異地高考政策中存在的問題及對策

許晨鶯+++馮文全

黨的十八大報告中強調要“大力促進教育公平，合理配置教育資源”，“積極推動農民工子女平等接受教育”。2012年8月30日，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》（下文簡稱為《通知》），要求各地原則上在2012年年底前出臺有關隨遷子女升學考試的方案。異地高考的推行對進城務工人員隨遷子女來說具有重大意義。

一、各地異地高考實施現狀

1.受益隨遷子女增多，但占隨遷子女總數比例仍較小

2014年有28個省市開始實施“異地高考”，約有5.6萬名隨遷子女符合條件參考。但根據學者儲朝暉的推算這只解決了1/20的隨遷子女異地高考問題。并且陜西、甘肅、西藏等地區仍未開始實行異地高考政策。

2.部分省市不同程度限制隨遷子女考生報考學校類型

目前各省出臺的隨遷子女異地高考方案，對異地考生監護人的職業、戶籍、連續社保年限等內容做的一些限制，使部分非戶籍考生只能報考流入地高等職業學校、專科或民辦獨立院校。縱觀各地實行的方案可以發現，錄取率高的“高考洼地”，其“異地高考”門檻非常高。目前存在兩類“高考洼地”，第一類是“教育質量高，高考錄取率也高”的地區（如京津滬地區）；第二類是“教育質量相對低，高考錄取率高”的邊遠地區（如云南、內蒙古、青海），高校在分配招生指標時對邊遠地區給予區域性的傾斜，這些地區錄取分數線較低。為防止出現“高考移民”，部分邊遠地區要求“學籍+戶籍”都在當地，而這使得學籍、戶籍不一致的學生無處報名參加高考。

在北京滿足五項條件的隨遷子女也只能報考中職、高職，并尚未公布本科開放時間。事實上，從2004年開始北京為了緩解中職生源不足，便在其他周邊省市招生。上海、廣東、海南等地則根據家長和學生的條件實行分層次報考。而云南、內蒙古、青海等地考生異地高考準入資格與戶籍相掛鉤，對沒有戶籍的考生進行了報考學校類型的限制，分別僅可報考三本、專科和高職院校；高職高專院校（專業）；省內高職高專院校。

3.異地借考實施可行性低

國家規定異地借考需要同時滿足三個條件：第一，因公長期在外人員或其隨遷子女；第二，兩地試卷相同；第三，由考生向戶籍所在地的省級招辦提出申請并經同意后，方可在就讀地考試。但目前有16個省市自主命題，而且其余省份在高考時也還有全國Ⅰ卷和全國Ⅱ卷的區別，要達到以上三個條件比較困難。

二、目前異地高考政策中存在的問題

1.部分地區異地高考方案易造成社會階層固化

曾有報道稱：“許多專家曾建議，對于北上廣等地異地高考壓力大，先開放高職教育，因為這類學校面臨比較嚴重的生源危機，競爭不那么激烈，有利于通過試點摸索和積累經驗。”[1]筆者認為，允許非戶籍子女就讀當地高職可以提高其高等教育入學機會，發展高等職業技術教育也確實有助于實現高等教育機會均等。但有調查研究證實“就讀重點院校比就讀一般本科院校及專科及以下院校的畢業生在職位獲得和地位變遷中處于相對優勢地位”[2]。不同層次和類型的高等教育對受教育者未來的職業選擇、社會地位、收入等也會有現實的影響。

高考不僅具有人才篩選的功能，而且具有促進社會流動、維護社會公平的功能。“通常情況下，社會流動越暢通，社會流動率越高，就越能調動社會中低層成員的積極性，使他們堅信可以通過個人后天努力，實現上升流動，達到更高層次的社會地位。”[3]然而，目前部分“高考洼地”的異地高考方案根據受教育者的出身——父母的職業，是否有戶口等先賦因素，而不是受教育者自身的能力，決定受教育者獲得優質教育資源的機會，對隨遷子女可報考類型進行了等級性的分配。部分異地高考方案成為隱性階層排斥的一種手段。

