藥品集中采購政策改革試點效果評析
——以福建省三明市為例

王忠海 毛宗福 李滔 杜文娟

1.武漢大學公共衛生學院/全球健康研究中心 湖北武漢 430071 2.國家衛生計生委衛生發展研究中心 北京 100191

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藥品集中采購政策改革試點效果評析
——以福建省三明市為例

王忠海1*毛宗福1李滔2杜文娟1

1.武漢大學公共衛生學院/全球健康研究中心 湖北武漢 430071 2.國家衛生計生委衛生發展研究中心 北京 100191

目的:分析三明市2012—2014年公立醫院藥品采購政策并評價其成效，為完善我國公立醫院藥品采購政策提供參考。方法:通過三明市衛生局官方網站、實地調研和問卷調查獲取相關資料；運用政策鏈理論分析其政策形成過程，定量與定性評價藥品采購、藥品費用及公立醫院運營變化。結果：(1)三明市藥品集中采購政策具有三個階段性特征：強化藥品集中采購管理體系；取消藥品加成、理順醫療服務價格；建立藥品集中采購、統一配送方案。(2)藥品集中采購價格方面，藥品及時回款，量價掛鉤；同口徑1 796個品規平均價格下降8%。(3)改革前2011年全市公立醫院藥占比為47%，改革后2012—2014年上半年分別為42%、31%和28%。(4)全市公立醫院改革后2012—2014年門診及入院人次年增幅介于4%～15%之間。結論：三明市通過“三醫聯動”，基本建立起以醫保機構為主體，“兩票制”、“招采合一”為特色的公立醫院藥品采購政策體系；改革后公立醫院運行平穩，在降低藥品價格與控制藥品費用方面取得了初步成效。

公立醫院； 藥品采購； 政策分析； 效果評價

三明市位于福建省的西北部，面積2.29萬平方公里，轄12個縣(市、區)，戶籍人口274.2萬，屬于福建經濟欠發達地區之一。三明市職工醫保基金贍養比低于全國水平，并呈下降趨勢，2010年7月實行市級統籌后，2010年收不抵支14 397萬元，2011年通過狠抓基金收入(包括清欠應繳收入11 022萬元，調整個賬2 260萬元)，統籌基金仍收不抵支7 553萬元，當年基金實際出險20 835萬元，拖欠全市22家公立醫院的醫療費1 749萬元。[1]相關專家認為，除基金贍養比下降、企業經濟困難等因素外，醫保基金收不抵支主要是由藥價虛高及大處方行為引發的醫療費用增長過快所致。以三明市22家公立醫院為例，2006—2011年醫療業務收入年均增幅19.4%，藥品收入平均增幅更快。[2]醫療費用過快增長、醫保基金連年收不抵支，將會導致醫保基金虧損拖垮地方財政和醫院。

因此，針對上述存在的問題，2012年初，三明市委、市政府針對藥價虛高、大處方、大檢查等亂象，規范藥品采購、取消藥品加成，擠壓藥價與藥費虛高成分，推動全市公立醫院綜合改革，以實現“群眾可以接受、財政可以承擔、基金可以運行、醫院可以持續”的發展目標。經過兩年多的實踐，三明市公立醫院綜合改革初顯成效，被譽為“三明模式”，受到國務院領導和諸多學者的肯定[2-6]，并被增列為國家公立醫院綜合改革試點地市。本文運用政策分析和政策鏈理論[7]，分析福建省三明市2012年2月—2014年6月公立醫院藥品集中采購政策的形成過程，并初步評價其政策效果，為完善國家公立醫院藥品采購政策提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究的資料主要來源于三明市衛生局網站、實地調研和問卷調查。

通過查閱相關網站及“三明醫改”專欄，收集三明市各類醫改匯報材料、文件匯編(2012年2月—2014年5月)、公立醫院運行報表、工作報告、工作新聞、相關媒體報道等資料。

課題組于2014年7月7—10日和2014年8月2—7日，先后兩次赴福建省三明市進行實地調研，與三明市市縣兩級醫改領導小組、財政局、人社局、衛生局、醫療保障基金管理中心等部門負責人以及公立醫院院長、醫護人員、藥品流通企業負責人進行座談；對沙縣、尤溪縣、梅列區所屬公立醫院及三明市第一醫院進行實地考察與訪談。內容主要包括相關部門和人員對于藥品集中采購政策的看法、可持續性、執行情況與成績問題等。

