深圳電改打開電力市場(chǎng)化的嶄新門窗

張銳

踏入深水地帶的中國經(jīng)濟(jì)改革腳步再進(jìn)一程。按照國家發(fā)展和改革委員會(huì)的最新批復(fù)，深圳市作為全國首個(gè)監(jiān)管周期電網(wǎng)輸配電準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)試點(diǎn)城市開始實(shí)施新電價(jià)機(jī)制，此舉標(biāo)志著我國艱難推進(jìn)了10余年的電價(jià)改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐，同時(shí)意味著電力市場(chǎng)化改革收到破冰的功效。

根據(jù)發(fā)改委的核定，2015年至2017年深圳市電網(wǎng)輸配電價(jià)水平分別為每千瓦時(shí)0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年深圳電網(wǎng)實(shí)際購電、售電價(jià)差每千瓦時(shí)0.1558元下降1分多錢，并逐年有所降低。據(jù)深圳供電局有限公司預(yù)測(cè)，2015年至2017年該公司的銷售電量分別為778.45億千瓦時(shí)、811.02億千瓦時(shí)和846.71億千瓦時(shí)，以此測(cè)算，為期三年的監(jiān)管周期中深圳電網(wǎng)環(huán)節(jié)收入累計(jì)會(huì)下降超24億元。為此，國家發(fā)改委要求廣東省發(fā)展改革委根據(jù)2015年輸配電價(jià)水平降低情況相應(yīng)下調(diào)深圳市銷售電價(jià)。

按照上下游環(huán)節(jié)劃分，我國電力管理體制由發(fā)電、輸電、配電和售電四個(gè)層級(jí)組成，其中發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)電力并將電力賣給電網(wǎng)企業(yè)，形成上網(wǎng)電價(jià);電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)電力的輸送調(diào)配形成輸配電價(jià)，電力用戶購買電力形成銷售電價(jià)。在這三種價(jià)格體系中，上網(wǎng)電價(jià)和和銷售電價(jià)由政府決定，輸配電價(jià)實(shí)際包括在銷售電價(jià)中，反映出來的實(shí)際是上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)的差額。本著“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則，13年前國務(wù)院頒布了《電力體制改革方案》（國發(fā) [2002]5號(hào)文件），確定了電力行業(yè)“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革路徑和目標(biāo)，但最終卻收效甚微。

從上游來看，盡管存在著中國華能、中國華電等五大中央發(fā)電集團(tuán)，各地還有多個(gè)大型發(fā)電企業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)格局已成，但由于上網(wǎng)電價(jià)的被管制，作用于發(fā)電企業(yè)的市場(chǎng)力量十分式微，熱熱鬧鬧的廠網(wǎng)分開最多是一個(gè)不徹底的外部手術(shù)。至于輸電和配電環(huán)節(jié)，主輔分離未見端倪，輸配分開也杳無音訊，國家電網(wǎng)依然一股獨(dú)大，而且決策層也始終沒能確立一套合理的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及核定方法。落實(shí)到售點(diǎn)終端，電力用戶自然就很難通過競(jìng)爭(zhēng)買到便宜的電力，而為了降低電力用戶尤其是居民用電的成本，國家又不得不針對(duì)不同種類電價(jià)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，由此導(dǎo)致競(jìng)價(jià)上網(wǎng)以及電價(jià)市場(chǎng)化遙遙無期。

不難看出，電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際上是傳統(tǒng)電力體制的最大受益者。一方面，通過國家壓低上網(wǎng)電價(jià)讓電網(wǎng)企業(yè)廉價(jià)采購電力，另一方面依靠國家補(bǔ)貼電網(wǎng)企業(yè)還能將電力高價(jià)賣出，這種低買高賣的差價(jià)形成了電網(wǎng)企業(yè)巨額的壟斷利潤。以沿海地區(qū)的廣東為例，工業(yè)用電價(jià)為每千瓦時(shí)0.944元，上網(wǎng)電價(jià)為每千瓦時(shí)0.502元，電網(wǎng)公司毛收入率竟高達(dá)46.82%，遠(yuǎn)高于國際電網(wǎng)公司平均28%的水平。再以內(nèi)陸地區(qū)的寧夏為例，分布式光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目國家電價(jià)補(bǔ)貼為每千瓦時(shí)0.359元，居民電價(jià)每千瓦時(shí)0.448元，但分布式光伏發(fā)電賣給電網(wǎng)公司，上網(wǎng)電價(jià)只有每千瓦時(shí)0.236元，電網(wǎng)公司毛收入率高達(dá)47.32%。而寧夏一般工商業(yè)用電價(jià)為每千瓦時(shí)0.744元，電網(wǎng)公司毛收入率竟高達(dá)68.28%，不僅是國際平均水平的一倍以上。可以說，電網(wǎng)企業(yè)的暴利不僅高于國內(nèi)銀行業(yè)坐吃高額存貸差的利潤，也遠(yuǎn)高于“兩桶油”所能獲得的壟斷利潤。

