進一步推進寧夏農業水價綜合改革的探討

（寧夏回族自治區秦漢渠管理處，751100，吳忠）

一、基本概況

寧夏回族自治區位于西北地區東部、黃河流域上游，三面為沙漠包圍。多年平均年降水量289 mm，蒸發量1 250 mm，干旱半干旱面積占總面積的70%以上。全區水資源總量11.63億m3，人均687 m3，不足全國平均值的1/3。

寧夏引黃灌區共有干渠、支干渠15條，總長1 400多km，引水能力增加到740 m3/s，年均引水能力75億m3，灌溉面積發展到540多萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）；排水干溝32條，總長830 km，排水能力611 m3/s，控制排水面積近500萬畝。中部干旱帶興建了固海、鹽環定、南山臺子等大中型揚水工程12處，泵站60座，形成了150多萬畝的人工綠洲，解決了70萬從南部山區搬遷來的貧困群眾的溫飽問題。南部山區通過打機井、建庫壩、修梯田，發展庫井灌溉面積50萬畝。目前，全區共發展有效灌溉面積862萬畝，實際灌溉面積804萬畝，農業灌溉引水量為58.20億m3，其中引揚黃水量56.44億m3，占總引水量的96.97%。糧食總產量37.8億kg。銀川市賀蘭縣金星干渠灌域、吳忠市利通區五里坡揚水灌域和固原市隆德縣沙塘神林灌域分別是自流灌溉、揚水灌溉和庫井灌溉的典型代表。

銀川市賀蘭縣共轄4鎮1鄉2個農牧場1個街道辦事處，土地總面積1 599 km2。2013年年末全縣總人口20.72萬人，地區生產總值92.70億元，城鎮居民人均可支配收入1.96萬元，農民人均純收入9 340元。賀蘭縣農業基礎設施雄厚，縣域內有四大干渠、11條大干溝穿流而過，灌排防洪設施完善，95%以上耕地為自流灌溉，盛產小麥、玉米、水稻、水果、蔬菜等，是國家重要的商品糧生產基地、西部地區第一漁業大縣、西部四季鮮菜之都。其境內的京星干渠灌域為2014年農業水價綜合改革自流灌溉試點區，涉及利崗鎮幸福、星光、永興、銀河及金星農牧場等1鎮4村1農場，受益農民7 400人，灌溉面積23 500畝。

吳忠市利通區轄4鄉8鎮104個行政村3個農場(辦）17個社區?？側丝?9.56萬人，2013年地區生產總值113.04億元，農民人均純收入9 861元。總灌溉面積53.3萬畝，灌溉面積43.36萬畝，有效灌溉面積40.35萬畝，節水灌溉面積28.45萬畝。其境內的五里坡揚水灌域是2014年農業水價改革揚水灌溉試點區，設計灌溉面積5.4萬畝，實際灌溉面積4.82萬畝，其中：渠灌區1.49萬畝，生態移民區1.48萬畝（設施農業1 100畝、牧草1 828畝、經果林11837畝），高效節灌區灌溉面積1.85萬畝。灌區范圍包括扁擔溝鎮海子井、南梁、五里坡、西溝沿、利同村等5個行政村30個生產隊，總戶數2 585戶11 233人。

固原市隆德縣轄13個鄉（鎮）1個街道辦事處118個行政村599個自然村，總人口18.2萬人，土地資源總面積147.75萬畝，農作物種植面積58.84萬畝，糧食總產量8 816萬kg，地區生產總值19.24億元，財政收入1.15億元。渝河灌區沙塘神林灌域是2014年農業水價綜合改革庫井灌溉試點區，試點區東起沙塘鎮十八里村，西至神林鄉辛坪村，涉及沙塘、神林2鄉(鎮)12個行政村，控制灌溉面積2.28萬畝，是典型的庫灌區，灌區大部分面積已流轉，其中已流轉土地由種植大戶、公司、農民合作社經營面積1.46萬畝，其余0.82萬畝土地由農民用水戶協會管理。

