小型農田水利工程產權制度改革研究——進展情況及問題診斷

（水利部發展研究中心，100038，北京）

我國現有小型灌區206萬處，塘壩、泵站、機電井、渠系、排水溝等各類小型農田水利工程（以下簡稱小農水工程）2 093萬處。這些工程分布廣、類型多、投資主體多元，產權改革涉及多種因素，十分復雜。20世紀建設的大量小農水工程產權問題尚未有效解決，近年新建的一批工程產權亟待明確，新老問題交織，同時面臨著農村勞動力轉移、農村土地流轉、新型農業經營主體蓬勃發展等新形勢。在廣泛深入調研的基礎上，分析小農水工程產權改革的進展情況及存在問題，并對產生問題的深層次原因進行剖析，對推進小農水工程產權改革工作提供決策支撐。

一、小農水工程產權改革進展情況

20世紀90年代以來，各地按照有關政策要求，不同程度地開展了小農水工程產權改革相關工作，在促進節約用水、提高灌排工程服務質量、促進工程良性運行等方面，取得了一定實效，可分為三個階段。

20世紀90年代末至2002年，圍繞《水利產業政策》等相關政策規定，天津、山西、遼寧、江蘇、浙江、福建、江西、湖南、陜西、寧夏等省（自治區、直轄市）出臺相關文件，主要是通過拍賣、租賃、承包、股份制合作等方式，搞活小農水工程的經營使用權。據2001年研究統計，當時通過承包、拍賣、股份合作等方式，對356萬處小農水工程進行了改革，約占小農水工程總數的18%，部分塘壩等工程明確了經營和管護主體，一定程度上促進了小農水工程的良性運行。

2003至2010年，圍繞《關于水利工程管理體制改革實施意見》《關于建立農田水利建設新機制的意見》等政策規定，吉林、內蒙古、安徽、云南、西藏、青海、新疆等省（自治區）出臺相關文件，以明晰工程產權（所有權）和管護主體為重點，形成村組集體、用水合作組織和市場主體等多元管護格局。據2009年小型水利工程管理體制普查成果，黑龍江等7個省（自治區、直轄市）的小型泵站、小型水閘、規模以下灌溉機電井、塘壩等四類工程中約34%進行了產權改革。

2011年以來，圍繞2011年中央1號文件關于小農水產權改革的要求，安徽、河南、湖北、四川、甘肅等省出臺了小農水工程產權改革的相關政策文件，以明晰所有權、落實管護主體和運行維護經費為重點，深化小農水工程產權改革。2013年，水利部印發了《關于開展小型農田水利工程產權制度改革情況調研的函》，根據上報資料，天津等10個省（自治區、直轄市）小農水工程的53%完成了產權改革。

二、小農水工程產權改革存在的主要問題

各地小農水工程類型多樣，受當地降水、地形、農業種植結構、灌溉排水條件、經濟發展水平等多種因素影響，在改革中采取了不同的產權制度安排方式，也存在不同的問題。在對我國東、中、西部以及南方、北方不同區域典型省份小農水工程產權制度改革存在問題進行綜合分析比較基礎上，對當前改革中存在的突出問題進行了診斷，主要表現在以下幾方面。

1.各種權屬主體的責、權、利邊界不清晰

計劃經濟時期，小農水工程的建設、管理、使用、維護由村委會或村民小組負責，責權利一致。改革開放以來，工程歸村（組）集體所有和管護，但村（組）集體既不能從工程獲益，又難以組織群眾對工程進行維修養護，成為“虛化”的所有權主體。在工程受益方面，也存在同樣的問題，工程所有者和工程管護主體之間、直接受益者農戶（農業增產）和間接受益者政府（糧食安全、基本公共服務）之間，責、權、利也沒有清晰的界線。

2.工程維修養護經費缺乏穩定的來源渠道

農村稅費改革特別是農村“兩工”取消后，傳統由村（組）集體組織興修農田水利的模式難以為繼。此后，國務院及財政部、水利部等雖然出臺了多項政策，但均未能有效解決“兩工”取消后小農水工程維修養護資金來源問題。各地在改革探索中，運行維護經費無穩定來源，只能“政府補一點、集體湊一點、農民收一點、經營掙一點、社會捐一點”。這種情況下，小農水工程日益成為“包袱”，權益小、責任大，改革難以取得實質性成效，所發產權證書含金量很低。

3.相關政策不配套，難以形成長效機制

小農水工程產權改革受農村土地經營、水利工程運行維護財政補助、農業水價改革等多項政策影響。在現有政策對產權配置激勵作用不足的情況下，很難吸引更多的社會主體參與。一些地方在產權改革試點中依托項目經費對運行管護給予獎補，一旦項目完工，工程運行維護經費又缺乏來源渠道，導致部分工程管護主體以在短期內獲取最大收益為目標，對工程進行破壞性開發，或者降低灌排工程的公益性功能。

4.農民參與意愿不高，改革推進乏力

很多地方農戶參與改革的積極性不高，出現組織投工難、“一事一議”難、水費收取難等現象。調研發現，一些地方將財政補助形成的水利設施（如大型噴灌機）所有權移交給農戶時，農戶不愿要；還有一些地方，小農水工程1元起拍都無人問津。

三、制約小農水工程產權改革的原因分析

在分析小農水工程產權改革表象問題的基礎上，結合新中國成立以來小農水工程管理體制及產權制度演化歷程，以及當前我國農村生產經營實際情況、小農水工程內在屬性等，對制約產權改革有效推進的深層次原因進行剖析。