對于農民工隨遷子女來說，要保證他們的教育機會公平，首先要做的就是給予他們公平的考試權利。羅爾斯認為：“在社會的所有部分，對每個具有相似動機和稟賦的人來說，都應當有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應當受到他們的社會出身的影響。”[4]我國《教育法》第九條也規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”優質高等教育的入學機會是有限的，因此具有競爭性。平等的競爭性教育機會要求每個人具有平等的機會參與競爭，而不能根據階層背景、家庭狀況等出身分配機會，也不能設置一些與程序公平相矛盾的選拔標準，降低人們參與的平等性[5]。然而，對一些本身智能稟賦優異的隨遷子女來說，因為異地高考方案規定或自然天賦等因素只能進入高職高專，無法就讀與自己能力相匹配的學校，這有違教育公平的理念。這會造成一些處于社會底層階級的父母認為自己孩子最多只能考高職，進而對子女教育方面不重視。更重要的是會使隨遷子女喪失通過后天努力積極改變生活的動力，減少社會流動，造成代際傳遞，使社會階層固化愈加嚴重。

2.異地高考準入條件的設置缺乏合理性

國務院發布的《通知》要求各政府根據進城務工人員在當地的職業、住所和參加社保年限以及隨遷子女在當地連續就學年限等確定隨遷子女在當地參加考試的條件。筆者認為，國務院發布的《通知》意在使進城務工人員子女在義務教育后能在當地參加考試，設立一定的門檻主要是為了防止高考移民，而不是把非精英階層排除在外。一個城市的建設不僅需要高端人才，也需要不同類型、不同層次的勞動者。

現有13個省市的異地高考方案多對考生監護人是否繳納社保作出了規定，不少要求是連續交滿幾年。今年就有學生父親幾年間一直在深圳交社保，但因為工作變動沒有連續交滿三年，中間有中斷而造成受教育者無緣高考的情況[6]。可見異地高考準入條件對農民工工作的實際情況考慮還不夠全面，合法穩定的工作如何定義，社保年限連續與否等問題有待進一步考慮。根據《2013年全國農民工監測調查報告》結果顯示，2013年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工僅僅有41.3%，參加養老、工傷和醫療保險的比例更低，分別為15.7%、28.5%和17.6%[7]。社會保險一般都是由用人單位繳納，個人自己繳納成本較高。而部分用人單位為降低成本并沒有按照規定為農民工繳納社保，這會造成不少農民工子女失去異地高考的機會。要想解決異地高考問題，同時需要進一步完善社會保障制度，嚴格要求各用人單位為農民工繳納社保等。高等教育資源的分配，不應設置政策上的障礙，使農民工群體排除在外。

另外，各省隨遷子女異地高考方案缺乏統籌協調。對學籍和戶籍有雙重要求的地區，有考生因學籍和戶籍不統一的問題，在兩地都無法報考。

三、解決隨遷子女異地高考問題存在阻力的原因

在教育沖突論者看來，社會分層實質上是某個集團為保衛和強化它的經濟利益而創造和保持下來的[8]。流入地戶籍考生和非戶籍考生是異地高考中兩個不同的利益群體，他們將為爭奪高等教育資源而相互博弈。部分“高考洼地”的戶籍考生作為既得利益的獲益者往往會為維護自身的利益，竭力阻止或排斥外來務工人員隨遷子女侵占這些優勢。這是因為按照分省定額錄取制度，各高校在各省份招生人數是按照當年參加高考的戶籍應屆畢業生人數按比例分配的。進城務工人員在未獲得流入地的戶籍前，其子女若在流入地參加高考，必然要侵占當地的高考招生指標。

盡管隨著國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下文簡稱為《意見》），戶籍制度壁壘將進一步減弱，但是徹底解決進城務工人員異地高考問題所存在的難題依然存在。這主要是因為各地高等教育入學機會不同，尤其是優質高等教育招生指標分配不均。長期以來，各高校根據自己對各地教育基礎發展水平的評估，以省、自治區、直轄市為單位確定錄取名額和劃定高考錄取分數線。分省定額劃線錄取的過程中，由于高等教育資源配置不均衡，高等院校屬地化等原因造成各省高考錄取率存在較大差異。