二、寧夏農業水價綜合改革試點工作進展情況

寧夏自2011年開始實施農業水價綜合改革試點工作，截至目前，共安排了10個農業水價試點項目。在試點項目實施過程中，自治區政府高度重視，按照農業水價綜合改革的具體要求，以構建農田水利灌排工程長效運行機制為目標，多方協調，上下聯動，穩步推進農業水價綜合改革試點工作順利開展。

1.強化組織領導，選好試點縣區

自治區政府建立了由分管副主席為總召集人，自治區發改委、水利廳、財政廳、農牧廳、物價局及試點縣（區）人民政府為成員的聯席會議制度。結合區情水情實際，制定深化農業水價綜合改革試點總體工作方案。在分析各縣（區）用水情況和取水特點的前提下，確定賀蘭縣金星自流灌域、利通區五里坡揚水灌域、隆德縣沙塘神林庫井灌域為2014年度農業水價綜合改革試點區。

2.圍繞水價中心，配套相關政策

各試點區以“三條紅線”為原則，進一步明晰水權，按照不同作物不同灌溉定額的具體要求，將初始水權分配到農民用水合作組織和用水戶。對小型水利工程的保護范圍和管理范圍進行確權劃界。落實主體，以多種形式確定工程管護主體和責任，保證工程長效運行。農民用水合作組織建立健全制度，確定了灌溉管理模式，完成了民政部門的注冊。自治區水利廳、物價局安排價格成本調查監審局對試點區水價進行監審，完成了試點區的供水價格調整。試點區根據各自的特點，落實了精準補貼和節水獎勵資金，制定了精準補貼和節水獎勵辦法。

3.抓好工程建設，嚴格資金管理

各試點克服春寒地凍的不利因素，加快進度完成設備和土建工程招投標，力爭打好工程建設攻堅戰，為試點區農業供水和水量計測奠定堅實的基礎。嚴格按照專項資金規定使用建設資金，堅決杜絕截留、擠占挪用專項資金等行為。

4.加大督導宣傳，確保按期完成

寧夏回族自治區水利廳建立了月督導和信息月報制度，配合水利部督導組對3個試點區進行了督導；各試點縣（區）召開了縣、鄉、村、協會、用水戶座談會，宣傳農業水價綜合改革的相關文件，舉辦協會、用水戶培訓班，通過宣傳車、宣傳單、致農民朋友一封信等形式，大力宣傳農業水價綜合改革。

三、具體措施

1.水資源使用權明晰到戶

以“三條紅線”為原則，實行水資源總量控制，定額管理。按照“水利廳→各縣（區）→試點灌域→用水合作組織→用水戶”的順序，將每個項目區的用水總量控制指標（初始水資源使用權）分配到農民用水者協會，進一步根據不同作物、不同面積、不同灌溉定額，倒推每一個用水戶的初始水資源使用權指標，并追溯到上級供水點上設置末級計量點。以此計量點作為單位用水戶，實現用水總量控制指標（初始水資源使用權）明晰到戶，并以戶為單位，頒發水資源使用證。

2.探索水價形成機制，合理調整試點區水價

根據《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水價格核算規范》以及當地制定的有關規定，按照不同作物種類，如糧食作物、經濟作物、林草作物（含防護林）等，分別測算其供水全成本及運行成本，安排價格成本調查監審局對試點區水價測算結果進行監審，通過現場勘查、實地核算的方法，分別完成水價監審報告。區分不同作物類型（糧食和經濟作物），以水費占畝均產值的比例或占畝均純收益的比例為依據，測算農民水費承受能力。最終結合水價監審結果和農民水費承受能力按照作物分類確定試點區基本水價（終端水價）。試點區水價調整前后對比見表1。

表1 試點區水價調整前后對比表

以明晰到戶的初始水權作為第一梯級，初始水權的101%～120%作為第二梯級，初始水權的120%以上作為第三梯級。第一梯級用水量執行基本水價，第二梯級超用水量執行基本水價的150%，第三梯級超用水量執行基本水價300%。