采用方便抽樣方法，選取三明市第一醫院、沙縣醫院、沙縣中醫院、尤溪縣醫院和尤溪縣中醫院病房值班醫師和護士，由課題組成員發放問卷220份，回收209份，有效問卷206份。問卷內容主要包括對藥品集中采購政策實施后臨床用藥供應、多種藥費控制措施對臨床治療影響的主觀判斷。

1.2 評價方法

藥品集中采購政策內容依其時間順序，按照政策分析與政策鏈理論進行歸納梳理。現實背景下，僅靠單一藥品采購政策，難以治理公立醫院藥價虛高、藥費貴問題。[8]政策分析與政策鏈理論認為，對于解決這類復雜問題，需依據特定政策問題，形成時序上相互銜接、層次上相互配套、內容上相互補充，相互協調統一的政策鏈系統，強化政策整體功能，實現政策制定者初衷。[7]政策效果評價主要包括藥品采購價格、公立醫院藥占比、門診與住院次均藥費及醫院運營指標。鑒于2014年僅有半年數據，一些重要指標按照同口徑比較,以改革前的2011年相應指標為基線。

2 結果

2.1 藥品集中采購政策形成過程

為了解決藥價虛高、藥費貴，減少醫保基金浪費，三明市遵循“為用而采、去除灰色、價格真實”的原則，循序漸進、分步實施，形成了一套公立醫院藥品集中采購政策鏈，依照其政策開發軌跡與時間節點，具有三個階段性特征。

2.1.1 第一階段(2012年3月—2013年1月)

以三明市人民政府《關于努力降低醫療成本提高“三險”資金運行使用效益的專題會議紀要》為標志，對開發藥品集中采購政策群進行了整體規劃。圍繞該文件精神，本著“打基礎、管長遠”和“先易后難，分步實施”的原則，集中出臺了三個方面的相關政策，為建立與藥品集中采購相適應的管理體系奠定了基礎。

一是加強全市藥品集中采購領導小組工作，建立與公立醫院藥品集中采購相適應的管理體系。三明市政府授權一位政府領導分管統籌全市醫藥、醫療和醫保工作，擔任全市藥品集中采購領導小組組長；將市醫保中心增補為藥品采購領導小組成員單位，要求縣級公立醫院成立以院長為組長的藥品采購領導小組，其藥品采購主管權上劃市級衛生主管部門；藥品集中采購領導小組職能由單純、狹義的采購工作擴大到采購、配送和使用監管，集中采購范圍由藥品擴大到醫療耗材和試劑。[9]

二是進一步規范醫院和醫生的用藥行為。修改醫保基金補償方案，完善醫保用藥目錄，限制醫生處方用藥量和費用[10-11]；嚴格執行抗菌藥物分級管理制度，二級以上醫院每月將抗菌藥物用藥量前10名的品規及其開具醫生在院務公開欄公布[12-13]；對129種重點藥品(存在價格虛高、輔助治療類藥品)跟蹤監控，執行備案采購制；與監察等部門聯合開展治理醫療領域商業賄賂專項行動[13-14]。

三是強化藥品銷售終端市場競爭機制。打破參保患者就醫的縣域壁壘，加強定點醫療機構與零售藥店信息化、規范化建設，在藥品銷售、使用終端形成全市統一市場，在微觀層面擴大市場競爭程度。[15-17]

2.1.2 第二階段(2013年1月—2013年6月)

以三明市人民政府《關于縣級以上醫院實施藥品零差率銷售改革的通知》(明政文〔2013〕22號)為標志，利用公立醫院藥品零差率銷售的契機，及時調整利益機制，切斷醫院、醫生和藥品收入之間的利益關系，調動醫院和醫務人員降低藥品虛高價格、促進合理用藥的積極性。集中出臺了以下四個方面的相關政策，通過取消公立醫院藥品加成，理順了醫療服務價格，通過年薪制激勵，平衡了醫保、醫院和醫生的利益，清除了影響藥品集中采購的制度性障礙。