首先，重點高校分布不均衡，高校招生計劃存在較大地域差異，造成各地學生獲得優質教育資源的機會不同。我國高考每年一次，各省按高分到低分錄取，可以說形式上是公平的，但存在區域不公平的問題。采用分省定額錄取主要是為了補償教育水平較弱地區的學生，改變以往僅僅追求分數公平而改為追求區域公平，讓更多基礎教育資源薄弱地區的學生有機會進入高等院校。但從近年來高校招生計劃來看，中央部屬高校招生計劃中在基礎教育資源豐富的北京、上海所投放的名額比其他省份要高出許多，特別要指出的是比教育資源貧乏的地區也要高出許多。問題在于高校在分配招生指標時，傾向于將更多招生指標投放到基礎教育發達、經濟發展水平高的地區和省份，形成了“馬太效應”[9]。而對教育資源薄弱，經濟發展水平低的地區和省份給予的教育補償相對較少，進一步擴大了地區入學機會的差異。

2014年7月30日，《意見》指出，將改進城市落戶政策，建立完善積分落戶制度，同時強調嚴格控制特大城市人口規模，這樣在北京達到規定分值的流動人口也將有資格入戶。在2012年全國兩會上，教育部副部長杜玉波曾強調放開異地高考，“解決外來人口子女的考試就學問題，要考慮到當地學生的權益不受影響”。若想達到不損害原戶籍學生的權益不受影響，且對高校各地區招生指標分配的差異不進行調整的話，那么隨著津京滬地區的戶籍人數日益增加，高校在這些地區投放的指標也將更多。這些地方本就存在“洼地效應”，那就需要進一步擴大在這些地區的招生錄取人數，給予這些地區更多的招生名額以維持其較高的錄取率。而這可能導致更多的人涌向教育優勢地區，教育資源也將愈加緊缺。而教育質量相對較差的地區家長愈加到教育資源豐富的地區尋找工作機會，原省份學生數量減少，分配名額也將更少。少數流入地進城務工子女的教育機會提高了，而沒有到外省獲得優質教育資源的學生將成為最大的受害者，不利于區域教育均衡發展。

其次，在高等教育資源配置不均衡的背景下，高校屬地化對各地錄取率的影響較大。有研究表明，2012年高等教育入學機會地域不公平程度由大到小排序是985大學、211大學、普通本科、專科[10]。我國有一部分重點高校屬于省部共建學校（即中央和地方財政按一定比例給予資助），其他普通高校主要以地方財政資助為主。擁有大量優質高等教育資源（中央部屬院校）的京津滬地區，盡管其高校主要教育資金來源于中央財政（即全國納稅人的貢獻），但在得到地方政府在土地、資金上的支持后，各部屬學校在招生錄取時主要以本地生源為主，存在地方保護主義，其所在省市的高考錄取率偏高。

此外，城市教育資源、人口承載量有限等客觀原因也是特大城市異地高考難以推進的原因之一。每年有大量農民工涌入北上廣，若設立門檻較低，會繼續有更多的人涌入，會造成教育資源嚴重不足，危害所有在當地學習的學生，同時對城市的進一步發展也造成不利影響。

四、解決農民工子女異地高考問題的對策

1.需要中央發揮頂層設計作用，引導各地區開展實施異地高考

第一，高校應遵循羅爾斯的差別補償原則在各省市區合理投放招生指標。如果國家不統籌指標分配，使各高校的招生計劃更加合理，僅僅依靠各地方政府，無法解決現有突出的矛盾。首先要解決高校在各省招生名額差異巨大，各地優質高等教育入學機會不均的問題。羅爾斯提出的制度的正義原則中包括差別原則和補償原則。他認為“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”[11]。在教育中差別原則體現為差別性分配教育資源，以便改善最不利者的長遠期望。根據羅爾斯的觀點，社會在允許差別時，首先應考慮最弱勢群體的利益。

高考錄取制度中存在區域差異有其合理性，但應遵循公平原則和教育補償原則。盡量消除教育資源豐富的“第一類高考洼地”所存在的不合理的區域差異，而允許經濟落后、教育資源弱的第二類高考洼地存在區域差異，并給予區域性的教育補償，即給予更多招生名額，以此彌補他們因教育資源缺失所造成的影響，從而使各地的高等教育入學機會大致相同。根據“補償原則”，貧困省份的教育設施和師資力量相對較差，招生名額向他們傾斜符合受教育機會平等的要求。

