我國區域經濟一體化中政府合作模式探討

我國區域經濟一體化中政府合作模式探討

安陽工學院 杜樂

中國經濟需要依靠更深入的區域經濟一體化實現突破和可持續發展，加強區域內政府合作是實現區域經濟一體化的重要保證。本文探討了區域內政府合作的各種對策和建議，為建立政府合作模式提供有效的參考。

區域經濟 政府合作模式 探討

1 我國區域經濟一體化的現狀

近年來，我國國內區域經濟的一體化與協調發展已成為我國經濟可持續發展的一個重要趨勢。宏觀上，東部優先發展、中部崛起、西部大開發、振興東北四大板塊協調發展的整體戰略基本確立；中觀層面，珠江三角洲、長江三角洲、京津冀及中原經濟區也實現較大的建設和發展；微觀上，則是各省內城市群和城市帶的建立，共同構成了我國區域經濟一體化的格局。

我們一直在尋找中國經濟可持續發展的源泉和動力，事實上，我國區域間的經濟發展不平衡某種程度上為我國經濟的可持續發展提供了這種源泉和動力。一方面通過培植更多地區和更多增長極，匯聚經濟發展的接續力量；另一方面通過區域經濟格局變化產生的動力，倒逼政治經濟體制改革的深入，從而推動區域經濟由非均衡增長向協調、可持續發展轉變。

目前，區域經濟發展的概念在逐步升級，其間雖然充滿了沖突、博弈、矛盾和問題，但國際、國內一體化的趨勢不可逆轉，中國經濟當然也需要依靠更深入的區域經濟一體化實現突破和可持續發展。

2 實現區域經濟一體化必須加強區域間政府合作

首先，地方政府間競爭加劇。我國現行的財政分權，讓地方政府獲得了一定的自主權利，但也讓其承受了較大的財政壓力。為了各自的財政任務，無疑要實現經濟利益的最大化，這成為政府間競爭的內在動力。而中央政府根據各地的不同情況采取不同的政策加劇了這樣的競爭；公共選擇的“用腳投票”機制促使政府提供良好的公共服務和服務設施，完善法律法規體系和司法程序，降低商業運行成本和建立公平的市場交易秩序，來增強本地的競爭力；中央政府對地方政府的考察主要是通過當地的經濟增長速度、就業率等具體經濟指標進行的。這些相關制度都是造成政府間競爭加劇的外在動力。一定程度的地方政府競爭可以促進當地經濟發展，但過度競爭也會產生負面效果。目前地方政府的競爭行為導致的消極后果主要有以下表現：一是地方保護主義嚴重，實行區域封鎖和貿易壁壘，諸侯經濟盛行，各種要素不能得到有效的流動，加大了市場的交易成本。二是重復建設嚴重，產業結構趨同現象嚴重。三是導致一些領域的無序競爭的出現，如在土地審批、稅收減免等領域，直接的后果是整個區域的福利水平下降。

其次，區域經濟和區域行政區不一致帶來的阻礙。省內的區域經濟情況相對容易，跨省的區域經濟，則會因為行政區域的分界，帶來諸如法律、地方法規等問題的阻礙，而區域經濟的發展要求市場主體應遵循統一的規章制度，才能形成公平的競爭環境，才能有利于區域經濟一體化的加深。再加上我國傳統上形成的政府之間縱向服從，橫向阻隔的格局，就更需要經濟區域內的政府之間通力合作，制定統一的規章制度來消除彼此隔閡。

最后，不信任、“搭便車”，都可能使區域政府合作停留在口頭而難付諸實施。由于區域經濟發展失衡，地方政府為了各自的經濟發展，合作時難免考慮自身利益多，也或者存在“搭便車”現象，這些都會阻礙區域經濟合作的進展。但是，區域經濟發展要求必須通力合作以解決失業和貧窮等社會問題；并且，在全球化的沖擊下，區域內各地方政府間必須通過資源和行動的整合，發揮協力作用，提高地方競爭力，來解決共同面臨的問題和緩解共同面臨的外部壓力。

3 國內外區域政府合作的模式

縱觀國內外，目前區域政府合作較為成型的有以下幾種模式。

3.1 國際

3.1.1 歐盟

歐盟為了保證其區域政策有效落實，在其重要機構及各成員國政府中都設置了專門的區域協調機構，如歐盟委員會內設“區域政策事務部”，歐盟理事會內設區域政策委員會，歐洲議會內設區域政策委員會、環境和公共衛生與消費者保護委員會、交通與旅游委員會等，形成了超國家、跨境、國家、地方等多層次、網絡狀的區域協調體系，實現了各個層次的權利平衡和利益協調機制的暢通。

3.1.2 溫哥華都會區政府合作模式

21個地方自治市和1個選區組成的大溫哥華區，通過簽訂的《城市憲章》形成一個整體，并明確了區域政府與省政府之間的權利和義務，設立了兩個有較強調控能力的區域級組織即大溫哥華區域局和大溫哥華交通局。

區域局由區內政府選派代表組成，是一種靈活的聯合政府形式，其組織包括委員會及下屬11個部門。委員會由22個市長和按各成員市人口比例直選的委員組成。下設各部門分別掌管各項具體事務。區域局的主要功能，一是協調跨市、區的區域性事務，以及與省政府、聯邦政府協調與大區發展有關的項目、計劃和提案等；二是為大區的居民提供比各市單獨提供更為有效的區域性基本服務。

大溫哥華地區政府合作模式是一種緊密型城市一體化模式。這種規劃與管理模式通過具有約束力的《城市憲章》和權威協調能力的區域局平臺，實現了區域多樣性與整體性的協調統一。

