我國油氣資源勘查開發管理改革要點分析

王 越

（1．中國地質大學 （北京）管理科學與工程博士后流動站，北京100083；2．國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京100034）

1 我國油氣資源勘查開發管理現狀

1．1 油氣資源勘探開發現狀

我國地質條件復雜，優質資源少。據最新資源評價，常規石油可采資源量264億t，常規天然氣可采資源量37萬億m3（表1），其中約有1／3到1／2的儲量屬于品質差、開發成本高的難動用儲量，要通過技術創新和機制體制的完善，才能推進其開發利用；在油氣潛在資源中，80%屬于低滲（滲透率小于10mD）、深層（埋深大于3500m）、深水（水深大于500m）以及稠油、高含硫氣等。部分尚待突破的新區位于高海拔和深海區域，地質條件復雜，勘探開發難度大。

非常規石油（包括頁巖油、油砂和油頁巖）可采資源量220億t，非常規天然氣（包括頁巖氣、煤層氣）的可采資源量33萬億m3，目前能夠開發利用的不足1／4。

2014年，我國原油產量2．1億t，連續5年保持2億t以上，天然氣產量1280億m3，連續4年保持1000億m3以上；煤層氣產量36億m3，同比增長23．3%，頁巖氣產量13億m3，同比增長5．5倍。隨著我國油氣勘探開發技術進步，穩定現有產量難度不大，但面臨勘探成本大幅上升的諸多問題：尤其是老油田減產，邊際油田增多，非常規和海上油氣資源開發成本高居不下等，都嚴重制約油氣行業發展。

表1 石油、天然氣資源儲量表

1．2 油氣資源勘查開發管理體制僵化

我國油氣資源實行國家一級管理，且僅有國務院批準的少數國家石油公司（中石油、中石化、中海油、延長）享有油氣礦業權的申請、登記權利，不必通過招標等市場化方式獲得，且不必支付與之相對應的費用；油氣礦業權的持有并不需較高成本投入，最低勘探開發投入標準多年不變，現有國家石油公司占有絕大多數有利區塊成為必然；對外合作由三家國家石油把持，國有公司代表行使國家權力。

油氣資源的上游是我國油氣資源管理體制改革的重點，在幾輪經濟體制改革過程中，始終沒能觸及。相反，以宏觀調控的名義加強行政審批，以市場失靈的名義強化政府干預之勢反而愈演愈烈。長期行政壟斷造成的結果市場結構性缺陷：市場主體單一，市場競爭格局沒有形成，市場集中度高，無法發揮市場在資源配置中的作用。

截至2013年底，中石油、中石化、中海油探礦權面積分別占全國的39%、24%和34%，其他企業僅占3%；采礦權面積三家各占78%、17%和4%，其他企業僅占1%。油氣行業的上游被嚴重束縛在有限的幾個主體間，毫無活力。

1．3 油氣資源勘查開發管理現狀

近年來，國家油氣資源主管部門轉變思路，積極探索油氣資源勘查開發領域改革路徑，取得了積極成效。

首先是非常規油氣領域改革探索。2011年報國務院批準頁巖氣為獨立礦種，通過兩輪區塊招標方式引入了多家民營企業，廣泛吸引民營資本進入油氣勘查開發上游領域，為建立完善的油氣勘查開發市場奠定了良好基礎；同時，推進國有石油公司綜合勘查頁巖氣，利用已有地質資料和勘查開發設施降低成本，加快勘查，促進了頁巖氣資源的綜合開發利用。

二是推進常規油氣區塊登記改革，競爭出讓常規油氣探礦權。在現有登記主體中引入競爭機制，推出塔里木、銀額和南黃海三個盆地17個區塊，進行競爭性出讓。

三是加強監管，積極落實區塊退出機制。擴大油氣督察員隊伍，開展油氣、頁巖氣督察工作，對中石化、河南煤層氣等沒有履行勘探投入承諾的公司進行罰款和區塊退出。

1．4 油氣資源管理體制沿革

油氣資源管理體制變動頻繁、職能總體弱化、存在分散和交叉，是我國油氣資源管理體制的主要特征，迄今為止我國油氣資源管理體制經歷了十幾次變革，但仍處于再次改革和調整的關口。從市場經濟發展上看，我國油氣資源管理體制大體經歷了以下幾個階段。