3.制定精準補貼和節水獎勵辦法，切實減輕用水戶水費負擔

（1）精準補貼

為了保證國家糧食生產和保護生態環境，各試點縣（區）明確精準補貼對象是糧食生產戶（管護組織、協會或農戶）和防護林管理主體。補貼標準：糧食生產補貼執行水價和核定水價之間的差額，防護林補貼全額水費，高效節水農業不予補貼。補貼資金由地方政府安排專項資金或由超定額累進加價收入、水權轉讓收入、社會捐贈收入籌集。試點區精準補貼執行情況見表2。

表2 試點區精準補貼執行情況表

（2）節水獎勵

各試點縣（區）明確節水獎勵對象是節約用水戶（管護組織、協會或農戶），節水量的界定是和分配的初始水權之差。獎勵的標準從節水10%～40%獎勵核定水價1.5～3倍不等，且對節水量進行水權交易，交易收入的50%～90%也用于獎勵。補貼資金由地方政府安排專項資金或由超定額累進加價收入、水權轉讓收入、社會捐贈收入籌集。

4.完善農民用水合作組織建設，落實工程管護主體和責任。

試點區11個農民用水合作組織及用水大戶作為工程管護、用水管理、協商定價、水費計收的責任主體，已建立健全了包括協會章程、會長職責、工程管理、灌溉管理、財務管理、水費管理等相關制度，確定了灌溉管理模式，完成了民政部門的注冊。委托有資質的單位，對小型水利工程的保護范圍和管理范圍進行確權劃界。以多種形式確定工程管護主體和責任，制定《小型水利工程管理權證》《小型水利工程使用權證》，并簽訂《小型水利工程管護協議》，保證工程長效運行。

5.完善末級渠系建設，為水資源綜合改革提供硬件支撐

共完成末級渠道襯砌38.98 km，改造節制閘4座，新建直開口閘門保護房97座，新建無喉道量水堰42座，改造干渠直開口125座，安裝直開口閘門自動化控制系統97套，布設直開口水位測井284座，安裝自動量測水設施284套，鋪設連通管道10.88 km，新建各類閘閥井10座，干支管節點計量控制室27座，取水口計量控制室360座，安裝智能水量控制箱387套，配置水費收繳管理系統、直開口末級渠道水情監測管理系統、自控閘門控制管理系統各3套，收費大廳大屏顯示終端系統3套。

四、存在的問題及分析

1.“用水戶”的概念不清

一般來講，“戶”就是一家一戶，如果真做到這樣，至少要配置4 500余套量測設備，設備成本將成倍上漲；而實際上當地僅在到田間的最后節點上設置1 170余套量測設備作為計量點，將水控制到了田間。這樣，“用水戶”應該就引進一個新的概念，即節點以下不管有多少戶，統算作一戶。不但節約了量測配套資金，而且理順了管理范圍，從管理上劃小了單元，使單元內的工程（渠道、管道及量測設施）和水權具體細化。另外，從農業發展的角度，規?；?、集約化的農業生產也將使土地越來越集中，量測單元也會越來越少。過多的設置量測設施只能是資源浪費。

2.工程維修費占供水成本比重增大

供水成本由人員管理經費、動力燃料費、固定資產折舊費、工程運行維護費等部分組成。隨著節水改造和末級渠道量測設施配套資金的注入，供水成本中的固定資產折舊和工程維修費必然增加，再加上經濟發展和物價因素，人員經費和管理經費也不同程度上有所增加。在試點區最終核定的水價成本（不計折舊）中，自流灌區工程維修費占供水成本的60%，人員及辦公經費占40%；揚水灌區動力燃料費（電費）占40%，工程維修費占供水成本的37%，人員及辦公經費占23%。具體情況見表3。

