農業福利國家的理論與經驗*

張光，吳進進，陳少威

(1.廈門大學公共事務學院，福建廈門361005; 2.江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌330013; 3.清華大學公共管理學院，北京100084)

農業福利國家的理論與經驗*

張光1，吳進進2，陳少威3

(1.廈門大學公共事務學院，福建廈門361005; 2.江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌330013; 3.清華大學公共管理學院，北京100084)

摘要:農業政策轉型的普遍規律是逐漸走向農業福利國家。運用現代化—趨同理論，認為自工業化以來，成功地實現了經濟現代化的國家農業政策，普遍經歷了從農業推動到農產品價格支持、再到對農業生產者進行直接財政補貼的演進過程。

關鍵詞:現代化—趨同理論;農業福利國家;理論與經驗

一、引言

一個國家想要依靠自給而非進口來解決國民的吃飯問題，那么，國家就必須采取農業政策推動農業發展。但是，在工業化的不同階段，農業在經濟中扮演的角色和國家對農業的態度也呈現出不同的特征，觀察已經實現工業化的國家農業政策的演進過程，或者分析同一時期工業化國家與欠發達國家的農業政策的差異，我們就會很清晰地發現，工業化進程與農業保護主義呈現正相關性的普遍規律，我們將這一規律稱之為農業保護主義的現代化—趨同理論?，F代化即工業化進程，是農業政策演進的經濟動力。工業化進程決定了農業支持政策的需求和供給，隨著工業化進程的推進，農業的地位和農業的相對收入會不斷下降，農業對國家加強農業支持與保護的需求增加。工業化進程也顯著提高了政府財政能力，而且農業生產人口數量的銳減，國家也有能力為農業提供越來越大的支持與保護。農業福利國家代表了工業化國家的一個普遍的農業政策類型，以對農業生產者的價格補貼和財政直接補貼為主要形式，在本質上是國家推動對農業生產者的收入再分配政策，因而是一種明顯的福利政策。

在前工業化時代，農業不僅是國家經濟和國民就業的主體，也是國家財政收入的主要來源，統治者本能地十分重視農業生產。但是由于農業人口規模巨大以及技術水平和國家財力的不足，國家對農業的支持推動力度很小，在大多數情況下，政府對農業一般持放任態度，輔以有限的投入。工業化開始后，農業擔任為工業提供原料和初始資金的角色，農業在經濟中的地位更加重要，國家對農業的支持力度也有所增加，投入的資金也更多。隨著工業化的發展，農業的薄弱性也充分展示出來。相比非農產業，農業生產率較低，農產品價格波動也更為頻繁，農民收入增長十分不穩定，此時國家對農業的政策開始發生巨大轉型，農業政策不再僅僅止于推動措施，國家在價格和財政直接補貼上對農業予以支持，農業政策也從推動型政策轉變為再分配型的農業福利政策。

本文探討的是國家農業政策轉型的一般規律，認為隨著工業化進程，國家的農業政策的轉型有著一定的發展規律，近代以來農業政策的演進經歷了三個階段:大致上從農業推動政策開始，向農業價格支持政策過渡，并最終發展為農業福利政策。這一發展規律是由經濟發展與經濟結構轉型決定的，而具體的轉型過程與形態則由各國復雜的政治經濟制度與環境塑造。

二、農業福利國家的現代化—趨同理論

只要人類飲食仍依賴生物資源，那么農業的基礎性地位就不會改變。除了極少數小國或氣候環境極為惡劣的國家的糧食依靠進口外，大多數國家都必須在不同程度上發展本國農業。農業不僅對人類生存極端重要，而且在經濟增長與轉型過程中扮演著特殊的角色。在前現代社會的農業國，農業是經濟的主體，農業容納了絕大多數人口和勞動力。農業經濟同時也是統治者收入的主要來源，國家對農業的重視程度不言而喻。然而，隨著工業化發展與經濟轉型，農業在經濟增長中地位不斷下降，工業取代農業成為推動經濟增長的源泉，農業扮演的角色和發揮的作用不斷變化，國家的農業政策取向也隨之不斷轉型。