一是計劃經濟階段。1981年以前，我國石油工業實行高度計劃壟斷，石油作為戰略物資其生產、運輸、消費均由國家嚴格控制。該階段的石油工業受政府嚴格管控，沒有實際意義上的石油企業實施經營權，市場機制完全不能發揮作用，也就沒有合理的收益分配。

二是改革探索階段。石油領域自1981年起探索行業改革，政府放權讓利，實行“一億噸原油產量包干”政策，這是國家鼓勵石油生產的機制改革，使得企業經營者有了較大的自主性。但是，這種形式的改革所體現的是國家和承包者之間直接分離所有權和經營權，并沒有給予企業法律地位的經營自主權，企業的行為還是受到政府很大的約束與保護，企業作為市場主體的地位并沒有確立，這是國家探索油氣行業改革的開始。

十一屆三中全會后，我國各行各業進行改革。油氣資源管理機構開始全面整合、重組，成立了三家國家石油公司，至此石油及化工領域實現企業化改革，初步形成了政企分開的格局，實現了油氣管理體制的重大調整，向市場經濟體制轉變邁出了重大一步。雖然石油產業的市場行為開始出現市場經濟條件下的一些行為方式，但其行為實質還是帶有很強的“過渡性”色彩。

三是資源統一管理階段。1998年成立國土資源部，實行礦產資源（包括油氣）統一管理，同時油氣資源管理部門通過新一輪整合，進一步推進了政企分開，為石油行業的市場化改革鋪路，但客觀上鞏固了幾大油企在石油行業的絕對壟斷地位。

2 我國油氣資源勘查開發管理改革面臨的主要問題

我國油氣上游的計劃管理方式由來已久。在計劃體制時代，關系到國計民生的石油工業處于行政壟斷地位是無可厚非的。調整石油行業法律關系的主要法律就是《礦產資源法》，自1997年修訂以來沿用至今。相應的主要法規還有《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等。其主旨是明確了：油氣資源實行國家一級管理，油氣區塊僅由國務院批準設立的石油公司申請獲得，取得探礦權應自身具備很高的技術和裝備要求，主要地質資料實行委托企業管理等。多年以來，獲批的少數石油公司獲得了陸上、海上具備油氣前景的幾乎所有區塊，在油氣上游、中游形成行政性壟斷局面。

2006年，國務院要求培育礦產資源勘查市場，建立健全全國統一、競爭、開放、有序的礦業權市場，這為深化我國油氣資源管理體制指明了方向。此外，還先后兩次發布了鼓勵民營經濟發展的“36條”，允許民營企業進入油氣領域。但由于油氣行業上游準入未能解決，“36條”成為“玻璃門”，民營企業及其他國有企業難以名正言順地進入上游行業。目前，我國油氣資源勘探開發領域呈現的主要問題表現在一下幾方面。

1）實行油氣勘探開發專營權政策，限制市場活動主體數量。在我國從事油氣資源勘查開發須經過國務院批準，目前只有中石油、中石化、中海油和延長油礦四家國有石油公司獲準在中國境內從事油氣資源勘查開發，其他石油公司不能參與上游業務。這意味著在我國石油行業上游市場上，僅有四名活躍主體，難以刺激市場化進程。如果說存在眾多經營主體是任何市場運作的必備條件，那么這種被稱為上游準入的專營權，則是阻滯油氣行業改革的核心問題。

2）實行油氣區塊無償取得制度，未能充分發揮權利義務的對等關系?，F行油氣區塊登記制度，未能充分發揮權利義務的對等關系。取得油氣勘探開發準入的企業可以通過申請在先方式登記區塊，只需交付最高每年500元／km2的探礦權使用費，而不需要支付國家資源占用費用。在這種制度的長期應用中，有限的幾家石油公司通過簡單的行政性登記手段，事實上已經形成對認為具備油氣前景區塊的全覆蓋，使其他石油公司根本沒有參與勘探開發的機會甚至動力。

