完善縣級政府財政預算績效管理的思考

吳永秀

摘要：縣級政府財政預算績效管理通常是經過設定量化的效果目標來進行，評價效果目標主要是將財政支出與效果有機結合，進而降低政府部門的管理成本。這也是政府部門繼政府采購、部門預算、集中支付、預決算公開后的又一新舉措。本文通過分析當前縣級政府財政預算績效管理存在的不足，提出完善縣級政府財政預算績效管理的舉措。

關鍵詞：縣級政府 財政預算 績效管理 思考

一、當前縣級政府財政預算績效管理存在的不足

（一）預算編制環節存在的問題

第一，對預算編制的監督和績效考核機制不夠健全，部門在預算管理中合作不協調。在傳統的預算編制過程中，部門預算編制草率，沒有建立科學明確的預算定額標準體系，更是缺乏預算收支的分類方法等，存在一些績效更低、問題更多的部門獲取的預算撥款反而更多的不正常現象，這種缺乏績效考核機制所造成的結果是，一些部門常常過分強調自我利益，費盡心機增加財政預算資金，把辦事作為討價還價的對弈籌碼，夸大自己的困難，往往不去思考如何提高資金的使用效率。在這樣的財務管理機制下，勢必導致財政資金使用效率低下。

第二，預算部門對提供資料數據的真實性和可靠性難以保證。績效評價活動的過程，就是信息的篩除、加工、輸出、反饋的過程，績效預算功能的發揮在很大程度上取決于信息本身及其傳輸的質量。一些地方和部門在預算編制中實行的零基預算，以及各地建立的政府釆購制度，都為績效預算的執行打下了良好的基礎。但是，目前由于縣級政府尚未建立完善的信息系統，納入部門預算軟件中的績效管理模塊與該軟件原有報表關聯度不高，導致績效管理大量數據還需人工錄入和核對，信息技術軟件沒有得到充分利用，并對部門單位報送數據的真實性、有效性無法進行考核，對資料的績效分析就更無法證實，從而在很大程度上影響并限制了績效預算功能的發揮。

（二）配套制度的建設存在的問題

在政府預算管理制度建設方面，縣級政府現行財政預算管理仍采用的是收付實現制，在具體執行過程中，存在無法科學合理、全面及時、準確地記錄和說明部門單位的財務狀況等問題。它可以通過人為地混淆資本性支出和收益性支出，造成個人操縱成本的機會，降低政府績效和信息透明度，導致政府決策的失誤；另外，這種方法不能真實記錄和反映部門的負債狀況，不利于防范財務風險，再加上收支項目不配比，不能真實反映政府行政的成本以及收支結余，導致各單位績效的準確性會受到一定程度的影響。

（三）財政預算績效評價體系不夠完善

第一，未建立規范科學的決策評估評價指標體系。決策評估就是根據政府的預算目標（請求財政撥款所應達到具體的政府工作的成果）制定出對目標的明確表述以及對績效指標的評價。由于支出內容繁瑣，范圍廣泛，形式復雜，結果抽象，到目前為此，還沒有找到一個完全科學有效的方式對財政支出成果進行估量。在以往的決策評估中，更多的只是針對有形產出的估價，無形產出因為無法確定而被忽略；統計容易量化的直接效益，注重貨幣衡量的經濟效益，而面對難以量化并且彈性較大的社會效益、間接效益和長遠效益大多釆取視而不見的態度，也就沒有將其納入考慮范疇，這極大地影響了決策評估的準確性與科學性。

第二，不完善的追蹤問效機制下的執行評估體系。預算執行是在確定細化業務項目和范圍后，對資金使用和分配過程的具體操作和追蹤監督。其中，執行評估報告是按規定對部門活動的實施進程、財政預算資金執行狀況進行跟蹤監督，對申報項目定期展開各項定性、定量檢測，使執行單位能總結經驗教訓、做出科學決策，確保為部門活動的高效發展提供依據。但長期以來，在實際工作中并未形成對支出項目進行督促、檢査、指導、調整等追蹤問效機制，即建立規范的、健全穩定的事后績效評估制度，以致于在預算執行過程中無法了解掌握縣級政府的收支狀況，也就容易形成一種長時間偏離于某種動態監督過程之外、不能及時發現問題加以糾正，不能很好地保證工作質量，并減少財政資金浪費、挪用的現象。