一是全部公立醫院取消藥品耗材加成，實行零差率銷售。從2013年2月1日起全市22家縣級以上公立醫院藥品(和耗材)實行零差率銷售。[18]

二是調整醫療服務價格，保障公立醫院利益。及時調整88項就診項目、護理項目、治療項目和手術項目的收費標準，初步扭轉醫療服務價格偏低現象。[18]對22家公立醫院減少的11 265萬元(以2011年為基數)藥品差價收入，通過調整醫療服務收費標準消化87%，按屬地原則兌現財政補助10%，醫院加強內部管理消化3%。[19]

三是對醫務人員實行新的薪酬體系，回歸公立醫院公益性。提高醫務人員待遇，更好體現醫療技術服務價值，建立院長和醫師(技師)年薪制；將醫院運行效率、服務質量、合理用藥、合理檢查等納入院長考評和醫師績效考核體系之中。[20]

四是整合醫保資源，發揮醫保外部推力作用。將職工、城鎮居民和農村居民醫保進行合并，組建三明市醫療保障基金管理中心，暫由市財政局代管[21-23]；試行多種支付方式改革和藥費控制措施，加強醫療行為和醫保基金監管力度[22]。

2.1.3 第三階段(2013年6月—2014年5月)

以三明市人民政府《關于進一步深化公立醫療機構藥品采購改革專題會議的紀要》為標志，在前期工作鋪墊與利益調整基礎上，集中出臺了全市公立醫院藥品集中采購、配送、結算的具體措施，基本建立起以地市為組織單位，公立醫院藥品集中采購、配送、結算和使用監管的政策體系。

一是推行全市公立醫療機構藥品集中采購改革。出臺了《三明市公立醫療機構(含醫保定點醫療機構)藥品采購改革方案》，采購范圍包括基本藥物和非基本藥物，要求采購藥品申報全部采用通用名，嚴格貨票同行以及生產到配送、配送到醫院各開一次發票的“兩票制”、“一品兩規”、量價掛鉤、招采合一、價格動態調節和集中采購等。[24]

二是實行全市縣級以上公立醫院藥品統一配送結算政策。三明市醫療保障基金管理中心增設藥品配送科，對全市縣級以上公立醫院藥品實行統一配送、統一結算，并明確了藥品配送結算具體程序、時間節點。[25]

三是推行多種藥品集中采購方式。三明市藥監局審核遴選9家藥品配送企業負責收集藥品生產企業的藥品報價和相關材料。市藥品采購領導小組對配送企業的藥品報價，按照進口、合資生產藥與國產藥兩個類別匯總，在同一藥品通用名下各選擇一個最低報價，形成三明市公立醫院限價采購目錄。同時，靈活運用議價采購、備案采購等采購方式，鼓勵醫院在低于全市統一限價10%基礎上自行采購。[24]

四是堅持滿足臨床用藥需要，維護患者利益。為了配合集中采購工作，適當增加了基本藥物品種目錄。根據全市公立醫療機構上報匯總結果，第一批共集中采購1 565個品規，其中基藥569個品規，非基藥996個品規[26]；調高醫保個人賬戶定點零售藥店購藥金額標準，方便百姓自行購藥[27]；鼓勵使用中藥，醫保目錄內的中草藥費用全額補償等[28]。

除重點推進公立醫院藥品集中采購、配送、結算工作，制訂了一系列操作規程外，三明市還通過擴大藥品目錄、提高零售藥店購藥金額標準，并出臺了《三明市城鎮職工基本醫療保險定點零售藥店管理試行辦法》、《三明市基本醫療保障定點醫療機構管理試行辦法》等規范性文件[28-32]，配合實施藥品集中采購工作。

2.2 藥品采購政策效果

2.2.1 藥品集中采購價格

首批集中采購的品規中，按可統計同口徑的1 796個品規計算，平均價格下降8.02%(基藥下降8.75%，非基藥下降7.73%)。價格下降最大幅度為96.9%，有129個品規比省級招標價下降50%以上，有323個品規下降20%以上，有429個品規下降10%以上。價格下降10%以上的429個品規中，按照生產廠家劃分，僅8.2%屬于合資、外資或進口品種。