3）油氣礦權持有成本低，未能及時適應經濟發展及時調整。相關石油公司采取“申請在先”的方式登記探礦權，僅需支付探礦權采礦權使用費（油氣探礦權使用費標準：第一至第三年度每平方公里每年100元，從第四個年度起每年增加100元，但最高不超過500元，采礦權使用費每平方公里每年1000元），以很低的付出就能獲得國家油氣資源，加之最低勘查投入標準（每平方公里最高1萬元）沒有隨物價的上漲及時調整，石油公司持有區塊的成本很低，反而成為企業跑馬占地、圈而不探的護身符，并刺激企業更大量地圈占有利區塊。另一方面，各公司勘查主要集中于資源豐度高的有利區，登記的可勘查面積中，相當一部分沒有完成法定的最低勘查投入要求，有些區塊甚至多年沒有實際投入。由于油氣區塊退出機制不健全，缺乏監管和后續處理辦法，油氣礦業權市場不流轉，造成部分國家資源的閑置和浪費。

4）油氣礦權的收益分配制度阻礙油氣行業發展。按現行礦產資源法規定，我國石油企業需要繳納探礦權采礦權使用費、礦業權價款、礦產資源補償費（海上為礦區使用費）、資源稅、石油特別收益金五種資源稅費，造成油氣資源所有者、管理者和投資者之間的經濟關系不清。在實際收益項目中，中央政府能夠明確得到的探礦權采礦權使用費、礦業權價款、礦產資源補償費和特別收益金。從目前油氣開發實際看，使用費收入很低，礦業權價款沒有收取過，油氣的礦產資源補償費已降為零，石油特別收益金起征點提高到65美元／桶后實際沒有收益，而提高了稅率的資源稅主要是地方稅，因此國家在石油資源的收益目前很低，主要依靠石油企業的所得稅、和利潤分成。地方收益中，資源產地的政府和農民收益很少。油氣開采利益分配機制不合理，資源產地的收益偏小，導致部分地區油氣資源開發秩序問題突出。

5）對外合作專營權的掣肘。為在油氣領域引進外資、對外合作，我國分別于1982年、1993年制訂了《對外合作開采海上石油資源條例》和《對外合作開采陸上石油資源條例》，規定中海油在海上對外專營，中石油、中石化在陸上對外專營，目前這個專營格局沒有改變。對外合作的專營同樣嚴重限制油氣投資和市場活力，中海油登陸、中石油和中石化下海同樣不能對外合作，更不用說其他市場主體。

3 我國油氣資源上游市場機制分析

油氣資源上游市場化制度是為保障油氣勘查開發市場穩定、高效運行所作出的制度安排和執行監管機制，包括法律規范、制度制定、行業技術標準及產業引領等。上游市場化機制主要由供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制構成。其中，上游市場化機制的良性運行需要上游市場化制度作為保障。多年來，我國未能形成真正的油氣資源上游市場運行機制，更未能以市場反應供求和價格。在競爭機制上，由于市場結構不合理，有限的市場主體，未能形成市場競爭格局和相當程度的市場集中度。在市場管理方面，缺乏對油氣上游市場的綜合管理和專業化監管，以保障市場運行和均衡發展；也沒有針對市場機制的自身缺陷進行有效的體制性安排。

深化油氣資源管理改革就油氣資源上游來說，筆者認為，就是要以優化市場結構，引入競爭機制，放松管控和加強監管為核心的。對于優化市場結構，引入競爭機制，核心就是要“放寬準入、分步實施”，要以國有大型企業為先，試點推行，分步實施，逐步放開到非公有制企業；同時優化制度結構，放松管控，以提高國有石油企業競爭力為目的，還企業本質，放歸市場；最后，加強監管。將職能監管推到改革一線，以政府原有職能為基準加強監管，逐步建立專業的、獨立的監管隊伍，實行政監分離。

4 我國油氣資源勘查開發管理改革的主要措施建議

國家多年來試圖利用多種政策來改變石油行業上游的壟斷局面，但在操作性極低的鼓勵條例以及責任落實與對接方面的措施沒有出臺的情況下，合法進入油氣上游領域是不可能的，因此油氣行業上游領域改革成為油氣改革的重點、難點。

要使油氣行業上游改革成為推動整個油氣行業改革的重要抓手，這不僅需要遵循市場經濟的運行規律，還要具備有可操作性政策的有力支撐；不僅要保障國家的利益基礎，也要保證企業的利益分配和參與活力；不僅要保證現有國有石油企業支撐國家經濟建設的重要地位，也要鼓勵其他國有和民營企業在參與油氣行業上游市場活動的積極性，把握好油氣行業上游市場化改革的“度”，就是要以推進混合所有制為改革行為方式，擴大市場活躍程度、提高市場化水平