工業代化理論是解釋國家農業政策變遷的最經典理論。二十世紀八九十年代的學者們觀察到一個有趣的現象，發達國家總是保護農業，而貧窮國家卻對農業征收重稅。學者們發現了人均收入增長和經濟結構的現代化轉型與國家農業保護程度之間存在顯著的正相關關系。［1］124回顧發達國家經濟發展過程，學者們也發現農業政策從汲取到保護的演變過程，［2］263－275學者們借此提出了農業政策轉型的現代化理論，又稱發展模式(development pattern)。這一理論的基本觀點是:隨著工業化發展和經濟現代化進程，國家的農業政策也逐漸從汲取與剝奪農業走向農業保護主義。

這種隨著現代化發展而出現的國家農業保護主義與農業福利國家興起的現象與趨勢是現代化趨同理論的一個重要體現。Wilensky指出的發達國家工業化進程中經濟、政治與文化結構出現的同質化現象，提出了現代化中的趨同理論。所謂趨同論(convergence theory)，是指隨著國家越來越發達，這些國家會發展出一套相似的經濟、政治和文化結構，以及某種程度上的共同價值觀和理念。趨同論認為，隨著工業化的進程，富裕國家在社會結構、文化和政治制度上將朝著共同的方向發展，出現共同的趨勢，導致趨同現象產生的決定因素就是工業化進程。［3］3Wilensky概括了政治、經濟和社會文化9個方面的現代化趨同趨勢:親屬關系與家庭構成及其政治需求的變化、少數群體的平等化趨勢以及政府的平權運動;高等教育的大眾化;大眾傳統的主導地位以及政治與文化的娛樂化趨勢;專家與高智群體的增加;中高產階級的擴張，高級藍領以及中低產階級的增長;農民與低技能手工工人階層的萎縮;工作組織、日程與時間的變化;福利國家的興起與增長;政治制度的變革。

農業福利國家趨勢對應了趨同理論中的福利國家興起與發展的趨同趨勢。推動福利國家興起的主要因素是經濟增長及其人口結構的變遷。在全世界范圍內，經濟發展水平與國家的福利發展程度呈現高度正相關性。經濟增長導致人口生育率的下降，人口結構也逐漸走向老齡化，產生了大量需要養老、醫療服務等社會保障需求的老齡人口。經濟增長與工業化也增加了勞動階層的疾病、失業、意外傷害等經濟社會危機與風險，為了應對這些風險，政府不得不滿足公眾需求，建立和擴張社會福利項目，推動福利國家的建立與發展。［4］10發達國家福利政策在很多維度上呈現趨同趨勢:主要發達國家都形成了7種到8種福利項目與類型;福利支出規模在二戰后，特別是1950年代到1980年代期間迅速擴張，福利項目的覆蓋面不斷擴張，實現廣覆蓋，福利項目的籌資模式也在一定程度上相近。

最新的研究表明，農業福利國家是福利國家體系的重要構成。與養老、醫療等普惠性的社會福利項目不同，農業福利政策屬于特定型福利項目，如針對失業人員、貧困救濟、婦女兒童等特殊群體的福利項目?，F代化的一個顯著趨勢就是經濟結構中農業地位的下降、農業人員比重的降低和工農收入差距的拉大，農業從業者也逐漸成為需要福利政策救助的對象，國家福利體系也從傳統福利項目的受眾擴張到農業從業者，農業福利國家也是現代化趨同論的典型表現，人均收入越高，農業產值和農業產業從業者比重越低的國家，農業保護程度也就越強，農業福利國家程度也就越高。Honma ＆Hayami［5］56以及Krueger，Schiff＆valdes［6］245等都提出了工業化國家農業保護政策和低收入國家農業汲取政策之間的強烈對比，形成了一種經濟越發展越支持農業的發展悖論(development paradox)。［7］32