從回款情況看，實施藥品集中采購配送前，由各醫療機構自行回款，回款時限一般為60～90天，甚至更長時間。實施集中采購后，藥品款統一由三明市醫療保障基金管理中心結算，都在次月的30日前結清。2014年10月起，為進一步降低藥品采購價格，采取預付配送企業藥品貨款制度。

2.2.2 藥品費用變化

與2011年相比，三明市2012年和2013年22家公立醫院藥品費用同比下降5.7%和23.9%，與福建省及全國公立醫院同期情況形成鮮明對比。改革后，三明市公立醫院門診和住院次均藥品費用均逐年下降，其中，2012年同比下降5.6%和18.8%，2013年同比下降13%和37.9%,門診和住院次均藥費均低于福建省和全國同期水平(表1)。

表1 2011—2013年三明市22家公立醫院藥品費用增幅比較

藥占比由改革前2011年的47.0%持續下降至2014年的27.89%；2013年三明市公立醫院實施“藥品零差率”政策，藥品收入下降22.0%，2014年上半年與2013年同期比較，在門急診和住院人次分別增加4.4%和14.9%的前提下，藥品收入僅增長3.5%，由此推算，2014年公立醫院門診和住院次均藥品費用同比持平或保持微弱的負增長(表2)。

表2 2012—2014年1—6月公立醫院醫療服務量

2.2.3 集中采購出現的問題

問卷調查顯示，35.9%認為醫改以來醫院的藥品供應不能夠滿足臨床需要，29.2%認為基本滿足，34.9%表示能夠很好滿足；僅3.9%表示控制藥品費用對臨床治療效果未產生影響，33.3%認為有影響，62.8%認為比較有影響。

通過實地調研了解到，醫藥企業基于自身利益最大化的考慮不再進入三明市，藥品供應不暢的現象時有發生。另外，進口藥品包括臨床常用的抗腫瘤類藥品、心腦血管病用藥等，仍然存在藥價虛高現象。

3 討論

3.1 以問題為導向的政策議程設定與政策開發

三明市醫改的真正動力，是全市醫保基金連年嚴重收不抵支，地方政府又無財力兜底，迫使三明市委、市政府下定決心，通過建立機制，從擠掉藥費“水分”中尋求改革紅利。因此,有專家認為三明市的經驗主要是領導“決心”。[5-6]

從三明市藥品集中采購政策制定過程看，自覺遵循“漸進法則”，圍繞藥品集中采購工作，將改革進程合理劃分為三個有機階段，政策內容環環相扣；巧妙運用“倒逼機制”，通過提高醫療保障基金統籌層次，強化全市醫保基金運作監管能力，增加公立醫院節約醫藥成本的壓力；科學應用政策損益—補償規律，對于藥品政策改革所帶來的“損失”，采取同步調整醫療服務收費標準，加大各級政府財政投入，試行院長、醫師“年薪制”等措施，保障醫院和醫務人員利益，激發醫院和醫務人員走內涵發展之路。三明市藥品集中采購政策開發，契合了基于激發政策整體功能的新型政策范式，具有科學性和先進性。

3.2 對突出問題的解決在政策執行效果中的作用

首先，嚴格遵循“貨款同行”、“兩票制”原則，不僅規范了藥品流通行為，為降低藥品采購價格創造了條件，更為重要的是通過鎖定貨物源頭，避免假藥、劣藥，保障了藥品質量。由三明市醫療保障基金管理中心根據全市公立醫院臨床藥品需要，統一采購、配送、結算，做到“量價掛鉤”、“及時回款”。這進一步切斷了醫院、醫生與醫藥企業、醫藥代表之間的利益聯系，解決了當前公立醫院藥品采購中普遍存在的“招采分離”、“帶金賣藥”、“責任主體不明”等突出問題。[33]從實地調研和知情人訪談情況看，目前三明市公立醫院藥品集中采購各項政策執行比較順暢，9家醫藥配送企業利潤雖有降低，但是可以正常運營，為了進一步保障配送企業合法利益，三明市還采取了“預付藥品采購資金”等措施；醫務人員合法收入提高，醫院干部、職工對于藥品集中采購工作逐步認同，技術骨干隊伍穩定。

