反思礦業(yè)權(quán)抵押備案制度

范振林，馬茁卉

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京101149）

當(dāng)前，礦業(yè)權(quán)虛擬化、金融化、證券化和資本化屬性凸顯。隨著礦產(chǎn)品價格持續(xù)走低，礦山建設(shè)開采成本高企，礦業(yè)企業(yè)亟需融資渠道，以礦業(yè)權(quán)作為抵押標(biāo)的向銀行等金融機構(gòu)申請融資的愿望日益強烈，礦業(yè)權(quán)抵押市場需求日益廣泛，但是相關(guān)的配套制度并不完善，導(dǎo)致實踐中矛盾比較突出。礦業(yè)權(quán)抵押備案制度亟待改革。

1 礦業(yè)權(quán)抵押現(xiàn)狀

1．1 礦業(yè)權(quán)權(quán)利屬性

2007年頒布實施的《物權(quán)法》，將探礦權(quán)、采礦權(quán)列入“第三編用益物權(quán)”中進行了法律規(guī)范。由此，《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，并對用益物權(quán)人依法取得用益物權(quán)后的權(quán)利和義務(wù)作出了明確的規(guī)定。

《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”，這表明了礦業(yè)權(quán)是通過行政許可的方式設(shè)定的。

《行政許可法》第十二條第二款規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”，可設(shè)定行政許可。勘查、開采礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)采礦權(quán)具有行政許可屬性。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合礦業(yè)權(quán)自身的特點和相關(guān)的特殊性，礦業(yè)權(quán)實質(zhì)上是以權(quán)利作為客體、是可耗竭性資源，依公法程序設(shè)立，屬于特許用益物權(quán)等，因此礦業(yè)權(quán)不能完全等同于用益物權(quán)，而是行政許可式的準(zhǔn)用益物權(quán)。

1．2 礦業(yè)權(quán)抵押規(guī)模分析

2000年左右，考慮到當(dāng)時礦業(yè)市場經(jīng)濟不發(fā)育，市場誠信體系不健全，為支持礦業(yè)企業(yè)勘查開發(fā)融資，國土資源部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)＜礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定＞的通知》（國土資發(fā)〔2000〕309號）規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)設(shè)定抵押時，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)持抵押合同和礦業(yè)權(quán)許可證到原發(fā)證機關(guān)辦理備案手續(xù)”。前后跨度11年，2011年又印發(fā)《國土資源部關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2011〕14號），進一步細化采礦權(quán)抵押備案有關(guān)規(guī)定。

2005年以來，國土資源部機關(guān)共批準(zhǔn)登記新立和擴能采礦權(quán)363宗，同期辦理采礦權(quán)抵押備案僅90宗（83宗辦結(jié)，7宗待辦），占登記新立和擴能采礦權(quán)的比例不到1／4。從礦種看，主要以煤炭（50宗）、鐵礦（12宗）、鉀鹽（9宗）為主。總體來看，探礦權(quán)沒有辦理抵押備案，采礦權(quán)抵押備案申請數(shù)量也較少，占比較低，礦種比較集中（圖1）。

圖1 2005～2014年采礦權(quán)抵押備案礦種及累計數(shù)量統(tǒng)計

1．3 礦業(yè)權(quán)抵押效果分析

一是礦業(yè)企業(yè)迫切需要礦業(yè)權(quán)抵押。截至2013年底，我國共擁有12．5萬個礦業(yè)權(quán)，包括92223個采礦權(quán)，32851個探礦權(quán)。如果全部設(shè)定礦業(yè)權(quán)并收取礦業(yè)權(quán)價款，需要礦業(yè)權(quán)投資者數(shù)萬億的巨大資金投入。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，原則要求是在出讓取得礦業(yè)權(quán)時一次性支付礦業(yè)權(quán)價款和使用費，而礦業(yè)權(quán)價款和礦產(chǎn)資源使用費數(shù)額較大，礦業(yè)權(quán)投資者在未得到礦業(yè)權(quán)時，還沒有從礦業(yè)權(quán)的使用中獲得收益，一般難以籌集如此巨額資金。