在工業化的最初階段，國家對農業征稅，從農業汲取資源來支援工業部門的發展，同時為了維持工業部門較低的勞動工資，食品價格也被控制得很低。然而在工業化進一步發展后，工業部門勞動力收入增長很快，隨著他們生活水平的提高，對食品的需求彈性開始降低。與此同時，農業產值和農民收入的增長也遇到瓶頸，農業產值和農民收入開始滯后于工業部門，農業部門的勞動力比重也快速下降。農業部門地位下降，農民收入增長緩慢，以及農業與農民受經濟危機與價格波動之害尤為劇烈。國家開始考慮對農業進行補償，農業政策的保護主義取向越來越明顯。隨著現代化發展，人均收入不斷提高，食品消費支出在日常支出中的比例顯著下降，因此消費者對食品價格也變得越來越不敏感。在工業化社會，農業從業人口比重很小，國家對農業的支持與補償分散到所有消費者和納稅人頭上，每個人支付的成本很小，因此消費者和納稅人對食品價格以及政府支持和保護農業的反對也不再強烈。［8］124政府因此也開始對農業和農民實施保護政策，即農業保護主義。農業保護主義旨在維持農業生產的生活水平，其角色表現為一種國家的福利供給，農業保護主義實質上成為發揮再分配作用的社會福利政策。

農業政策變遷的趨同理論闡釋了工業化與經濟結構轉型驅使著農業政策從汲取到保護主義的轉型規律。Sheingate總結了十九世紀末以來主要發達國家農業政策發展史，開創性地將農業政策和農業政策的演變劃分為三個階段和三種類型:農業推動政策、農業價格支持政策、農業補貼政策，并將以農業補貼政策為主要內容的農業支持政策稱為農業福利國家。［9］15

圖1展示了農業福利國家興起的現代化—趨同理論。在工業化初期，農業是工業汲取的主要來源，食品特別是糧食是工人消費的主要構成，無論是出于提高工業資源供給，還是減低食品支出的考慮，國家都需要采取農業推動政策，通過一定程度的農業投入保持農業增長，提高農產品產量。經濟的初級階段限制了國家財力，國家不愿也無力為農業推動政策支付較高的政府支出。因此，這一時期國家農業政策是農業推動政策。隨著經濟發展和經濟結構的轉型，工業產值的增長和工業從業者收入不斷提高，農業在經濟中的地位則持續下降，農業人口比重也隨之降低，國家為補償農業和農民在經濟轉型過程中不斷拉大的工農收入差距，實施了越來越強的農業保護政策，通過價格支持政策保護農業生產收益，并最終在高額的國家財力基礎上采取再分配手段對農民提供補貼與收入支付。因此，在工業化后期與完成后，國家的農業政策則以價格支持政策和農業補貼政策為主。

圖1　農業福利國家的現代化趨同理論

(一)農業推動政策(Agriculture－promotion Policy)

在工業化之前，盡管農業是經濟的主體，但由于農業生產率的低下，國家沒有充足的財力推動農業增長;由于技術條件的落后，也沒有足夠的技術手段推動農業技術的革新;由于市場經濟不發達和農業的自然經濟性質，國家也沒有足夠的動力去推動農業的擴張。因此，在工業化革命之前的傳統農業社會，國家對農業政策是放任的，以及極有限的推動措施，如勸農興桑、撥付極少的資金，主要依靠農民進行農田水利建設、改良糧種鼓勵農民耕種。農業放任態度使得中央政府也沒有設立專門主管農業的部門，如帝制時代的中國，有限的農田水利主要在地方政府支持下，由農民承擔徭役來完成。在中央六部中，并沒有為農業留下獨立位置，只有工部承擔一定的屯田、水利工程，但其主要職能是軍事和皇家土木工程建設，與農田水利并無多大關聯。在農業國家，稅收是國家財政最主要的來源，是統治者汲取財富的主要渠道。國家往往通過調整農業相關的稅賦與徭役等負擔項目影響農業生產。