其次，福建省藥品集中采購執行的是第八標，這在全國范圍內屬于價格控制較為嚴厲的一次招標。三明市通過“量價掛鉤”、“及時回款”等政策措施，使得平均價格下降8%，323個品規下降20%以上；改革后連續3年，公立醫院藥占比、門急診與住院次均藥費等指標持續下降，與全國和福建省同期比較，均屬于“最佳數據”，徹底扭轉了改革前2006—2011年藥費持續過快增長勢頭，全市醫保基金實現了扭虧為盈。公立醫院服務量與業務收入處于合理增長區間，醫院可支配收入占比增加，基本達到了改革初衷。

3.3 政策遭遇的困境及面臨的問題

三明市通過集中采購降低藥品價格，醫保機構綜合控制藥費，藥品“零差率”等綜合因素，已經把全市公立醫院藥品費用控制在合理增長區間，取得了階段性成效，但也面臨困境，如之前研究已經提及的“醫藥公司繞開三明市場”、“孤島現象”、“上級行政部門難以對接”等。[2,6]本文研究發現目前三明市的藥品集中采購政策還存在以下問題：

一是政策制定的主體多為市深化醫藥衛生體制改革領導小組，任務執行集中在市醫療保障基金管理中心。政策鏈理論所表述的“政策鏈”，不是“線條”，而是“網狀結構”，因此，如何在現有“政策框架”下進一步增強藥品陽光選購、陽光配送、陽光結算，調動更多政府職能部門、特別是發揮醫療機構的主體作用，避免政策體系的脆弱性，是擺在三明市決策者和專家學者面前的一個現實問題。

二是藥品集中采購降價品種中，合資、外資和進口藥僅占8.2%，一些知情者認為，這類藥品還有降價空間，藥價虛高問題的繼續存在為藥品回扣留下空間。

3.4 本研究的不足

基于本研究問卷調查表明，有35.9%認為醫改以來醫院的藥品供應不能滿足臨床需要，62.8%認為醫保控費措施對臨床效果有影響；基于醫院運行數據的分析提示：醫改以來，三明市公立醫院質量與安全指標沒有下降。其中緣由，本研究難以解釋；第二，由于三明市公立醫院綜合改革實踐尚不足3年，缺乏更長期的有效觀察數據，同時，本研究屬于一種事后評價，缺乏事前的整體研究設計，部分數據缺失，影響效果評價的全面性。

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[5] 鐘東波.三明醫改模式推廣只欠決心.(2014-07-16)[2014-12-02]. http://www.fj.xinhuanet.com/zt/2014smyg/ 2014-

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[8] 毛宗福, 沈曉, 王全. 我國醫療機構藥品集中采購工作回顧性研究[J]. 中國衛生政策研究, 2014, 7(10): 5-10.

[9] 三明市人民政府.關于努力降低醫療成本提高“三險”資金運行使用效益的專題會議紀要[Z]. 2012.

[10] 三明市醫療保險管理中心.關于調整三明市城鎮職工城鎮居民基本醫療保險有關政策的通知[Z]. 2012.

[11] 三明市衛生局, 財政局. 關于印發2012年三明市新農合統籌補償管理實施意見的通知[Z]. 2012.

[12] 三明市人社局, 衛生局. 關于加強醫療保險定點醫療機構醫生處方權管理工作的通知[Z]. 2012.

[13] 三明市藥品集中采購領導小組. 第八標藥品三明市第一批重點跟蹤監控品規(廠家)目錄的通知[Z]. 2012.

[14] 三明市衛生局, 監察局, 財政局, 等. 關于治理醫療領域商業賄賂的通知[Z]. 2012.

[15] 三明市醫療保險管理中心. 關于調整三明市城鎮職工轉統籌區外和異地安置住院醫療待遇的通知[Z]. 2012.

[16] 三明市醫療保險管理中心. 關于印發三明市基本醫療保險普通門診統籌暫行辦法的通知[Z]. 2012.

[17] 三明市醫療保險管理中心. 關于三明市城鎮基本醫療保險參保人員普通門診就醫的補充通知[Z]. 2012.

[18] 三明市人民政府.關于縣級以上醫院實施藥品零差率銷售改革的通知[Z]. 2013.

[19] 三明市財政局, 衛生局. 關于實行縣級以上公立醫院實施藥品零差率銷售改革財政補償的通知[Z]. 2013.