問題的關(guān)鍵在于，電網(wǎng)企業(yè)通過低買高賣形成的暴利不僅嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且壓制了國民生活品質(zhì)的提升。中國是一個(gè)制造業(yè)大國，工業(yè)制造業(yè)用電量占全國總用電量的80%。電網(wǎng)公司高額利潤已經(jīng)真真切切地打擊到了中國制造業(yè)，而且高于居民用電價(jià)格近1倍的工業(yè)用電價(jià)格，事實(shí)上是使得工業(yè)產(chǎn)品最終將高電價(jià)轉(zhuǎn)嫁給了國民。某種意義而言，電網(wǎng)公司是通過對(duì)全體國民的隱形“征稅”滋養(yǎng)著電網(wǎng)這個(gè)龐大的特殊利益集團(tuán)。

基于此，輸配電價(jià)就成為新一輪電力改革最需要突破的地帶。按照國際經(jīng)驗(yàn)，電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷性，因此，改革之后依然需要對(duì)輸配電價(jià)實(shí)行政府控制，但不同的是，新電改方案之下電網(wǎng)企業(yè)不再通過低買高賣的差價(jià)形式獲取利潤，而是通過收取過網(wǎng)費(fèi)的獲得收入，同時(shí)輸配電價(jià)則按“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方式確定，這樣，電網(wǎng)收入就與發(fā)電、售電價(jià)格高低無關(guān);相應(yīng)地，政府對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管將由現(xiàn)行核定購電售電兩頭價(jià)格、電網(wǎng)企業(yè)獲得差價(jià)收入的間接監(jiān)管，改變?yōu)橐噪娋W(wǎng)資產(chǎn)為基礎(chǔ)對(duì)輸配電收入、成本和價(jià)格全方位直接監(jiān)管。

當(dāng)然，即便是按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”確定的輸配電價(jià)，也主要限定在公用事業(yè)、公益性服務(wù)和自然壟斷領(lǐng)域，其他領(lǐng)域電價(jià)則完全放開。由于發(fā)、售電價(jià)與電網(wǎng)收入毫無關(guān)聯(lián)，電網(wǎng)公司與發(fā)電企業(yè)及售電企業(yè)就不存在利益之爭(zhēng)，電網(wǎng)公司必然無歧視地對(duì)發(fā)電公司和電力用戶開放，因此，新電改方案在售電側(cè)環(huán)節(jié)“允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)組建獨(dú)立的售電主體直接購電、允許社會(huì)資本投資成立獨(dú)立的售電企業(yè)、符合條件的發(fā)電企業(yè)投資和組建售電公司進(jìn)入售電市場(chǎng)，允許擁有分布式電源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易，鼓勵(lì)供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司從事售電業(yè)務(wù)”，從而完全實(shí)現(xiàn)了電力終端即售電價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)，相應(yīng)地，未來電力用戶的消費(fèi)價(jià)格就會(huì)呈現(xiàn)總體下降趨勢(shì)。

顯而易見，新的電改方案貫徹了“管住中間，放開兩頭”的基本原則，在真正實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開、輸配獨(dú)立定價(jià)的基礎(chǔ)上，既放開了發(fā)電計(jì)劃（政府將不再制定發(fā)電計(jì)劃），也放開了電力價(jià)格（除輸配電價(jià)由國家核定之外），同時(shí)放開了配電側(cè)投資的空間（新增配電網(wǎng)允許社會(huì)資本進(jìn)入），并且輸配電環(huán)節(jié)長期存在的行業(yè)壟斷得以破除。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)而言，它必須注重成本核算和電網(wǎng)運(yùn)營效率;對(duì)于發(fā)電企業(yè)和電力用戶來說，二者有了更大的選擇權(quán)，電價(jià)也可以由雙方協(xié)商或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而定;對(duì)于整個(gè)電力資源的配置而言，能夠?qū)崿F(xiàn)公益的歸公益，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，從而構(gòu)造出均衡而良性的電力市場(chǎng)格局。

當(dāng)然，與5號(hào)文件提出的“主輔分離、輸配分開”相比，新電改方案只是提出“逐步向符合條件的市場(chǎng)主體開放增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式改革配電業(yè)務(wù)”，措辭上要保守很多，由此也可以看到，輸配分開和調(diào)度獨(dú)立暫時(shí)沒有列入此輪改革任務(wù)。之所以這樣做，對(duì)于頂層設(shè)計(jì)者而言，一方面并不希望因?yàn)檩斉錁I(yè)務(wù)分離而產(chǎn)生更多的行政管理機(jī)構(gòu)，另一方面更關(guān)注的是改革實(shí)際效果，即只要能夠形成競(jìng)爭(zhēng)性的電力管理體制，形式上的機(jī)構(gòu)與職能重組其實(shí)并無多大的實(shí)質(zhì)性意義。

（作者系廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）