隨著我國礦業(yè)市場體系的發(fā)展和完善，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓也越來越頻繁，投資者對礦業(yè)投資愈來愈感興趣，為了讓更多的擁有高技術(shù)和高管理水平的投資者參與到礦業(yè)開發(fā)投資中來，礦業(yè)權(quán)投資者亟需專門的礦業(yè)權(quán)抵押貸款。企業(yè)所有制性質(zhì)、規(guī)模是影響礦業(yè)權(quán)抵押的重要因素，國有和大型企業(yè)信用抵押占比高于私人控股和中小型企業(yè)，礦業(yè)企業(yè)抵押的這種分化和差異較其他行業(yè)更加明顯，在缺乏有效抵押物和保證的情況下，中小型和民營礦業(yè)企業(yè)獲得貸款艱難。

二是受礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展形勢影響，各類金融機構(gòu)包括商業(yè)銀行也紛紛擴展礦業(yè)權(quán)抵押債務(wù)業(yè)務(wù)，但是雙方銜接程度不夠，信息不對稱，影響礦業(yè)權(quán)抵押發(fā)展。

經(jīng)濟和社會發(fā)展對礦產(chǎn)品的需求持續(xù)增強，礦業(yè)投融資規(guī)模越來越大。據(jù)調(diào)研，上海浦東發(fā)展銀行融資項目中礦業(yè)方面融資所占比例非常高，也獲得較好的經(jīng)濟效益。其他銀行及各類金融機構(gòu)也增加礦業(yè)融資業(yè)務(wù)，如工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、國開行、民生銀行、華夏銀行、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)信社、其他股份制銀行及地方銀行等。

由于礦山開采大多在地下并且埋藏較深，環(huán)保要求也越來越高，金融機構(gòu)很難了解到具體情況，也很難對其市場價值做出判斷。礦業(yè)權(quán)抵押資料專業(yè)性極強，影響礦業(yè)權(quán)價值的因素很多，信息的不對稱導(dǎo)致金融機構(gòu)一般僅接受采礦權(quán)抵押；對于信用程度高的企業(yè)也接受詳查和勘探探礦權(quán)抵押，但數(shù)量較少，普查和預(yù)查探礦權(quán)由于風(fēng)險極大、不確定因素較多，金融機構(gòu)均不會接受其抵押。

三是目前一般只接受采礦權(quán)抵押。從部機關(guān)礦業(yè)權(quán)抵押備案來看，抵押數(shù)量呈遞增趨勢，礦種相對集中，大部分集中于煤和金屬礦種，數(shù)量占登記新立和擴能采礦權(quán)的25%。但實踐中存在著探礦權(quán)要求抵押的情況。

四是礦業(yè)權(quán)抵押備案并非所有礦業(yè)權(quán)人融資的必需事項。在部發(fā)證的新立和改擴建礦業(yè)權(quán)一般均需向銀行等金融或投資機構(gòu)融資，但實際只有約1／4的采礦權(quán)人獲準(zhǔn)抵押備案；客觀上存在采礦權(quán)申請銀行貸款抵押備案時，若存在分期繳納采礦權(quán)價款或價款繳納尚未完成的，國土資源部并未批準(zhǔn)其抵押備案，這類礦權(quán)人仍然可以用其他方式獲得融資；實踐中，一些采礦權(quán)人向非銀行機構(gòu)融資時，國土資源部也未對其核準(zhǔn)抵押備案，但也并未影響其融資活動。

2 抵押備案制度問題分析

2．1 法律法規(guī)相對滯后

現(xiàn)階段，關(guān)于礦業(yè)權(quán)抵押的相關(guān)法律法規(guī)較多，共有5部法律，2部法規(guī)，5部規(guī)范性文件，大多是解釋性規(guī)定，缺失明確統(tǒng)一規(guī)范的礦業(yè)權(quán)抵押管理制度（表1）。

但是國土資源部〔2000〕309號和〔2011〕14號文件，是以鼓勵礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)為背景的前提下出臺的，實踐中采取的礦業(yè)權(quán)抵押備案制度是一種以審批方式辦理的具有登記功能的備案，已不適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟形勢深入、多元發(fā)展的需要，缺乏統(tǒng)一配套的法律法規(guī)“滯后”問題逐步顯現(xiàn)，政策“不管用、不好用、不夠用”的問題比較突出。