二、完善縣級政府財政預算績效管理的舉措

（一）加快縣級政府財政預算編制的改革

預算部門在編制改革過程中要將各部門預算和工作績效掛鉤。根據部門的業績與成效來分配財政資源，打破過去各利益部門互博形成的一種較平衡協商結果以及在此之上制定的預算分配制度。這樣能使部門保持高效，讓真正重要和效率高的部門及時獲取財政預算，增強各部門執行預算的靈活性，根據變化的形勢及時調整。堅持公平原則，建立正確的激勵機制，對績效好的部門節余出來的預算資金，作為鼓勵留給他們自行處理或結轉下年使用，讓預算績效制度具有法律性和科學性。

財政部門預算編制需要明確績效目標的支出。對已明確納入績效目標管理范圍的項目支出，部門在編制預算時必須申報相應的績效目標，對于那些不符合財政目標審核的支出，不能進入財政部門的預算編制環節。同時，在編制預算時需要制定詳細周密的績效目標實施計劃以及預算定額體系，即對總體分成若干個階段，并對每階段應完成的結果進行細化目標描述。財政預算支出的預算項目及其下設的明細項目，應盡量達到預算的功能要求，獨立進行核算。這樣不僅可以為績效管理實施提供操作方法、衡量尺度和制度支撐，還可以起到一個監督督促的作用，促使按照編制時的預算經費來進行及時的安排和調整，強化對預算執行時的約束。

將績效預算管理建立在多年規劃和中期支出框架的基礎上，在編制預算報表的同時編制滾動預算，以便實現以下目標：一是中長期的預算能夠更好地適應開發計劃，使預算決策更具前瞻性、連續性和可推測性；二是提高資源分配順序的科學性、效用性，還將減緩績效評價結果的反向激勵。

采取以主管部門自行監控為主、以財政部門的重點監控為輔的方式，對部門單位報送數據的真實性、有效性進行考核，充分發揮績效預算功能。進一步完善部門預算軟件，健全績效信息資源體系，保證績效管理信息的真實完整，不斷提升預算績效目標管理效率。

（二）進一步建立健全預算管理的配套制度建設

隨著預算管理改革的深化，為了更好地適應和配合績效管理以及為決策者提供更為準確、完整、真實的財務信息，必須改革現有預算會計收付實現制的核算基礎。首先要采用權責發生中的過渡修正，等待時機成熟，再實行完全的權責發生制。其次，配套制度建設要全方位的為政府預算管理目標服務，這樣才能更合理準確的反映政府預算中的負債情況，才可以有效地防范財政風險，更進一步合理計算財政支出費用，從整體上提高政府部門的工作效率，增強績效考核的管理。

進一步修改、完善績效預算的法律、法規，為財政預算管理提供制度上的保證。筆者所在縣屬于23個省級扶貧開發重點縣和市精準扶貧試點縣，目前仍有5萬多農民居住在偏僻自然村、地質災害點，生活環境惡劣。2013年5月14日，省委、省政府專門召開協調會，對筆者所在縣提出的要求增加造福工程危房改造指標2000戶問題給予協調，以滿足邊遠地區群眾搬遷的迫切愿望。此項造福工程危房改造項目資金總計1683.86萬元。其中，省級財政預算資金2013年第一批造福工程危房改造補助資金752.46萬元，第二批造福工程危房改造補助資金631.4萬元，省級造福工程集中安置區補助資金300萬元。面對這么龐大的投入，政府部門應加強監管制度，制定長期有效的預算管理監管機制，實施全面的預算有效政策，形成一系列預算管理鏈條。首先，在《預算法》中，應制定合理績效預算管理內容，為更有效地開展預算管理提供法律依據。其次，實事求是地制定較為全面的績效預算規章，規定績效預算管理的主體、目標、形式、標準等。對于依照法定程序審核通過的政府預算，強調其法律效力，各單位部門必須按照法律預算依據嚴格執行。第三，相關法規制度頒布后，還應該不打折扣地實施，否則再好的規章制度也不過是“空頭支票”。

（三）完善系統的績效評價指標體系

各類績效預算目標應當盡可能數字化或指標化，多用定量指標，確實難以通過數據直接計算分析的，則以定性指標加以配合。比較復雜的績效預算，可以依據各個行業特點分門別類制定出有針對性的績效評價指標體系。通過實際工作中的操作，邊做邊整改，不斷完善績效評價指標體系，為預算的編制工作和績效的科學考核提供便利。

三、總結

縣級政府預算績效管理是一項科學化、精細化的工作，必須牢固樹立績效管理理念，擴大預算績效管理范圍，提升預算績效管理工作質量，順應民意，提高財政透明度，建設高效、廉潔的管理制度。

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（作者單位：福建省寧化縣財政局）