工業化初期，工業化是經濟增長的引擎，國家發展戰略的重點是工業，農業則被視為落后的產業形態。然而農業卻是主要經濟部門和勞動力主要就業部門，因此，盡管國家大多輕視農業對經濟增長的作用，但是重視農業對工業增長的服務作用。農業對工業的貢獻表現為工業應從中榨取食物、勞動力和資本，經濟發展也就是現代工業不斷吸收傳統農業的資源而得到擴張的過程。早期的發展經濟學理論分析了工業化初期農業與工業化的關系，劉易斯提出的二元經濟發展模式認為，傳統部門(農業部門)的剩余勞動力的邊際生產力接近于零甚至為負數，因此農業部門的命運在于勞動力向現代部門即工業轉移。經濟發展也就是二元部門向一元化機構轉變的過程。只有當工業發展將農業的剩余勞動力吸收告罄后，農業勞動率才能得到提高。拉尼斯和費(Ranis＆Fei)提出的“費－拉”模式強調了農業為工業提供勞動力和農產品剩余的作用，認為農業發展緩慢制約了工業的擴張。［10］533－565關于農業對工業化的貢獻，早期的發展經濟學家認為農業在勞動、資本、外匯、糧食和市場(農民作為買者與賣者)五個方面為工業提供資源。［11］255在較為發達的市場經濟條件下，農業脫離自給自足的小農經濟狀態，通過工農業商品流通互換，工業憑借其高生產率、高附加值與價格優勢，從農業獲得大量資金積累。在后發國家，為了加快追趕工業化步伐，盡快實現國家工業化與經濟騰飛，農業成為部分國家政策驅動資金汲取的主要對象。落后國家往往采取偏向工業與城市的農業歧視政策，制定高農業稅率，直接汲取農業稅收，再利用財政資金直接投資工業，或者運用行政權力或壟斷農產品購銷市場，壓低農產品的城市銷售價格，降低城市消費和工業發展成本。在工業化基礎薄弱的國家，農業也是出口創匯的主要來源，農產品出口獲得的外資被用做工業化資金，進口國外先進工業設備。

由于農業對工業化初始階段有著如此重要的功能，國家在工業化啟動后也開始實施不同程度的農業推動政策。國家出于理性，不但不能抑制農業發展，反而要推動農業增長，特別是糧食和工業原料等農產品產量的增長。國家在中央政府設立專門農業部門、制定農業推動政策，特別是要開辟農業財政支出，改革土地與農業生產制度，調整農業稅率。在西方民主國家，農業部門不僅是農業政策的決策機構，而且擔任農業從業者代言人的角色。在非民主或后發國家，農業部則主要為統治集團的國家工業化戰略服務，在執行推動政策的同時，為汲取農業資源而實施推動政策。國家最主要的農業推動政策就是農業財政支出政策，支出政策一般由已經建立的農業部門負責。財政支農支出內容廣泛，包括為解決農業市場失靈的農業基本公共設施支出，如農產品銷售與運輸的交通建設、農產品公共儲備支出、農產品營銷和促銷支出等，以及直接提高農產品產量和附加值的支出，如農業培訓與教育支出、農業研究與技術推廣服務支出、農業信貸服務等。然而，這一時期的農業推動政策在總量和比例上都是很小的，其原因一方面源于國家致力于發展工業化，農業推動政策遠非國家發展政策的重心;另一方面由于工業化初中期，農業經濟仍然占據國民經濟相當大的比例，國家財力尚不足以支持較大比重的農業支出。