有學者提出采用“欠缺差額”的方式建立專門針對隨遷子女的招生名額補助機制，比如流入地隨遷子女參加高考的名額從流出地名額中轉移，用于隨遷子女[12]。筆者認為，假如這樣會傷害到絕大部分未能隨父母進城獲取更好教育資源的廣大農村學生的利益。高校可按照不同類型在全國分配名額。教育部直屬高校和省部共建的高校獲得大量中央財政的資助，在分配名額時應盡量保證公平，可以建立按各省在讀學生人數分配的方式，同時對基礎教育資源薄弱地區給予教育補償分配一定比例的招生名額。而省屬高校可將更多的名額分配給本省考生，但也要留出一定比例的名額招收教育資源弱的省份的學生。同時，為防止高考移民用非法手段進入教育補償地區參加高考，對于給予教育補償的地區的申請異地高考考生的資格認真核對，杜絕出現空掛學籍等現象。

第二，均衡高等教育資源配置，縮小地區間高等教育入學機會的差異。由于東中西部發展不平衡，各地區高等教育資源配置也不均衡，需要逐漸改善。并且加大對中西部地區經濟和教育方面的投入。每年大量中西部農民工涌入東部地區勢必會造成東部地區教育資源緊張，競爭加劇。加強中西部地區經濟建設，創造就業機會，增加農民工在家鄉發展的機會，從而減輕流動人口對流入地資源的壓力，減少隨遷子女的數量。同時，加強教育投入，增強師資力量，使各區域教育資源配置更均衡，最終達到各地的學生都擁有均衡的教育資源。到那時全國可以統一命題來考查學生，也可以使用同樣的標準進行招生錄取，不再需要對教育薄弱地區進行教育補償。

第三，各地因地制宜制定異地高考方案的同時，教育部應加強對各地異地高考政策實施的督導并建立考核評價體系。目前缺少對各地隨遷子女升學考試方案及其執行情況進行的評價。同屬于第二類高考洼地的城市，有的城市已放開戶籍限制，而有的城市仍沒有放開。權威部門應對改革進程慢的地區進行督促，并對各地所設計的異地高考方案給予評價，避免地方保護主義對異地高考政策執行的妨礙。

2.公平合理地設計異地高考準入條件，以保障弱勢群體享有平等的教育權

異地高考方案設計得是否合理是教育公平能否實現的前提條件。異地高考政策的設計，一方面應保障每個人享有平等的教育權利，另一方面應盡量幫助社會中的弱勢群體，使他們能夠平等地享有教育自由。政府也應通過社會輿論倡導教育公平思想，樹立和宣傳差別原則和補償原則。進城務工人員子女尤其是農民工隨遷子女，在流入地屬于弱勢群體。若我們的政策不是遵循補償原則給予教育補償，而是設置政策上的障礙，那么教育將再生產社會的不平等，進一步拉大這種差距，使社會分層固定化，削弱那些本就處于社會不利地位的人們“翻身”的機會。在設計異地高考制度時，應減少因身份等因素造成的教育資源不平等分配對學生發展水平的影響。在解決異地高考問題過程中，需要除了教育部門外，其他部門的支持和配合，加強農民工社保繳納的監管力度。針對目前的現狀，需考慮到農民工工作的特性，對社保的要求應更靈活。

在教育資源緊張，環境資源承載能力大的地區，異地高考準入條件可以更為嚴格，適當提高受教育者在當地學習及父母在當地工作的年限要求。因為進城務工人員在當地工作年限越長，所做貢獻也越多。對于特大城市北京來說，可提高異地高考準入條件，如要求受教育者家長在京一定年限的納稅證明等。但同時應遵循權責對等的原則，受教育者父母在當地納稅，其子女也應享受平等的高考權。而不應由于家庭社會出身，以教育政策作為保護，使學校成為社會不平等的復制器。

此外，應加快推進高考招生制度改革以解決高職生源問題。有些地區為了緩解生源壓力，限制異地高考學生所報學校類型，以增加生源，并沒有從根本上解決問題。本科院校和高等職業院校本身不存在孰好孰壞的差異，各種不同能力優勢類型的學生適合不同的學校。首先，逐步取消高校招生錄取批次，讓重點大學、普通大學、民辦大學、高職高專站在同一平臺上憑借學校辦學特色、專業優勢吸引優秀生源，讓更多的學生按照自己的職業興趣選擇高校，這也有利于提高職業院校的生源質量。其次，可以放低高職門檻，實行注冊入學制度，寬進嚴出以增加生源，但不能以犧牲異地考生高等教育的平等入學機會為手段來保障高職的生源。

參考文獻

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【責任編輯 關燕云】