3.缺少明確的補貼方向和節水獎勵方向

農業水價綜合改革是促進農業節水、實現農田灌排工程良性運行和農村水利體制機制的創新性改革。在精準補貼和節水獎勵方面沒有現成的經驗可以借鑒，各試點區根據各自的特點，落實了精準補貼和節水獎勵資金，如賀蘭縣是以水價測算的結果為基礎，考慮農戶承受能力，對工程維修費予以補貼；利通區是和周圍水價進行比較，對超出周圍水價部分進行補貼；隆德縣是以終端水價為基礎，對其差額進行補貼等。在節水獎勵方面，賀蘭縣是將實際用水量和初始水權進行比較，節水10%～20%以上獎勵批復水價的1.5～3倍不等；利通區除實際用水量和初始水權進行比較，結余1 m3水獎勵0.3元外，對進行水利工程建設投入的用水戶也進行獎勵；隆德縣是由水務局確定獎勵對象，獎勵其所交水費的15%等。精準補貼和節水獎勵的政策尺度和執行標準形式多樣，缺少明確的補貼方向和節水獎勵方向。

表3 試點區供水成本構成分析表

4.基層管理組織薄弱，設施簡陋，人員素質有待提高

通過末級渠系的節水改造和終端計量設施配套，實施科學管理的硬件基本完善，但是管理和使用這些工程和設施的主體（即用水合作組織）的素質有待提高：一是用水合作組織本身大多為“翻牌”協會，沒有完全代表用水戶的利益；二是用水合作組織人員文化程度普遍不高，觀測、計量、軟件操作等方面需聘用專業人員，導致工作成本提高；三是用水合作組織普遍缺少固定的辦公地點，或者地點相對簡陋，影響基層水管事務的正常辦理。

5.缺乏有效用水資料，改革效果不明顯

寧夏屬西北地區，春寒地凍，土地沒有化通之前，不能有效進行工程施工，放水灌溉前有效的施工期僅有1個月（3月15日—4月15日），4月15日后灌溉放水，到6月份灌溉時間太短，不能形成有效的周期用水資料，不能形成和往年用水資料的對比，導致精準補貼、節水獎勵等措施難以實施，改革效果不明顯。

五、建 議

1.明確“戶”的概念

明確“戶”的概念為最小計量單位控制的供水范圍，可以是一戶，也可以是幾戶、幾十戶的組合，并以此為基礎，最終確定水資源使用權、小型水利工程管理權和使用權。

2.劃分供水成本

嚴格按照《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水價格核算規范（試行）》《水利工程供水定價成本監審辦法（試行）》等有關規定，分門別類測算供水成本（包括微利成本、全成本、運行成本等），明確供水成本構成因子的百分比，為合理制定農業用水價格和建立精準補貼機制提供依據。

3.明確精準補貼

在充分考慮水利工程的公益性和用水戶承受能力的基礎上，對水價構成中的工程維修費和動力燃料費進行精準補貼，降低供水成本，降低用水戶負擔。

4.增加節水基準

節水量基準應該多樣，不但應該考慮水資源使用權（初始水權、計劃水量），還應引入上年度用水量、用水戶年度平均水量等，多渠道、最大限度激勵用水戶節水。

5.健全建管機制

加強基層管理組織的設施建設，配備必要的辦公設備，建立健全工程管理、灌溉管理、財務管理等管理制度，落實末級渠系及量測設施的管護責任；明確基層管理組織實行“收支兩條線”；適時舉辦基層管理組織人員培訓班，提高基層管理組織人員素質。

6.延長試點期限

應保證完成一個完整的灌溉周期，和往年相比形成一套有效的用水資料，并以此為據，從硬、軟件建設兩方面分析改革效果。

7.有條件局部推廣

由于單位投資比例高，全部推開資金對經濟欠發達的省份來說難度很大，因而可以有條件地開展局部推廣工作。縱觀試點區的狀況，一般選擇的都是群眾基礎良好、渠道襯砌率達到90%以上、配套設施完善、渠道具備量測條件的地區作為試點區。