1.小農水工程直接服務于農業生產，但政府、集體和農戶在農業生產目標取向和策略上不一致，導致小農水工程產權的低效配置甚至無效配置

20世紀50年代以來，為解決吃飯問題，我國興建了一大批小農水工程，在當時條件下，政府、集體和農戶對于農業生產的目標一致——即生產更多的糧食，不同主體之間是合作博弈，產生正效益。對于小農水工程而言，所有權、使用權、收益權主體為村（組）集體（合作社），工程管護主體明確。改革開放初期，農村土地生產經營方式發生重大變革，但在當時的條件下，政府鼓勵農民多生產糧食，農戶由于有土地經營的剩余索取權而有意愿多生產糧食，村（組）集體也能從農業生產中獲取一定的收益，雖然在小農水工程管護具體策略上各有所重，但其目標取向基本一致，所有權主體為村（組）集體、收益權主體為農戶的產權配置方式在一定程度上保障了小農水工程的運行維護。

進入21世紀以來，隨著經濟發展形勢變化和農村經濟體制改革的深入推進，保障糧食安全成為國家發展改革的重中之重，農村原有的村（組）集體職能弱化，農戶對土地依賴程度降低，政府、集體和農戶在農業生產的目標取向上發生變化，即政府以保障國家糧食安全為主，村（組）集體以維護自身正常運轉（生存）為主，農戶以獲取最大收益為主。不同主體根據自身的目標取向而采取不同的策略，產生非合作博弈，對于小農水工程產權而言，出現低效甚至無效配置，產權主體虛化，有人用、無人管。典型時段不同主體目標取向及策略見表1。

表1 典型時段不同主體農業生產目標取向及策略分析

2.農村土地分散經營的方式，使小農水工程“公共物品”屬性進一步顯現，產權配置難以有效解決“搭便車”問題，導致工程有人用、無人管

除農戶自建自用的小農水工程外，絕大多數的小農水工程服務于分散經營的土地，不具有排他性，屬于典型的“公共物品”。20世紀80年代，農民的農業生產積極性高，農業種植結構相對單一，維修養護農田水利工程是農民應盡的義務，雖然也有“搭便車”現象，但在共同利益訴求的驅動下，大多數農戶能夠參與小農水工程的維修養護。隨著農村經濟體制改革深入推進，農民從事職業多元化，對小農水工程的依賴程度有所降低，“搭便車”現象普遍存在。

由于小農水工程不能分割而將產權配置給相應的土地承包經營者，這種“公共物品”屬性成為制約產權改革的內生性要素。在長期的改革實踐中，小農水工程的非排他性，是導致工程有人用、無人管并最終損害報廢的直接原因。由于工程直接受益者以獲取最大經濟收益為目標，從事農業生產特別是以種植比較效益低的糧食作物為主的農戶，不愿或無力承擔小農水工程的維修養護費用，水費收取難，工程難以得到有效管護，工程灌排服務功能降低，進一步增加了從用水戶收取費用的難度，形成了市場化改革中典型的小農水工程管護惡性循環圈，最終導致工程損毀報廢。

3.農業生產收入占農民收入的比例不斷下降，增產不增收的窘境短期內難以消除，農民成為小農水工程產權制度改革及管理的“局外人”

隨著改革開放深入推進和社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國農村經濟結構發生顯著變化。根據中國統計年鑒數據，20世紀90年代以來，全國糧食產量和農村居民人均純收入呈增長趨勢，但農業收入占農民人均純收入的比例卻呈下降趨勢。20世紀90年代初期，全國平均的農業生產收入占農民人均純收入的50%以上，從事農業生產是農民收入主要來源，到2012年，這一比值降低到26%。和農民的外出務工收入、工資性收入、財政轉移等收入相比，糧食產量增加對農民經濟收益的貢獻不是增加，而是降低。

從全國統計數據及典型農戶調查數據分析來看，農業生產收入特別是糧食作物收入占農民總收入的比例較低，而且這一現象在短期內難以改觀。在這種情況下，農民對土地依賴性降低，從事農業生產的積極性下降，農田水利工程能否正常運行已不是農民關注的問題，對于小農水工程產權改革及工程管護而言，更多的人采取一種觀望的態度。這也是一些地方以農民為主體探索小農水工程產權制度改革并未取得顯著成效的原因解釋。

4.在當前政策環境下，小農水工程的弱經營性進一步凸顯，成為制約產權配置和改革的內在要素

小農水工程能否發揮作用、能發揮多大作用，既受氣候等自然因素影響，也受作物種植結構、工程管理水平等人為因素影響。受氣候波動影響，不同區域作物對灌溉的需求具有波動性，如在華北地區，冬小麥灌溉2～4次，夏玉米灌溉0～3次，在東北地區，玉米灌溉0～3次；在南方地區，種植水稻則需要灌溉3～5次，種植小麥、油菜等作物灌溉0～2次。也就是說，在風調雨順的年份，有的地方小農水工程一年也不會使用，成為可有可無的閑置工程。小農水工程這種保障性功能，難以和其他農業生產投入（如農藥、化肥、種子等生產資料或收割等服務）一樣，成為農民必須購買的商品（服務），這就從“先天”上決定了小農水工程的弱經營性。而在當前環境下，土地分散經營降低了小農水工程收益的規模效應，增加了工程管護成本，弱經營性進一步凸顯，難以吸引社會資金參與工程運行管護。各地實踐也說明，在土地流轉、農業種植結構等未發生顯著變化情況下，一些地方忽視了小農水工程的弱經營性，不增加財政資金而進行的“甩包袱”式的小農水工程產權市場化改革，難以實現工程長期良性運行并發揮效益的目標。