正如上文提到的，工業化初中期的農業推動政策是與各種的汲取聯系在一起的。然而值得注意的是，在先發與后發國家以及不同的經濟與政治體制的國家，汲取與推動的比重、汲取的形式都不相同，甚至截然相反。在先發國家，特別是西方民主國家，工業化推動了農業市場化的發展，農業從業者作為重要的利益群體開始走上政治舞臺，在政黨政治的制度環境下對農業政策發揮著越來越顯著的影響，國家實施農業推動政策的同時并沒有國家政策意義上的汲取，而工業對農業的汲取則主要通過市場機制即工農產品的價格差距來實現，而國家則并未制定不利的農業政策。如在美國十九世紀中期，南部地區是棉花的主要生產地，而棉花主要以出口為主，南部地區本身很少生產工業品，而北部工業發達，南方通過出口棉花獲得的資金流入北方，為北方工業化提供了資本。

然而，在后發達國家，民主制度不健全，農業缺乏有效的利益代表制度，統治階層存在強烈的工業化優先的發展戰略，有限的推動政策往往伴隨著顯著的國家對農業的汲取與扭曲政策，這種汲取政策一般表現為高農業稅率、阻礙農業生產的土地和所有制、人為壓低糧食與農產品的價格、國家壟斷國內農產品市場與貿易政策等。在部分后發達國家，在農業推動政策與汲取政策搭配下的雙重效應下，農業產量和農業生產率仍然得到了顯著的增長，然而工農業收入差距卻不斷拉大，城鄉二元經濟局面并未扭轉。如日本在十九世紀末到二十世紀初，農地稅是日本政府主要的收入來源，政府制定高農業稅率汲取農業資金，而對初生的工業企業則實施低稅政策，在農業推動政策方面，日本政府對農業的支出盡管較少，但仍然不斷增長。工業生產出來的機械設備被用于農業生產，工業技術進步產生出的肥料能源則為農業增長創造了條件。更為糟糕的情況是，在部分后發達的國家和地區，如二十世紀六七十年代的西非以及1953－1978年的中國，有限的農業推動政策與強烈的農業汲取政策相結合、推動政策為汲取政策服務、嚴重的工業優先戰略、統治階層強烈的意識形態偏好，完全扭曲了有限的農業推動政策的積極效應，不僅使農業推動政策效果十分微弱，國家還通過扭曲性的市場干預與價格機制汲取農業剩余，其結果是極大地破壞了農業生產率，甚至使農業陷入危機，使國民陷入饑荒與災難。

(二)價格支持政策(Price Support Policy)

當工業化發展到中后期，由于工業化的發展，國家不僅不需要從農業中汲取資源發展工業，反而有能力加大對農業的推動力量，實施以工補農戰略。在仍然向農業征稅的國家，農業相關稅收占國家財政收入的比重已經微不足道，國家財政收入也主要來源于非農產業，相比工業化初期，國家財力得到了顯著的增長。因此，汲取和扭曲型的農業政策逐漸被消除，如農業稅比重逐漸降低乃至取消，國家放松對農產品市場管控和價格管制，農產品價格逐漸走向市場化。

在實質性的農業推動政策和理性的農業汲取條件下，農業生產將獲得顯著的增長和發展，主要農產品產量將獲得大幅增長，增幅遠遠超過人口增長，使得人均糧食消費量不斷增長，并出現富余。由于農業技術的改進和生產條件的完善，農業生產率也進一步提高。盡管農業獲得了長足的發展，但農業在經濟中的地位卻越來越低。一方面，農業產值占GDP的比重被二、三產業超過，其份額越來越小;另一方面，農村人口與農業勞動力比重也日益降低。

這一時期，對農業和農業從業者而言最嚴峻的挑戰是農業與農民的相對經濟地位的不斷下降。隨著農產品市場化的完善和國際貿易的發展，農民根據國內、國際市場情況生產。和平年代，在農業推動政策的促進下，農業產量增長迅猛，農產品富余與過?，F象時有發生。然而產量的劇增并不一定增加農民收入。產量過剩導致價格大跌，而農產品需求卻并非顯著增加，農民收入增長緩慢，甚至下降。在工業化中后期，農民面對日益拉大的工農收入差距越來越不滿，要求政府改變單一的農業推動政策，實施更加有力的干預和保護政策的呼聲也越來越高漲。特別是在極端環境下，如面臨嚴重的經濟危機，農產品價格暴跌，農業產值嚴重縮水，農民收入急劇降低，且大量負債。傳統的農業推動政策已經無法解決農業發展與農民增收問題了，推動農業政策變遷的時機成熟。

