新加坡國有企業監管的成功經驗及啟示

邵安菊

隨著黨的十八屆三中全會的召開和《全面深化經濟體制改革若干重大問題的決定》的頒布，深化國有企業改革以及完善國有企業監管已成為社會各界普遍關注的熱點問題。盡管幾十年的經濟改革推進了國有企業的發展，但我國國有企業監管仍存在諸多問題，例如，國有企業監管機構、董事會、經理層的關系需要進一步理順，董事會的運行機制還不完善; 對國有企業的風險管控與財會審計制度有待完善，與國有企業監管配套的法律法規滯后;國有企業監管方式落后，對企業經營者的行政化管理色彩依然存在; 對國有企業考核采用“一刀切”方式，國有企業市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成;國有企業監管人員專業素質不夠高等問題。借鑒新加坡國有企業監管的成功經驗，并結合我國的具體國情，探索國有企業監管新的機制與模式，對于深化我國國有企業改革具有十分重要的現實意義。

一、新加坡國有企業監管的成功經驗

新加坡經濟的快速發展，與新加坡國有企業的成功改革與發展活力密不可分。新加坡國有企業，例如新加坡航空公司、新加坡樟宜機場、新加坡公共住房體系等已成為新加坡經濟成功的重要標志。經過多年的探索和積累，新加坡政府逐步形成獨具特色的國家控股、公司化運作、集團化管理的淡馬錫公司治理模式。淡馬錫公司成立于1974年，是一家由新加坡財政部獨資擁有的公司。淡馬錫公司的經營操作由財政部的投資公司負責監督，對于某些重大決定、大型的民營化項目以及政策等，財政部在給予淡馬錫相當大的經營自主權的同時保留咨詢權。淡馬錫的功能定位是塑造好國有股東的形象，以“通過有效的監管和商業性戰略來培育世界級公司，從而對新加坡的經濟增長做出貢獻”為宗旨，其基本職能部門代表國家持有企業股份，淡馬錫公司治理模式的成功實踐，為新加坡的經濟發展做出了巨大貢獻。

（一）健全公司治理結構，穩健承擔經營風險

新加坡采用政府主導下的經濟發展模式，其國有經濟以法定機構和政聯公司兩種形式存在。對法定機構的監管包括宏觀層面的董事會制度以及微觀層面的內部審查機制，法定機構承擔經濟功能和社會功能雙重職責。對政聯公司而言，政府的角色是所有者或股東，主要職責以提高收益并引導產業發展為主，公司運作完全采用私人企業模式。

淡馬錫始終秉承穩健地承擔風險的原則，為降低運營風險，淡馬錫公司對投資的職責與權限進行了明確劃分，每個批準權限都有嚴格規定。淡馬錫公司的操作模式是以政府參股、控股的方式將國有資產置于社會公眾的監督之下，以避免獨資國有企業可能產生的種種弊端。淡馬錫作為財政部投資成立的公司，在每年從政聯企業取得紅利的同時，也必須將自己利潤的50%上繳財政部強化政府監督、輿論監督以及公眾監督。盡管淡馬錫公司作為一家有限公司，不必向公眾公布財政數據，但必須每年向財政部遞交經過審計的財務報表，財政部每年還將對淡馬錫公司的經營業績進行財務檢查。

（二）建立風險共擔的薪酬制度，確保管理者與股東共命運

為確保管理者兼顧短期與長期利益，淡馬錫公司的薪酬管理以管理者與股東共命運為原則。管理層的薪資結構由基本薪資與紅利兩部分組成，紅利多少取決于管理者個人及團隊表現。為了保證管理者為公司長期利益著想，紅利發放延后3-12年，并與公司的股東收益和資產增值水平掛鉤。

淡馬錫公司董事會的職責是制定提供整體的指導方針、政策指引以及風險管理架構。為培育風險共擔意識及風險管理文化，首席執行官與高級管理團隊共同制定公司風險管理架構的目標和政策。風險共擔的薪酬制度強調立足于長遠并以公司的利益為先，將企業風險管理納入公司日常決策，確保員工與股東利益相連命運與共。

（三）董事會充當“防火墻”，避免政府干預企業正常經營

權責明確是淡馬錫公司管理模式的一大特色，董事會下轄審計委員會、執行委員會以及領袖培育與薪酬委員會，主席皆由獨立于管理層的非執行董事擔任，這一模式確保了管理層決策的獨立性及專業化運營。在董事會指導之下，企業擁有完全自主的決策權，淡馬錫的管理層對公司運營負責，管理層則通過職業經理人的專業投資及管理，實現股東長期利益最大化及國有資本保值增值。

董事會作為政府和管理層的“防火墻”，切斷了政府對管理層的直接干預，避免了政企不分現象的發生。政府對淡馬錫的影響主要借助兩種方式，一是通過派出股東董事了解企業運營狀況并參加董事會決策和方針制定;二是在淡馬錫和財政部之間建立協約機制，淡馬錫公司必須將資產買賣計劃及時通告政府，確保政府能夠及時了解公司經營管理績效。

（四）重視企業市場生態環境的建設，以“一臂距離”進行監管

首先，貫徹“一臂距離”原則，政企適當分離。新加坡是政府主導型經濟，政府理性作為、企業商業運作是新加坡國有企業監管的成功秘籍。一方面，貫徹“一臂距離”原則，所有權與經營權分離，企業監督科學有效，確保出資人到位、政府有作為;政府作為淡馬錫公司的唯一出資人，將公益性壟斷性行業授權淡馬錫經營;淡馬錫通過控股或參股發展淡聯企業;政府和總統“兩把鑰匙”委任淡馬錫公司董事和執行總裁;政府與淡馬錫之間建立相互尊重的平等關系;另一方面，企業采用市場化經營理念和商業化運作模式，建立規范化治理結構及靈活的運營機制;

其次，為企業經營創造良好的外部市場生態環境。要提升企業活力，政府首先要擺正與企業的關系，其次要為企業經營創造一個涵蓋廉潔政府、商業推動、法制嚴厲、社會誠信及社會和諧等要素的系統性、全方位、良性循環的市場生態環境;

再次，嚴格的監管制度。新加坡從外部和內部兩個方面對國有企業進行監督，外部監督主要有政府監督、輿論監督以及公眾監督三種方式。新加坡對會計師和設計師追究無限責任，即使20年后抽查到有問題同樣要承擔無限責任;掛牌上市的政聯公司每年必須向證監會上報有關經營情況;新加坡還建立了由政府審計署、企業內部的審計以及外部監督的完善和嚴密的會計體系，商業調查局負責專門調查包括政聯公司在內所有公司的商業行為是否合法。