表1 礦業(yè)權(quán)抵押法律法規(guī)及規(guī)范性文件

2．2 備案法律法規(guī)依據(jù)不充分

礦業(yè)權(quán)抵押備案制度法律法規(guī)不充分。《擔(dān)保法》第三十四條規(guī)定了可以抵押的財產(chǎn)，該條內(nèi)容未明確礦業(yè)權(quán)可以抵押。若礦業(yè)權(quán)抵押套用該條第一款中的“（六）依法可以抵押的其他財產(chǎn)”之中，則應(yīng)根據(jù)該法第四十三條：“當(dāng)事人以其他財產(chǎn)抵押的，可以自愿辦理抵押登記，抵押合同自簽訂之日起生效。登記部門為抵押人所在地的公證部門”的規(guī)定，應(yīng)由公證部門登記。

《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定可以抵押的財產(chǎn)，根據(jù)該條第一款的“（七）法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”和第三編“礦業(yè)權(quán)歸屬用益物權(quán)”的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)抵押應(yīng)屬合法。但《物權(quán)法》并未規(guī)定“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”辦理抵押必須登記，也未明確登記部門和生效時間。

因此，由國土資源部門辦理礦業(yè)權(quán)抵押登記的法律依據(jù)不充分，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項等相關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕5號）要求，國土資源部向社會公布保留45項行政審批事項，其中未包含“礦業(yè)權(quán)抵押備案”事項，按照“法無授權(quán)不可為”原則，應(yīng)予取消。

2．3 礦業(yè)權(quán)人可否為第三人設(shè)定抵押擔(dān)保有爭議

目前礦業(yè)權(quán)抵押僅限定于礦業(yè)權(quán)人為自己的債務(wù)提供擔(dān)保，在政策上排除了為他人債務(wù)提供抵押。這種規(guī)定對礦業(yè)權(quán)抵押的界定是不周延的。一是不具有法理基礎(chǔ)；二是當(dāng)采礦權(quán)人是債務(wù)人的債務(wù)人時，也不能排除采礦權(quán)人為債務(wù)人利益，向債務(wù)人的債權(quán)人提供抵押擔(dān)保；三是為第三人債務(wù)提供礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保，既有利于第三人與債權(quán)人之間的交易安全，又不危害社會公共利益和他人利益，沒有反對的理由和禁止的土壤。

實踐中抵押擔(dān)保也存在較大分歧，甘肅、山東不可以，內(nèi)蒙古和山西可以。市場經(jīng)濟越發(fā)展、越活躍，市場主體的自主性和選擇范圍越大，從這個意義上說，內(nèi)蒙古和山西的采礦權(quán)人可以為第三方的債務(wù)向債權(quán)人提供采礦權(quán)抵押擔(dān)保，這種抵押放寬政策屬于大勢所趨，順應(yīng)了市場經(jīng)濟規(guī)律要求擴大自主權(quán)的要求。

2．4 抵押評估質(zhì)量有待提高

評估理論、方法還不成熟。一是礦業(yè)權(quán)評估發(fā)展時間較短，對市場化的礦業(yè)權(quán)價值評估，在基本理論、方法模型、參數(shù)取值和評估責(zé)任等方面還處于探索階段，與現(xiàn)階段礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的要求存在差距；二是缺乏統(tǒng)一公認的評估方法選擇標(biāo)準(zhǔn)，易造成同一礦權(quán)不同方法、同一方法不同評估機構(gòu)和同一機構(gòu)同一方法產(chǎn)生不同的評估價值，且差異較大，給抵押權(quán)人帶來困擾。

實踐中差異更大。礦業(yè)權(quán)公開交易案例較少，參考價值較小，交易時間、礦種也有差異，市場價格波動導(dǎo)致價值確定缺少依據(jù)；評估參數(shù)選取存在更大差異，突出表現(xiàn)在：儲量認定、投資成本選取、生產(chǎn)能力確定、產(chǎn)品方案選擇以及抵押授信額度等等。

2．5 國土部門與市場邊界不清、風(fēng)險責(zé)任不明

2．5．1 抵押權(quán)人捆綁責(zé)任，規(guī)避風(fēng)險

礦業(yè)權(quán)作為一種無形資產(chǎn)，不具有實物形態(tài)，屬于非貨幣性長期資產(chǎn)，具有特殊的風(fēng)險特征，礦業(yè)權(quán)與其他資產(chǎn)組合所生產(chǎn)的礦產(chǎn)品價格受市場的影響也較大，在創(chuàng)造經(jīng)濟利益方面存在較大不確定性；礦業(yè)權(quán)價值的風(fēng)險特征以及不確定性因素趨多，導(dǎo)致價值評估具有高風(fēng)險性，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價值的不確定性大。同時伴隨著礦山服務(wù)年限減少，資源越來越少，儲量變動導(dǎo)致價值的不穩(wěn)定性，倒逼抵押權(quán)人往往把國土資源部門捆綁在一起，形成風(fēng)險共擔(dān)、“礦業(yè)權(quán)抵押必須經(jīng)國土部門審批才能成立”的假象，以國土部門審批為必要條件，目的是降低抵押風(fēng)險，提高礦業(yè)權(quán)對抵押債務(wù)的保障程度。