一戰后，特別是二十世紀二十年代，資本主義世界出現了一段“相對安定”的局面。在這一時期，各主要資本國家基本完成了工業化。工業化帶來的技術革命使農產品產量大增。盡管農業生產受到一戰的嚴重影響，但戰后的和平與繁榮使農業生產恢復正常并節節攀升。工業化帶動了市場經濟的繁榮，產生了大量脫離農業生產的城市從業人員，對農產品的需求與日俱增。農業產出回升的直接后果是農產品價格的下跌。價格的下跌波動不僅影響農業人員的收入與農業地區的穩定，國家也不得不采取價格干預政策。在西方發達國家，政府價格干預政策真正的興起源于大蕭條的爆發，大蕭條使農業陷入危機，農產品價格遭受嚴重打擊。世界農產品相對價格從1927－1929年迅速狂跌到1931－1933年的最低點，按不變價格計算，1932年的小麥價格僅相當于1925年的四分之一，從1929年到1932年，棉花、小麥、稻米等農產品平均價格下降了一倍多，大蕭條嚴重打擊了農場主的經濟收入。［12］356

在農業總體過剩的背景下，前一時期旨在擴大產量的農業推動政策只能使農產品價格繼續降低，政府的農業政策因而改弦易張。政府的農業政策從旨在提高農產品產量增長的推動政策走向控制產量、提高農產品價格的價格支持政策，旨在降低減輕農產品價格波動的影響。在農產品市場價格較低時，農民可以以高于市場價格的保護價銷售農產品，從而穩定農民收入的增長。價格支持政策開啟了政府直接干預農業市場的先河。在農業推動政策階段，政府對農業的干預較小，而且主要使用間接手段。政府對農產品市場保持放任狀態，農產品價格基本上由市場機制決定。價格支持政策意味著政府對農產品生產和流通過程進行直接干預。最初的價格支持政策是通過政府參與農產品購銷來干預價格，如政府在農產品價格過低和過高時分別買進和賣出農產品，從而維持農產品價格的穩定，這一策略還沒有直接干預農民的決策和市場交易行為。較為簡單的價格支持政策是只規定一個基準保護價，在市場過剩、農產品價格低于規定的保護價時要求按照保護價銷售。更為復雜的形式是美國在三十年代以后實施的價格支持政策是控制產量，農民按照與政府的補償協議減少耕種面積，同時政府通過控制農產品市場流通環節，以保護價收購農產品，或者以農民的農產品作為抵押向農民提供貸款，當市場價格過低時，農民通過不償還貸款而獲得高于按市場價銷售收入的貸款額。

農業價格支持政策表明國家開始對農民實施價格補貼，補貼的資金既有可能來自政府財政資金，也有可能通過提高城市農產品價格來由消費者承擔。即使由政府承擔，工業化也為國家價格支持政策的實施創造了物質條件。工業化創造了相對豐腴的國家財政，使得國家有能力為價格支持政策投入大量資金，消費者也有能力承擔更高的農產品價格。隨著城市居民收入的提高，食品消費在消費者消費結構中的比重持續降低，少量增加的食品支出對城市消費者而言負擔很小。而且，這一時期農業產值和農業勞動力在經濟和勞動力結構上已經下降到很小的比例，國家財政和城市消費者也能夠支持小規模的農業價格補貼。

(三)農業福利政策(Agriculture－welfare Policy)

價格支持政策幾乎不可避免地刺激了生產，產量控制計劃往往被農民規避，而農產品的消費卻沒有取得同等程度的增加，供給過剩問題日益嚴重。在價格支持政策體系下，政府控制農產品購銷。農產品價格支持推動產量的進一步增長，政府也無法將過剩的糧食銷售出去，政府庫存不斷累積，政府如何消化過剩的農作物已經成為政府不得不考慮的問題。此外，即使有價格支持政策的保護，農產品產量過剩也使農民收入增長乏力。

