建設以人為本的衛生服務體系

孟慶躍

北京大學中國衛生發展研究中心 北京 100191

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·專題研究·

建設以人為本的衛生服務體系

孟慶躍

北京大學中國衛生發展研究中心 北京 100191

為滿足居民健康需求，我國衛生服務體系需要不斷做出改革和調整。健康需要、公平和效率、服務質量、衛生服務體系的發展歷史和現狀是體系建設需要考慮的四個維度。 本文認為建設以人為本的衛生服務體系是方向，并從人文關懷、利益相關、基層為本、連續整合和條件支撐五個方面對其內涵進行了闡述。提出了提升基層衛生服務質量、整合衛生服務體系和強化政府責任等建設以人為本衛生服務體系的策略和路徑。

以人為本； 衛生服務體系； 建設； 策略

面臨著居民日益增長的醫療衛生服務需求，加強衛生服務體系建設工作任重而道遠。對于政策制定者來說，很重要的是需要明確建設一個什么樣的衛生服務體系以及如何建設這樣的體系。本文圍繞以人為本衛生服務體系建設談三個問題，即體系建設需求、以人為本衛生服務體系內涵以及建設策略和路徑。

1 衛生服務體系建設需求

建設什么樣的衛生服務體系，至少需要考慮四個方面的因素：健康需要、公平和效率、服務質量、體系發展歷史和現狀。

促進健康是衛生事業發展和體系建設的根本目標，是評判衛生體系建設成效的金標準。以健康促進為核心，需要在衛生服務體系建設過程中，把握需要解決的主要健康挑戰、明確通過體系建設促進健康的主要策略和政策、聚焦體系建設中的主要矛盾和關鍵問題。當前已經完成的健康轉型，以生活行為和環境為主要健康決定因素的特點，對衛生服務內容和模式、服務體系的連續性和協調性、健康產出為標準的服務評價提出了比以往任何時期都高的要求。衛生服務體系存在的價值不是提供了多少門診和住院服務，而是從根本上促進健康的能力。

衛生服務體系的公平是促進健康公平的重要維度。不能實現衛生服務體系上的公平，就很難實現健康公平。健康公平是體現社會公平的重要內容。實現衛生服務體系公平，首先需要政府衛生資源的投入和布局應當有利于最廣大居民特別是弱勢群體衛生服務利用，讓普通民眾感受到政府對衛生服務體系的支持；其次需要政府支持的衛生服務體系提供最基本的醫療衛生服務，以惠及全體居民；再者需要建設一個友好溫暖的衛生服務體系，使得基層居民在獲得衛生服務過程中體會到關愛。

效率是實現衛生服務體系可持續和健康發展的基礎。我國在未來很長一段時間內都難以支撐一個昂貴的衛生服務體系。力爭最優的衛生服務體系投入和產出，應當是體系建設的重要目標。投入包括政府投入和社會投入，產出是健康。這一體系并非規模越大、投入越多越好，因為任何投入都會形成成本，而成本需要買單者。超越經濟發展水平的衛生投入，無論投入來自政府還是社會，將不會相應提高健康產出的水平，還會帶來沉重的醫療衛生負擔。更重要的是衛生服務體系的結構是提供更多的預防服務還是更多的高端醫療服務，依靠基層醫療衛生機構還是醫院，從根本上決定著衛生服務體系的效率水平。

質量是衛生服務的生命。沒有質量的衛生服務沒有任何價值，即使這些服務是免費或者低價的。衛生服務競爭的核心是質量而不是價格。衛生服務質量首先體現在衛生技術人員的素質上，是否符合衛生服務體系每個層級對于衛生技術人員的基本要求；其次體現在服務規范上，醫療衛生機構和衛生技術人員能否提供標準化的衛生服務；再者體現在服務的連續性上，使得群眾從不同衛生服務提供者得到完整和系統的服務。

衛生服務體系建設需要前瞻未來，也需要回望歷史。任何一個體系建設都不能與歷史隔斷，而只能是在現有基礎上進行改革、調整和完善。我國過去六十多年衛生服務體系建設的經驗和教訓值得認真總結，從每一個階段中總結分析未來發展的方向和路徑。

圖1是對建設一個什么樣的衛生服務體系的思考。滿足健康需要和需求需要建設一個可負擔得起和健康促進效果最好的體系，這個體系的特點是醫療衛生服務各層級間功能明確、梯度合理、以基層醫療衛生服務體系為基礎。隨著醫療衛生服務利用層級的提高，所需要的費用支出水平也越高，但健康促進的效果將下降。

