政策視角下開發區生命周期研究——中國為例

商洛職業技術學院 魚璐

萬物皆有終始，開發區也不例外。所謂的開發區是一種在政策推動下的特殊的地域發展模式，開發區是一種特定區域，實行特殊政策。因此要研究開發區的生命周期就必須以政策為視角，研究開發區政策的演變、政策的導向和政策環境的變化對開發區生命周期的影響。

一、開發區發展階段的政策演化

在開發區的發展階段，我國主要的開發區政策可以分為以下三個方面：

設置開發區。開發區政策的一個重要方面就是開發區的設置。我國既有中央政府直接設立的開發區，也有地方政府設立的開發區。開發區設置的直接表現就是數量上的增減。1984至1991年設立了41個國家級開發區。1992年至2003年我國設立的國家級開發區共59個，地方級開發區超過6000個。2003年國務院出臺相關政策，要求對各類開發區進行整頓。至2006年開發區數量減少至一千多個。

開發區優惠政策。開發區最重要的政策就是土地使用政策、稅收政策、財政政策和促開放政策。然而進入二十一世紀后我國這四方面的政策都開始弱化。

特殊的管理模式。管委會是我國開發區普遍實行的管理模式，也就是實行小政府、大社會的管理理念，由管委會充當城市政府的派出機構。這種管理模式能夠提高服務效率、降低交易成本。

二、開發區整體生命周期終結期的政策環境變化

(一)中國發展與開發區的關系

在開發區成立之初，經濟的整體情況是經濟發展水平落后、投資硬環境差、資本短缺等，因此將設立開發區做一個重要的發展戰略。經過改革開放后三十多年的發展，中國已經徹底扭轉了經濟落后的局面，GDP總量躍居全球第一。經濟發展模式也從強調發展速度轉向強調發展質量，強調推動產業升級。

(二)中國對外開放開發區的關系

我國的對外開放是一個由淺入深的過程，開發區是對外開放的重點，由開發區逐步退向內陸地區。因此，在對外開放的前期階段開發區是一個重要的先導，是對外開放的核心和外向型經濟的主陣地。此時開發區在引進先進的管理經驗和技術、進出口貿易和利用外資等方面都發揮著重要的作用。

(三)中國改革與開發區的關系

中國改革具有四個顯著的特點：政府主導、漸進式、增量到存量、體制外到體制。開發區既是增量又是體制外事物，因此在很長一段時間內成為了改革的試驗田，也是我國改革的先導。隨著改革的升級，開發區已經不再是理想的綜合配套改革區，其先行者的角色也將逐漸失去。

隨著我國經濟的整體發展、改革的不斷深入和改革開放的全面展開，開發區的政策體系也將不斷弱化，最終走向解體。開發區生命周期逐漸走向終結，從而進入“后開發區”時代。

三、后開發區時代的政策重構

后開發區時代是指形成內源型經濟生長機制，走新型工業化新型城市化道路，邁向世界一流的科學園區的起飛階段。有學者將開發區的生命周期分為四個階段，分別為財富凝聚、創新突破、產業主導和要素驅動（具體情況見圖1）。根據我國開發區的發展環境和現狀，本文將開發區分為三種類型：問題區域、新城區和新的產業空間、創新的空間。

圖1 開發區發展的階段轉化條件與特征

問題區域指的是處于要素聚集階段的開發區，這類開發區由于逐漸失去了優惠政策，具有不樂觀的發展前景，體現出開發區的社會問題、環境問題和土地問題。對于這類開發區未來的政策導向應該針對資源整合，或者將其并入良好發展態勢的開發區，甚至通過縮減和取消用地來終結這類開發區的生命周期。

新城區和新的產業空間指的是發展較好的省級開發區，然而其生命周期正由開發區向新城市轉換，未來的政策導向應該引導其向新城區轉換。

創新空間指的是優越的發展條件和發展基礎的開發區，其區域創新文化逐步形成，自我發展能力不斷增強，將成為我國的成功開發區典范，進入新的生命周期。這類開發區政策應該引導其增強創新能力、鼓勵創新，使其能夠在更高層次上參與全球產業循環，最終進入財富凝聚階段。

四、結束語

隨著時代的發展和政策的改變，我國的開發區面臨著發展功能的分異，一部分開發區將會進入衰退階段，而另一部分開發區則會成為創新空間。我國應該形成新的政策體系，以適應原有開發區政策體系的終結，引導開發區向新的生命周期發展。

[1]馬衛剛.體制創新:開發區加快發展的必由之路[J].國際經濟合作,2014

[2]劉魯魚,余暉,胡振宇.我國開發區的發展趨勢及政策建議[J].開放導報,2014