總之，油氣行業要打破上游壟斷，就一定要進行穩妥的、全面的、循序漸進的且符合油氣地質和油氣行業市場經濟運行規律的改革。政府、企業需要重新找準定位，以市場化改革為契機，完善和理順自身現代化改革。

1）開放油資源勘查開發（上游）市場鼓勵市場主體自由進入。打破上游勘探開發的準入條款，允許有資質和具備一定條件的企業參與上游競爭，是提升油氣市場競爭活力的關鍵條件。在改革設計中，國有大型企業和具備一定實力的民營企業均表現出相當的積極性?？梢栽谝欢l件下，允許一些企業參與油氣上游競爭權利，使石油市場保持多個運營主體，活躍市場。同時，要保持謹慎準入的原則，不宜在短期內全面放開，確定較高標準的準入條件，確保油氣勘查開發有序進行，減少投機行為。

2）通過公開競爭方式取得礦業權。目前，油氣礦業權出讓正在由法律規定的“申請在先”方式，逐步向“競爭性出讓”方式拓展，并已進行了積極探索，取得了良好回饋。政府出讓探礦權應采用公開競爭方式，今后油氣礦業權的獲取方式將按照國際一般做法和國內對外合作做法，逐步選取邀請招標、公開招標、勘查方案優選等方式。充分借鑒試點經驗，在已探明或風險程度較低的區域，采取“價高者得”方式有償授予礦業權；在高風險區域，采取勘查方案和勘查投入優選方式無償授予礦業權。

3）提高探礦權持有成本，嚴格區塊退出制度。要根據社會經濟的發展趨勢和走向，科學設計最低勘探投入，嚴格履行區塊退出制度。嚴格區塊退出機制的前提是要保持適當的油氣礦業權獲得和運營成本。推行礦業權有償獲得，理順資源收益關系，提升最低勘查投入標準，鼓勵加大投入，保證礦權的正常運營。同時允許企業在滿足法定條件下轉讓礦業權或股份，活躍礦權市場流轉，促進油氣行業上游市場化。

4）理順經濟關系促進產業發展。根據油氣稅費現狀及存在問題，抓住資源財稅改革的有利契機，借鑒國外經驗，理順油氣利益分配經濟關系，結合我國油氣改革發展目標導向和油氣戰略的現實要求，穩定稅收改革，取消資源補償費和特別收益金。建議礦業權有償取得制度和油氣收益分成制度（即價款與權利金），價款與權利金可采取競爭方式確定。

5）改革對外合作方式充分融入市場化體制。在目前低油價的國際形勢下，油氣行業面臨巨大調整。充分利用資源市場，吸引外資，維持投入，是油氣市場化發展方向。目前的專營制度，不僅限制了民營和非油氣國企，對三大石油企業下海登陸開發油氣也是很大制約。要取消中石油等三大油企的對外合作專營權，由企業在國家監管下自主決定對外合作相關事宜，調動企業積極性，推進企業的資產重組和技術創新。

5 結束語

按照黨的十八大以來中央指示精神，推動能源體制革命，推進油氣資源改革。就是要從國情出發，總結經驗，遵循油氣地質工作規律和市場經濟發展規律，充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府宏觀決策作用，全面推進依法行政。要以油氣上游體制改革為突破口，推進油氣領域市場化改革。

推行符合我國國情的油氣資源勘查開發管理改革，要以提高油氣安全供應保障能力為目標，全面深化，適度開放；要以提高油氣資源管理水平為抓手，提高資源開發利用效率；同時優化能源結構，保護生態環境，實現油氣可持續發展；要以建立全面油氣監管體系為保障，保障油氣資源的合理開發利用，同時構建合理油氣資源利益分配機制，推進資源社會和諧發展。

在油氣資源上游市場化改革過程中，進行積極探索，既不能全面放開、一蹴而就；也不能謹小慎微、畏首畏尾。要推進油氣上游市場的活躍程度，促進勘探開發，避免出現過度市場化造成的不利局面。

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