圖1 衛生服務體系分析框架

2 以人為本衛生服務體系的基本內涵

應對上述衛生服務體系建設基本需求，需要構建和確立衛生服務體系的基本價值取向，以人為本應是核心價值。以人為本的衛生服務體系其特征主要體現在以下五個方面(表1)。

(1)人文關懷。衛生服務關乎生命，其使命是促進健康、提升生命質量，對健康價值的最高追求、對人的尊重是以人為本衛生服務體系的人文特征。患者尋求醫療衛生服務，不僅僅是解除病痛和延續生命，也需要精神慰藉和心靈關懷；不僅僅受益于醫學科學技術的發展成果，也需要人與人之間的真誠交流和溝通。一個充滿著物質和技術，但缺乏人文關懷的衛生服務體系，難以滿足居民的期待和需求。

(2)利益相關。在以人為本的衛生服務體系中，居民、患者、衛生技術人員、衛生管理人員是利益共同體。社會尊重和厚待醫療衛生服務提供者，醫療衛生服務提供者全心全意為居民的健康服務，健康社會及其發展助力經濟社會整體發展。將患者與醫務人員對立不利于建設以人為本的衛生服務體系。

(3)基層為本。如圖1所示，基層醫療衛生機構是用較小的成本解決主要健康問題的服務提供者。基層醫療衛生機構深入社區、貼近居民，居民對其所提供的服務可及可負擔。以基層醫療衛生機構建設和能力強化為本，可以筑牢衛生服務體系的網底，保障衛生服務基本供給，化解醫療衛生服務需求與供給基本矛盾，提高衛生服務體系運行效率，確保衛生服務公平性。基層為本還意味著關注社區利益，基層醫療衛生機構更關注社區內群體健康而不僅是單個患者。一個基層孱弱的衛生服務體系，將不可能支撐快速增長的衛生服務需求，也不可能有效運行和健康發展。

(4)連續整合。慢病防控需要服務連續、患者治療管理連續、不同層級的服務標準連續、衛生信息系統互聯互通。建設整合型的衛生服務體系是提供連續服務的重要途徑。從橫向上，需要不同類型的醫療衛生服務機構之間的整合協同，比如同一層級醫療衛生機構與預防機構之間、專業醫療衛生機構與綜合醫療衛生機構之間的整合協同；從縱向上，需要不同層級間醫療衛生機構的整合協同。整合協同可以在提供服務、管理、信息、組織機構和系統等幾個層面上實現。連續整合的服務體系也有助于提升體系效率、保障服務質量。信息技術和信息系統發展為衛生服務體系整合協同提供了條件。

(5)條件支撐。以人為本的衛生服務體系建設需要衛生政策和條件支撐上以人為本。政府需要從經濟、管理、法律法規等方面對建設以人為本衛生服務體系提供支持。建設和完善信息系統、完善激勵機制、提供或者購買促進健康的醫療衛生服務，是政策和條件支撐的重要內容。

表1 以人為本衛生服務體系的特征

3 建設以人為本衛生服務體系的策略和路徑

基層醫療衛生機構能力不足、高層級醫療衛生機構功能定位不清、醫療衛生服務缺乏整合，是目前衛生服務體系存在的最大問題。醫療服務質量取決于衛生技術人員的質量，且決定居民就診流向。深化醫改以來，政府對基層醫療衛生機構的基礎設施建設進行了大量投入，基層醫療衛生機構工作條件和環境得到明顯改善，也對人員培訓等進行組織和資金支持。但是，由于基層醫療衛生機構中最薄弱的環節，即衛生人才隊伍沒有得到實質性加強，基層醫療衛生機構服務能力難以滿足需求。衛生服務體系碎片化主要表現為醫防分割、上下分離、服務分散，主要原因是缺乏衛生服務體系整合發展的設計和有效推動衛生體系結構調整的政策措施。建設以人為本衛生服務體系應從三方面著手(表2)。

表2 建設以人為本的衛生服務體系策略和路徑

衛生服務體系建設的核心是加強基層衛生服務能力，加強基層衛生服務能力的關鍵是提高基層衛生服務人員的技術水平，需要把基層衛生人力建設作為重中之重，切實把優質資源向基層引導，促進患者合理分流，減輕醫療服務供需失衡的問題，重構以基層衛生服務為基礎的服務體系。提高基層衛生服務能力需要開展三個方面的工作。第一，改革現有醫療衛生人員分配制度，使得基層衛生服務人員收入水平有較大幅度提高。調整基層醫療衛生機構收支兩條線和績效工資等政策，縮小不同級別醫療機構人員實際收入差距，鄉鎮和社區衛生服務機構醫務人員的收入水平不低于同區域縣級和區級醫院水平。第二，完善基層衛生技術人員職稱晉升政策，建立與不同層級醫療服務崗位和功能相適應的職務評價體系，提高基層衛生人員工作穩定性和服務積極性。第三，提高基層醫療衛生機構服務能力，平衡基層醫療衛生機構醫防服務，增加居民對基層醫療衛生機構的利用，為衛生技術人員職業發展創造良好的環境和條件。