3.2 國內

3.2.1 長三角經濟區

長三角包括上海、江蘇、浙江和安徽5個行政區劃，共計30個城市。

長三角經濟區的合作最早可以追溯到1992年，當時以上海為龍頭，無錫、寧波、舟山、蘇州等14個市經協辦（委）發起、組織，成立長江三角洲十四城市協作辦（委）主任聯席會。

1997年，長江三角洲城市經濟協調會成立。2008年9月，《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》中指出了進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的重要意義、總體要求、主要原則和發展目標。

滬蘇浙省（市）長座談會，經濟協調會，協作辦主任會議構成了長三角經濟區地方政府合作與協調機制的核心。

這些區域協調組織建立于不同的時期，體制和經濟發展環境有很大的區別，但總的說，隨著經濟的發展，各地合作的愿望是在增強，這些措施起到一定的積極作用。

3.2.2 長株潭城市群

長株潭的一體化相比長三角則相對容易一些。這是一個省內城市群的一體化，其主導者為省委、省政府。2005年以長株潭一體化領導協調小組的成立為標志，一體化拉開序幕。2005年7月，《長株潭城市群區域規劃》獲省政府正式批準。2006年6月，第一屆長株潭三市黨政領導聯席會議通過了《長株潭三市黨政領導聯席會議議事規則》，簽署了《長株潭區域合作框架協議》、《長株潭工業合作協議》、《長株潭科技合作協議》、《長株潭環保合作協議》4項協議。這成為長株潭一體化發展的堅實基礎。

3.2.3 烏昌一體化

烏昌一體化2004年正式起步。烏昌一體化除了在通訊、交通、人才市場等方面實現了同一，其在組織領導、發展規劃、財政管理、區域建設等四個較為關鍵的方面也逐步取得了同一。

一是成立了烏昌黨委，實現了組織領導統一。黨委的職責內容涵蓋規劃制定、社會經濟決策，甚至黨政一把手選任等，很好地實現了兩地組織領導統一，打破了行政區劃阻隔，實現了兩地各種資源的統籌調度以及生產要素的優化配置，拓展了兩地市場空間，加速了兩地經濟融合；二是制定了共同的“十一五”規劃，實現了戰略規劃統一。該規劃是從戰略全局高度指導烏昌地區國民經濟和社會發展的綱領性文件，對保證和促進兩地一體化建設有重要指導意義；三是成立了烏昌財政局，實現了財政統一。財政統一是烏昌實現 一體化的實質性表現；四是規劃建設米東新區和“昌河新區”，實現了區域建設統一。

4 完善我國區域間政府合作模式的對策建議

4.1 區域的政府要轉變觀念，樹立合作共贏的理念

突破各自為政的心理樊籬，相互信任，在平等互利、協商共贏的基礎上，推進各政府間的合作。區域內有些城市存在較大的相似性，競爭在所難免，但這不意味著，就只有競爭沒有合作。某種情況下，合并“同類項”帶來的是1＋1大于2的結果。因此，問題不在于競爭，而在于以信任為基礎的，以雙贏為目的的合作理念，合作模式的確立。

4.2 建立能夠協調和平衡市場競爭的規則

區域經濟一體化最關鍵的問題之一是市場競爭規則一體化問題，一個統一的、完善的市場競爭規則是促進區域經濟一體化進程的重要因素。通過建立一個良性的市場競爭規則，實現在跨區域大市場范圍內協調各地方政府的行為，限制其各種盲動性，從而實現區域間資源的有效配置和優化。

4.3 改革干部考核機制，建立行政性協調機構

為避免政府官員只考慮自身的績效考核，而削弱區域合作的成果，必須要加強區域內的聯系和協調，協商制定出一套統一規范、科學合理的地方政府領導績效考核指標體系，必要時，這一工作可由中央政府牽頭，協調各方解決。

同時，要在分立的行政區域的基礎上構建一個區域經濟協調機構，來保障區域經濟共同體的制度規范和資源配置優化，從而實現區域經濟一體化的協調與發展。

4.4 區域基礎設施一體化是實現區域經濟合作的基礎

區域間的基礎設施的完備、優化特別是同一，將極大地影響區域經濟一體化的進展。基礎設施如交通、能源、水利和信息等基礎設施的完善程度和一體化程度，事關區域經濟一體化進程和規模。

4.5 正確引導和協調經濟互動與產業對接

一是積極創造經濟互動的條件，不斷改善經濟交流條件和投資環境。二是區域經濟一體化要求政府采取“合作博弈”方式，從互惠互利的原則出發，遵守約定的博弈規則，通過信息的完善和充分共享來促進區域經濟合作的良性競爭，增強區域經濟整體的競爭能力。三是政府與企業間形成良好的互動關系，在信息的搜集上和資源的配置上，政府和企業都有責任做好協調工作。

4.6 建立“政府協議”，實現制度保障

在區域經濟合作中，政府協議是最為重要和最常用的方式，也是在不打破現有的法律框架的情況下，最明智、最實用的方式。這樣一來，區域合作便從制度上有了保障。國際經驗表明，區域經濟一體化進程發展的快慢與是否有完善的協議和相應的保障措施是直接相關的。以目前運作最為規范的歐盟為例，每個階段都制定相關條約和協議，成員國自覺實施對內、對外政策，逐漸形成一體化。

4.7 創新體制、機制，構建適合有效的合作模式

區域政府間合作模式的構建中要求我國中央政府和地方政府在各自的權限范圍內進行有效的制度創新，為區域企業間的競爭創造良好的市場條件，并形成區域整體的發展優勢和脈絡。

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：2096-0298(2015)12(b)-162-03