農民收入和不斷增加的農產品庫存過剩問題迫使政府逐漸改變既有的價格支持政策，開始越來越多地推行對農民的補貼政策，通過政府補貼政策來實現減少政府糧食庫存以及提高農民收入的目標。補貼的方式主要有兩種:一種是價格補貼，補貼方式是政府先設立一個目標價格(保護價)，之后根據市場價格和目標價格之間的差額，政府再把差額的資金補貼給按市場價格銷售農產品的農民。根據這種補貼方式，政府不再以保底價收購農產品，農民則以目標價格為基礎決定生產量，然后以實際市場價格銷售其農產品。這一政策的實施使得因政府收購而導致的農產品過剩問題得以緩和。價格補貼的另一種方式是政府以高于市場價格的保護價格收購農產品，并以市場價格銷售出去，其中由于價差產生的支付就是政府給予農民的補貼。價格補貼無疑刺激了農民生產的積極性，產量越大，政府補貼支出規模也就越大，公共財政壓力也隨之增大。此時，為了抑制農業補貼的過度膨脹，緩解財政壓力或可能的財政赤字難題，政府通過調整補貼方式，實施第二種補貼方式，即對農民收入的直接補貼。直接補貼將補貼和價格與年度農業產量脫購，根據耕地或種植面積來確定補貼額。因為相對于價格和產量，耕地和種植面積在一段時間內是相對穩定的，因此，國家支付的農業補貼額的增長也將得到控制。

直接補貼意味著農業補貼的資金成本由消費者轉向完全由政府財政支付，實際上是分攤在所有納稅人頭上。這種由全體納稅人承擔，通過政府財政轉移支付向農民提供補貼，以增長農民收入的方式和社會福利支出一樣，起著收入再分配的作用，因此實質上也是一項政府再分配的社會福利政策。因此，政府對農民的補貼，無論其形式手段如何，只要是主要運用財政資金予以直接支付，都可稱為農業福利政策。

農業福利政策是福利國家體系的重要補充，它是一種針對農業生產者的隱性福利制度，是對傳統福利政策體系的擴展。傳統的福利國家政策體系一般包含社會保障、醫療、失業保障等普惠性福利項目和針對特定人群的特定福利項目。更廣義的社會政策還包括教育、住房政策、農業補貼政策等，而以農業直接補貼和價格補貼為主要形式的農業福利政策，則大大拓寬了傳統的福利國家理論的內涵，盡管歐美發達國家近十年來對農業補貼呈現下降趨勢，但總體上仍維持著很大的規模，加上農業福利支出，這些國家廣義的福利規模將更加龐大。

另外，農業福利國家理論也是發展型國家理論的重要補充。按照傳統的福利國家政策的標準，以東亞國家和地區為代表的新興資本主義國家是典型的低社會福利國家。根據2007年的統計數據顯示，東亞新型工業國家和地區的代表，即亞洲四小龍——香港、新加坡、韓國和臺灣的平均社會性支出僅占GDP的4%到6%，而OECD國家平均的社會性支出要占GDP的四分之一，即使日本的社會性支出也不到GDP的20%，低于OECD國家的平均水平。［13－14］這種高經濟增長、低社會福利的國家經濟社會政策導向被稱為生產主義福利國家(Productivist Welfare Regime)或發展型福利國家(Developmental Welfare’State)。生產主義或發展型福利國家將促進經濟增長、提高物質生產率作為最重要的國家戰略目標，經濟政策優先于社會政策。有限的社會保障政策最初只覆蓋最重要的公職人員，如軍隊、政府公務員、教師等，隨著社保制度的發展，覆蓋面緩慢擴大到重要的私營大企業勞工群體，而非生產性的部門和次要私營部門則仍然被排除在社會福利體制之外。［15］163－169盡管發展型福利國家理論概括了東亞新型工業國家重經濟增長輕社會福利的政策傾向，但是忽略了這些國家很多隱性的社會福利與再分配政策內容，其中最為重要的就是東亞國家的農業福利政策。東亞的這些低社會福利國家，如果加上對農業生產者的再分配支出，即農業補貼，這些發展型福利國家的福利支出規模將有著顯著的提升。［16］411－435