整合衛生服務體系的核心是定位各級各類衛生機構功能、通過監管和激勵機制確保功能的實現。信息技術發展及其在衛生服務體系中的使用，為醫療衛生機構間實現互聯互通和整合創造了良好條件。服務對象信息和醫療資源的共享以及醫療服務技術轉移可以通過信息系統實現。此外，支付制度改革也可以把醫療衛生機構有機連接起來，關鍵是設計好機構間合作提供服務的利益共享和風險分擔機制。

建設一個什么樣的衛生服務體系是政府需要嚴肅考慮的公共政策問題。這個體系能夠解決基本的健康問題，成本不能太高，居民要滿意。提升基層醫療衛生機構服務能力和促進服務體系整合離不開政府政策主導，離不開在相關公共政策中體現以人為本衛生服務體系建設的價值，也離不開有效的績效考核和監管機制，以保證公共資源公平和有效的利用。

本專題以研究衛生服務體系為重點，組織系列文章從不同側面反映出加強衛生服務體系建設的各種政策嘗試。無論是安徽肥西加強基層醫療衛生機構服務能力綜合改革，還是青海湟中縣鄉村醫療服務聯合體建設，都在一定程度上體現了建設以人為本衛生服務體系的進展。但是，我們需要認識到，由于許多重要制度的制約，比如基層醫療衛生機構吸引和留住優秀衛生人才制度缺失，即使像這些改革比較先進的地區，進展仍然是有限的，與建設以人為本的衛生服務體系還有一定的距離。

(編輯 薛云)

·信息動態·

《中國衛生政策研究》入選中文核心期刊

北京大學圖書館《中文核心期刊要目總覽》2014年版編委會通知，經研究人員對相關文獻的檢索、統計和分析，以及學科專家評審，《中國衛生政策研究》已入編《中文核心期刊要目總覽》2014年版(即第七版) 之預防醫學、衛生學類的核心期刊。本次評選共統計相關文獻65億余篇次，涉及期刊14 728余種，參加核心期刊評審的學科專家達3 700多位。經過定量篩選與專家定性評審，從我國正在出版的中文期刊中評選出1 983種核心期刊。

截至目前，我刊已經入選中文核心期刊、中國科技核心期刊(中國科技論文統計源期刊)、中國科學引文數據庫(CSCD)來源期刊、RCCSE中國核心學術期刊(A)。自創刊以來，《中國衛生政策研究》不斷取得新成績，這主要得益于編委、審稿專家、作者和編輯多年來的共同努力，在此特向關心和支持雜志發展的專家學者、作者和讀者表示衷心感謝。

《中國衛生政策研究》將繼續堅持“傳播政策、研究政策、服務決策”的辦刊方針，圍繞衛生政策研究的理論問題和衛生事業改革發展的現實問題，及時報道國內外衛生政策研究的最新成果和衛生改革發展的新鮮經驗，不斷提高辦刊水平，提升學術質量，擴大學術影響，增強學術競爭力，更好地為繁榮發展衛生政策學科服務，為衛生事業管理與改革決策提供重要的研究成果。

Building a people-centered health service system

MENGQing-yue

ChinaCenterforHealthDevelopmentStudies,PekingUniversity,Beijing100191,China

In order to meet the health needs of people, China’s health service system needs continuous reforms and adjustments. Health needs, equity and efficiency, quality of service, and the development history and current situation of the health service system are the four main dimensions to be considered during the building process of the system. This paper argues that building a people-centered health service system is the direction, and it describes its connotation from five different aspects, including human care, interrelated interests, primary health care-oriented, continuous integration, and conditions for support. This paper proposes the strategies and paths to build a people-centered health service system, including to promoting the quality of primary health care, integrating health service systems, and strengthening government’s responsibility.

People-centered; Health service system; Building; Strategy

孟慶躍，男(1959年—)，教授，博士生導師，主要研究方向為衛生經濟與政策。E-mail:qmeng@bjmu.edu.cn

R197

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10.3969/j.issn.1674-2982.2015.10.001

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