2．5．2 國土部門抵押備案錯位、越位

現(xiàn)階段，在礦業(yè)權(quán)抵押備案過程中，存在錯位和越位現(xiàn)象。一是監(jiān)管和服務(wù)。現(xiàn)有法律法規(guī)對于礦業(yè)權(quán)抵押的規(guī)定較為籠統(tǒng)、原則，可操作性不強，風(fēng)險責(zé)任、監(jiān)管和服務(wù)尚未完全建立；二是抵押備案存廢問題。企業(yè)在申請礦業(yè)權(quán)抵押備案時，按照現(xiàn)有法律法規(guī)和抵押程序看，國土資源部門還需要對礦業(yè)權(quán)是否具備抵押條件進行審查，承擔(dān)了較重的審查責(zé)任和風(fēng)險，這種管理方式還是帶有審批色彩，與《物權(quán)法》的規(guī)定存在差距，客觀上也使得礦業(yè)權(quán)抵押備案時間較長。事前或事后備案、審查有無必要性和備案登記等也有爭議。

3 礦業(yè)權(quán)抵押備案制度對策建議

礦業(yè)權(quán)抵押改革需要結(jié)合時代背景和經(jīng)濟發(fā)展形勢，堅持問題導(dǎo)向，厘清政府與市場邊界、充分發(fā)揮市場的決定性作用，界定相關(guān)方權(quán)責(zé)利，注重提高國土資源部門服務(wù)效率和監(jiān)管水平。

3．1 重構(gòu)礦業(yè)權(quán)抵押經(jīng)濟關(guān)系

礦業(yè)權(quán)抵押融資反映的經(jīng)濟關(guān)系是礦業(yè)權(quán)人（作為債務(wù)人為自己或他人債務(wù)提供抵押擔(dān)保）與債權(quán)人之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系，是一種在市場經(jīng)濟條件下，礦業(yè)權(quán)抵押融資當(dāng)事人（礦業(yè)權(quán)人與金融機構(gòu)等）之間平等、自愿的微觀經(jīng)濟行為。

3．1．1 抵押權(quán)人的權(quán)利

變價處分權(quán)，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)債權(quán)清償期屆滿或不能償還債務(wù)時，而債務(wù)人（礦業(yè)權(quán)人）不為清償時，抵押權(quán)人對于礦業(yè)權(quán)有變價處分權(quán)，當(dāng)然行使處分權(quán)時，要符合國家規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)條件；優(yōu)先受償權(quán)，對于處置、變賣或轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)等所得的價值，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)；經(jīng)抵押的礦業(yè)權(quán)，抵押權(quán)人有善意對抗第三人的權(quán)利。

3．1．2 抵押人的權(quán)利

對礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)作為抵押權(quán)時，是不轉(zhuǎn)移占有權(quán)的，礦業(yè)權(quán)人（抵押人）仍享有對礦業(yè)權(quán)使用和收益的權(quán)利；對礦業(yè)權(quán)的處分權(quán)，包括為他人設(shè)定用益物權(quán)（出典等）、設(shè)定擔(dān)保物權(quán)（再行設(shè)定抵押權(quán)、多數(shù)抵押權(quán)的次序，依成立的先后決定）和出賣（抵押權(quán)系以礦業(yè)權(quán)的交換價值為標(biāo)的，不妨礙礦業(yè)權(quán)價值的買賣）。

3．1．3 抵押權(quán)人、抵押人對國家的義務(wù)

抵押雙方當(dāng)事人要自愿簽訂抵押合同，并于簽訂之日起生效；抵押權(quán)在處分礦業(yè)權(quán)時，國家有優(yōu)先購買的權(quán)利，如果其他礦業(yè)權(quán)人購買，必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件；設(shè)定礦業(yè)權(quán)抵押要符合國家規(guī)定的相關(guān)政策（物權(quán)法、擔(dān)保法以及國土資源部門的規(guī)范性文件）；抵押雙方不得規(guī)避法律法規(guī)，并接受國土資源部門、金融管理部門和司法機構(gòu)的監(jiān)督和管理。

