制外國勞務輸入，并規定蒙古衛生部門對來蒙外國勞務人員進行健康體檢。

3 對策建議

綜上所述，中國企業參與蒙古國礦業投資既存在有利條件也存在各種風險與不利因素，總體來講是機遇與挑戰并存。雖然從目前來看，中國企業在蒙古國的礦業投資面臨著一些麻煩和難題，但是蒙古作為一個追求民主、法治的國家，為了其經濟社會發展的長遠利益，必定會堅定不移地實施吸引外資、改善投資環境、完善相關法律法規等積極措施。因此，為了規避各種風險，中國企業赴蒙古國進行礦業投資應從以下幾個方面著手。

3．1 做好前期準備工作

礦業投資周期長、風險大和投資環境要求高，全面、及時、準確地獲取相關信息對及時抓住市場機遇、科學決策和降低投資風險具有重要意義。首先應把握蒙古國礦產資源開發的基礎地質信息，搜集蒙古國礦產資源勘探和開發的基礎數據資料，對具有開采價值的礦產資源進行投資可行性研究，形成完整的投資、合作方案；其次，要深刻把握蒙古國政治、經濟形勢和走向，充分了解蒙古國的投資政策、市場環境、法律法規和合作伙伴資信等情況，熟悉掌握礦業開發全周期實施程序、相關費用、市場調查和營銷等諸多環節；最后，企業必須建立一整套的風險管理和控制系統。這就要求境外運營公司要密切關注自身項目的風險情況，對項目運行中可能存在的市場風險、法律風險、經營風險、財務風險等進行即時評價和監測，對可能存在的風險隱患進行密切跟蹤，建立風險預警應急方案，盡己所能做好項目的風險防范工作［9］。

3．2 認真研究蒙古國政策法律法規

學習蒙古國礦業投資合作相關政策法律法規不僅有利于維護礦產資源開發合作的市場秩序，更加保護了投資者及相關利益者的合法權益［10］。中國企業應充分考慮到蒙古國法律的不穩定性，積極調整心態，通過多種途徑加強對蒙古國涉外經貿政策和投資、貿易市場的分析和研究，對蒙古國的礦業相關法律法規以及整體投資環境進行深入調查研究，對礦業政策進行深度剖析，了解其投資、稅收、勞動、環保、海關等方面的法律、法規，并通過在當地聘請法律顧問的方式，密切關注蒙古國政策法律法規的變化，及時調整投資策略，認真核算收益與成本，避免盲目投資。

3．3 培養多層次人才

首先，要加強企業管理人員知識結構的完善和綜合知識水平的提高，建設一支精通跨國經營管理、通曉跨文化管理的國際經營管理人才隊伍，一支高效、創新能力突出的專業技術人才隊伍，一支熟悉國際慣例的生產技能人才隊伍。另一方面要大力引進通曉國際商務運行規則、熟悉國際慣例、精通國際談判的復合型人才；其次，要培養本地化適用人才，企業駐外人員組成結構中應當盡量實現本土化。當地人熟悉本地的法律、經濟、社會和人際關系，可以有效地減少文化沖突，盡快為企業開辟當地市場，因此企業可以與當地院校合作，培養專門人才；最后，要培訓當地產業工人，一方面派遣國內技術熟練的工人到蒙古，對蒙古的技術人員和產業工人進行培訓。另一方面，通過提供贊助等方式，推動蒙古國對產業工人開展專業培訓，通過多種方式加強對當地工人的培訓，提高其技術水平，使其為企業服務，從而減少高額的勞務成本，保障投資安全。

3．4 樹立信譽優良的企業形象

一是要遵紀守法。中國企業要遵守蒙古國的法律制度，按照當地的相關法律規定履行全部合法手續，依法報關納稅，尊重當地的傳統與文化，規范自身的言行，文明經商，避免企業之間的惡性競爭［11］；二是承擔社會責任。企業在追求經濟利益的同時，要考慮蒙古國的利益訴求，更要重視在蒙古國的社會責任，實現中蒙雙方利益均沾，惠及蒙古國的政府和民眾。尤其是礦產資源開發利用企業，更是要注重社會責任的履行；三是加大宣傳力度。要注重展示中國企業在蒙古國形象，傳播企業帶給蒙古的經濟社會成效，擴大企業國際影響力，營造與當地政府和百姓良好的氛圍。

3．5 加強自然資源保護

蒙古國人崇尚自然，他們歷來就以草原為生存之本，當地居民非常重視保護環境。近年來，由于全球氣候變暖、土地荒漠化等自然因素和超載放牧、無序開發、無節制利用水資源和野生動植物資源等人為因素的影響，蒙古國的生態環境遭到一定的破壞，為此，蒙古國政府加大了對環境的保護力度［12］。礦山開采對生態環境的影響極大，因此，中國企業在對蒙古國礦產資源勘探開發等活動時，應把保護自然環境問題放在首位。利用現代高科技手段提高礦業采選冶技術水平和工藝流程。降低化學藥品，粗加工對土地和水資源的污染，做好礦產資源開發環境影響評估工作，逐步降低礦業開發對自然環境和水資源的負面影響。同時可以考慮在草場、牧場等涉及生態、環保等領域與蒙古國企業展開深度合作。

［1］ 圖門其其格，王悅歆．中國與蒙古國口岸發展現狀及存在的問題［J］．內蒙古社會科學：漢文版，2015（1）：173－179．

［2］ 宋國明．中企赴蒙礦業投資的機遇與風險［J］．國土資源情報，2008（2）：33－38．

［3］ 張婧．中蒙雙邊毛衣合作發展的現狀分析與前景研究［J］．價格月刊，2015（1）：36－39．

［4］ 楊大威．蒙古礦業投資環境基本評價［J］．黑龍江社會科學，2005（6）：81－84．

［5］ 張野芳．中蒙關系發展中的阻礙因素［D］．長春：吉林大學，2009．

［6］ 林世蒼，林麗．環新疆經濟圈視角下蒙古國際投資法律評析［J］．重慶工商大學學報：社會科學版，2009（5）：124－129．

［7］ 李慧．中蒙經貿合作現狀及對策［J］．商場現代化，2008（3）：11－13．

［8］ 李靖宇，雷楊，馬平，等．中蒙兩國加強礦產資源合作開發問題探析［J］．和平與發展，2013（6）：67－82．

［9］ 杰克．中國對蒙古國礦業投資問題研究［D］．哈爾濱：哈爾濱師范大學，2014．

［10］ 安可瑪．蒙古國礦產資源開發利用與中蒙礦產資源合作研究［D］．長春：吉林大學，2013．

［11］ 張秀杰．中國企業參與蒙古國礦能資源開發的機遇與原則［J］．黑龍江社會科學，2013（6）：70－74．

［12］ 圖門其其格，王悅歆．中蒙經貿合作的現狀、問題及對策［J］．財經理論研究，2013（4）：66－72．