三、結論

農業福利國家自二十世紀七八十年代以來已經成為西方發達國家農業政策的一個普遍趨勢，國家對農業生產者的支持等值(PSE)占農業收入的比重平均值達到30%，部分國家甚至高達50%以上，盡管自2000年以來農業福利國家有收縮趨勢，但國家對農業的補貼仍然維持在高位。實際上農業福利國家的產生并不是一蹴而就的，而是國家工業化進程和經濟結構變遷的產物，隨著工業化程度的提高，國家對農業的支持力度不斷增長，從單純的農業公共物品的供給，再到對農產品價格的支持，最終走向對農民收入的直接補貼。農業保護政策現代化理論已經充分證實了國家現代化發展與農業保護程度之間的正相關關系，農業福利國家的產生是國家經濟發展的必然產物，是農業政策轉型的普遍規律。

具體而言，工業化以來，農業政策轉型走過了大致三個政策階段:農業推動政策階段、價格支持政策階段和農業補貼政策階段。每個階段都有一個主流的農業政策。工業化初期是以農業推動政策為主導型的農業政策，此時國家在推動工業化起步階段，農業對工業化資源的供給作用更加重要，政府對農業重視度增加。但是國家財力的不足，以及由于城市人口的政治、經濟優勢地位，對農業的支持僅僅是增加農業公共物品的供給，如道路交通建設、建立農業科技研發機構、農業生產工具與耕作技術的改造等，這一時期見證農業推動政策增加的標志是財政對農業支持的增長。隨著工業化發展和國家經濟結構的轉型，農業產值和農業就業人口在經濟和勞動力的比重顯著降低，農業的地位不斷下降，但是農民的組織能力和游說政府支持的動力卻顯著增加。與此同時，城市人口收入大大提高，食品消費支出比重普遍下降，城市人口對提高農業支持力度的反對態度降低，這些因素決定了國家對農業的保護將遠高于工業化初期，而農業保護政策也從間接影響農民收入的公共物品供給發展到直接提高農民收入的價格支持和直接補貼。農業補貼政策是農業政策轉型的第三個階段，其主要特征是國家財政負擔對農民的大規模收入轉移支付，標志著農業福利國家的產生。

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責任編輯:熊先蘭

On the Theory and Practice about the Agricultural Welfare State

ZHANG Guang1，WU Jin－jin2，CHEN Shao－wei3*(1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，Fujian 361005; 2.School of Public Finance＆Public Administration，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang，Jiangxi 330013; 3.School of Public＆Policy Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract:The rise of agricultural welfare state reflects the widespread principle of agricultural policy transition all over the world.This paper employs the modernization convergence theory to propose three stage in the rise of agricultural welfare state.We argue that since the evolution of industrialization，the agricultural policy in modern countries had universally transited from the agricultural promotion policy to price support policy and ultimately the agricultural subsidy policy.

Keywords:modernization convergence; agricultural welfare state; theory and practice

作者簡介:張光(1956－)，男，福建福州人，廈門大學公共事務學院政治系教授、博士生導師，主要從事公共財政與政府經濟學研究;吳進進(1987－)，男，安徽安慶人，江西財經大學財稅與公共管理學院講師，主要從事公共財政與政府經濟學研究;陳少威(1991－)，男，福建三明人，清華大學公共管理學院博士研究生，主要從事公共財政與政府經濟學研究。

*收稿日期:2015－04－10

中圖分類號:C913

文獻標識碼:A

文章編號:1001－5981(2015) 04－0014－06