3．2 出臺礦業(yè)權(quán)抵押過渡性管理辦法

礦業(yè)權(quán)抵押備案是國土資源部支持中、小型礦山企業(yè)擔(dān)保融資、服務(wù)經(jīng)濟社會的一項具體工作內(nèi)容。從目前的法律、技術(shù)和資本發(fā)展保障等層面的障礙來看，礦業(yè)權(quán)抵押備案停止辦理的條件尚不是十分成熟，但必須按照中央簡政放權(quán)的有關(guān)要求，出臺過渡性的管理政策措施，在礦業(yè)權(quán)抵押新法律法規(guī)出臺前，仍按現(xiàn)有規(guī)定辦理礦業(yè)權(quán)抵押備案程序。因要符合國務(wù)院審批制度改革要求，礦業(yè)權(quán)抵押備案制度逐漸向礦業(yè)權(quán)抵押登記制度過渡轉(zhuǎn)移，以發(fā)揮市場的決定性作用，并明確礦業(yè)權(quán)抵押登記機關(guān)的權(quán)責(zé)利，加強礦業(yè)權(quán)市場服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)，建立和完善礦業(yè)權(quán)抵押融資風(fēng)險防范體系。

3．3 逐步廢除抵押備案制度，實行自愿登記制度

3．3．1 取消抵押備案制度

礦業(yè)權(quán)抵押屬于礦業(yè)權(quán)人和金融機構(gòu)雙方自愿并協(xié)商一致的微觀市場經(jīng)濟行為，至于礦業(yè)權(quán)抵押對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險問題，則是由債權(quán)人按委托方確定原則自己做出判斷和衡量，同時按照中央簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革的相關(guān)要求和國土資源部公開的行政審批清單，堅決執(zhí)行“清單之外無權(quán)力”，應(yīng)該取消礦業(yè)權(quán)抵押備案制度。

3．3．2 實行自愿登記制度

礦業(yè)權(quán)抵押屬于轉(zhuǎn)讓，但不是嚴(yán)格意義上的轉(zhuǎn)讓，抵押不等于轉(zhuǎn)讓，規(guī)定抵押時符合轉(zhuǎn)讓條件不意味著實現(xiàn)抵押權(quán)時或清償時仍然符合轉(zhuǎn)讓條件。據(jù)此，對于礦業(yè)權(quán)抵押，不必要按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序進行管理，只是對礦業(yè)權(quán)抵押條件進行原則性、形式上規(guī)定，屬于風(fēng)險提示性范疇，并非強制性規(guī)定，仍需金融機構(gòu)進行盡職調(diào)查。

但為推進社會誠信體系建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，解決礦業(yè)權(quán)抵押雙方遇到的實際問題，宜采用自愿登記制度。抵押雙方愿意將礦業(yè)權(quán)抵押情況報告的，其借貸風(fēng)險仍由抵押雙方共同承擔(dān)。雙方只提交《關(guān)于XXXX礦業(yè)權(quán)抵押的報告》，國土資源管理部門不對抵押資料進行審查，只進行形式上登記，并向抵押雙方出具《關(guān)于收到XXXX礦業(yè)權(quán)抵押報告的函》，包括：①抵押報告已收到并留存和記錄；②被抵押礦業(yè)權(quán)登記情況；③明確雙方共同承擔(dān)風(fēng)險，國土資源管理部門只在被抵押礦業(yè)權(quán)辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，在轉(zhuǎn)讓調(diào)查意見時，在意見中注明曾收到雙方抵押報告的情況，并可以按照抵押順序進行形式上登記；④提醒由于礦業(yè)權(quán)人的違法行為，可能導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)滅失或者被吊銷的相關(guān)情形；⑤在雙方抵押期滿后，抵押雙方及時向國土資源管理部門報告抵押已取消，并撤銷抵押登記。

從礦業(yè)權(quán)屬性的特殊性，合理開發(fā)利用，維護國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益和社會公共利益，確保轉(zhuǎn)讓交易和國有資產(chǎn)安全等角度出發(fā)，抵押自愿登記制度有一定的風(fēng)險性，需要提高國土資源部門的服務(wù)效率和事中事后監(jiān)管水平。

［1］ 范振林．淺論礦產(chǎn)資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理［J］．中國礦業(yè)，2011，20（4）：6－8．

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