[20] 三明市人民政府. 三明市人民政府批轉市衛生局等部門關于實行公立醫院院長年薪制和試行醫生(技師、臨床藥師)年薪制的通知[Z]. 2013.

[21] 三明市人民政府. 關于印發2013年新型農村合作醫療市級統籌管理實施方案的通知[Z]. 2013.

[22] 三明市人社局, 衛生局. 關于全市實行城鄉居民基本醫療保障一體化的通知[Z]. 2013.

[23] 三明市人民政府.研究市醫療保障基金管理中心機構建設專題會議的紀要[Z]. 2013.

[24] 三明市深化醫藥衛生體制改革領導小組.關于進一步深化公立醫療機構藥品采購改革的意見[Z]. 2013.

[25] 三明市深化醫藥衛生體制改革領導小組.關于做好全市縣級以上公立醫院藥品統一配送結算工作的通知[Z]. 2014.

[26] 三明市衛生局.關于在三明市區域范圍內新農合就診執行限價藥品目錄的通知[Z]. 2013.

[27] 三明市醫療保障基金管理中心. 關于調整職工基本醫療保險個人賬戶在定點零售藥店使用和管理有關問題的通知[Z]. 2014.

[28] 三明市深化醫藥衛生體制改革領導小組.關于中藥費用實行全額報銷的通知[Z]. 2013.

[29] 三明市深化醫藥衛生體制改革領導小組.關于印發三明市基本醫療保障定點醫療機構管理試行辦法的通知[Z]. 2014.

[30] 三明市衛生局.關于進一步做好治理醫藥領域商業賄賂的通知[Z]. 2013.

[31] 三明市深化醫藥衛生體制改革領導小組. 關于加強藥品采購使用的通知[Z]. 2013.

[32] 三明市深化醫藥衛生體制改革領導小組. 關于建立治理醫藥購銷領域商業賄賂院長負責制的通知[Z]. 2014.

[33] 習近平. 改革是由問題倒逼而產生又在不斷深化[N]. 人民日報, 2013-11-14.

(編輯 趙曉娟)

Policy effectiveness analysis of pilot reform in centralized drug purchasing: Case study of Sanming City, Fujian Province

WANGZhong-hai1,MAOZong-fu1,LITao2,DUWen-juan1

1.SchoolofPublicHealth,WuhanUniversity,WuhanHubei430071,China2.ChinaNationalHealthDevelopmentResearchCenter,Beijing100191,China

Objective: This study takes drug purchasing reforms of public hospitals in Sanming City as an example to analyze policy formation and evaluate its effectiveness from 2012 to 2014, so as to provide reference for the improvement of drug purchasing policies of public hospitals in China. Methods: Data was collected from the official website of the Sanming Bureau of Health, as well as field surveys and questionnaire research. The policy chain theory was applied to analyze the forming process of policies, and quantitative and qualitative evaluations were made on the variation of drug purchasing, expenditure and public hospital operations. Results: (1) There are three periodical characteristics of drug centralized purchasing policies, including the strengthening of management system of drug centralized purchasing policies, the canceling of drug price additions, the rationalizing of medical service prices, and the establishment of centralized drug purchasing and distribution solutions. (2) In terms of the pricing of drug purchasing, the price of 1 796 types of drug in the same specification has decreased 8%. (3) Regarding the drug proportion of public hospitals in the entire city, before the reform it was 47% in 2011, and in the first halves of 2012—2014 the percentages were 42%, 31% and 28%, respectively. (4) Regarding the operation of public hospitals in the entire city, after the reform, the rise of attendances at outpatient and hospital admissions was within 4%～15%. Conclusions: Through the three interactive reforms between medical insurance, hospitals and drug distribution, Sanming City has basically set up a policy system. After the reform, the public hospitals have been operating smoothly and achieved preliminary benefits in reducing drug prices and in controlling drug expenses, which can provide some reference to other regions.

Public hospital; Drug purchasing; Policy analysis; Effectiveness evaluation

國家衛生計生委藥物政策司委托課題；湖北省人文社會科學重點基地專項資助課題(305276001)

王忠海，男(1972年—)，博士，主要研究方向為衛生政策與技術評價。E-mail:zhonghaiwang@163.com通訊作者：李滔。E-mail：1040525443@qq.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.01.004

2014-11-28

2014-12-28