美國(guó)、俄羅斯和歐洲重大航天項(xiàng)目管理模式特征分析

◎北京理工大學(xué) 李存金 武玉青 王粉麗

美國(guó)、俄羅斯和歐洲重大航天項(xiàng)目管理模式特征分析

◎北京理工大學(xué) 李存金 武玉青 王粉麗

美國(guó)、俄羅斯和歐洲的航天發(fā)展處于世界先進(jìn)水平，航天事業(yè)的發(fā)展不僅受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、科技等因素的影響，管理能力也是它們能夠保持高水平發(fā)展的關(guān)鍵因素。特別是在重大航天項(xiàng)目實(shí)施中，這些國(guó)家在創(chuàng)新性、成功率、效果等方面都展現(xiàn)出了較高水準(zhǔn)，形成各具特色的管理模式。重大航天工程屬于復(fù)雜巨系統(tǒng)，不僅技術(shù)運(yùn)用復(fù)雜，組織管理也極其復(fù)雜。我國(guó)的航天發(fā)展已接近世界先進(jìn)水平，但與美國(guó)、俄羅斯及歐洲相比，在許多方面仍存在一定差距。因此，學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的航天產(chǎn)業(yè)管理方法和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行消化和再創(chuàng)新，對(duì)中國(guó)航天走出一條自主創(chuàng)新發(fā)展之路具有重要意義。

一、美國(guó)重大航天項(xiàng)目管理模式特征

美國(guó)的航天產(chǎn)業(yè)管理體制比較完善，重大航天項(xiàng)目的實(shí)施需議會(huì)審議、總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效。國(guó)防部和美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)，工業(yè)界、科研機(jī)構(gòu)及大學(xué)等則以研制合同或生產(chǎn)承包方式參與重大航天項(xiàng)目。因此，美國(guó)重大航天項(xiàng)目的管理是典型的分權(quán)式管理模式，主要特征如下：

1.基于法定程序的民主決策機(jī)制

美國(guó)的航天政策、戰(zhàn)略規(guī)劃和重大航天項(xiàng)目決策都是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序確定的，必須通過(guò)議會(huì)的廣泛討論，按照投票結(jié)果決定審議結(jié)果，議會(huì)最后通過(guò)的議案才能交與總統(tǒng)作出最終決策。因此，美國(guó)的重大航天項(xiàng)目決策既具有高層次、集權(quán)化的特征，又有遵循民主、法制流程的特征，避免了由于決策專(zhuān)斷產(chǎn)生不良決策的嚴(yán)重后果。

美國(guó)國(guó)會(huì)參議院和眾議院都設(shè)有軍事委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)與航天委員會(huì)、撥款委員會(huì)，由它們審查、批準(zhǔn)重大的航天決策、規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算。為協(xié)助兩院分頭或聯(lián)合作出立法性決策，國(guó)會(huì)設(shè)有預(yù)算局和技術(shù)評(píng)價(jià)局。

2.有效的政府高層指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制

美國(guó)把航天發(fā)展政策視為國(guó)策，總統(tǒng)是航天政策的最高協(xié)調(diào)者和決策人，其職責(zé)包括：宣布國(guó)家航天重大計(jì)劃、決策和倡議；以行政命令的形式頒布國(guó)家航天法律和政策指令；兼任國(guó)家最高航天委員會(huì)首腦；任命長(zhǎng)期性、臨時(shí)性或?qū)I(yè)性航天委員會(huì)，這些委員會(huì)負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、審議發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)查重大事故，報(bào)總統(tǒng)決策；在國(guó)情咨文中闡明航天有關(guān)政策和指導(dǎo)原則；在預(yù)算咨文中向國(guó)會(huì)提出航天預(yù)算申請(qǐng)；決定航天裁軍、國(guó)際合作重大契約、條約、協(xié)議的原則并予批準(zhǔn)和簽署；批準(zhǔn)使用航天武器的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)。

目前，白宮科學(xué)技術(shù)委員會(huì)與國(guó)家安全委員會(huì)共同主持政策制定過(guò)程，以加強(qiáng)美國(guó)航天政策與國(guó)家科技政策及安全政策間的協(xié)調(diào)。

3.航天活動(dòng)實(shí)行軍民分塊管理

NASA統(tǒng)管民用航天活動(dòng)，國(guó)防部統(tǒng)管軍事航天活動(dòng)。軍用航天技術(shù)研究、軍用航天產(chǎn)品研制、軍用航天工程實(shí)施、航天武器裝備采購(gòu)、航天武器裝備使用等由國(guó)防部各部門(mén)具體分工負(fù)責(zé)。

4.基于市場(chǎng)機(jī)制的商業(yè)航天活動(dòng)

美國(guó)的航天活動(dòng)明確分為民用、國(guó)防和商業(yè)三大塊。商業(yè)航天完全按照市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，航天研究機(jī)構(gòu)、航天服務(wù)機(jī)構(gòu)、航天商業(yè)公司與NASA、國(guó)防部不存在上下隸屬關(guān)系，但美國(guó)的航天活動(dòng)十分強(qiáng)調(diào)一體化規(guī)劃協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)軍用、民用、商業(yè)航天間的橫向聯(lián)合。NASA幾乎所有的項(xiàng)目都會(huì)面向美國(guó)各大航天公司公開(kāi)招標(biāo)，這種基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的商業(yè)企業(yè)參與模式節(jié)省了NASA的預(yù)算。

二、俄羅斯重大航天項(xiàng)目管理模式特征

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯全面推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，航天企業(yè)也進(jìn)行了大規(guī)模的改制，由俄羅斯聯(lián)邦航天局統(tǒng)一管理軍用、民用及商業(yè)航天活動(dòng)。盡管航天企業(yè)改革的主要方向是打造若干大型集團(tuán)公司，但重要航天工業(yè)力量仍然屬于國(guó)有或國(guó)家控股形態(tài)。目前，俄羅斯重大航天項(xiàng)目的管理是一種以集權(quán)式為主的混合管理模式，主要特征可概括為：

1.相對(duì)集權(quán)的管理體制

前蘇聯(lián)的國(guó)防管理體制屬于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，重大航天項(xiàng)目都是在蘇共中央和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)的。俄羅斯航天管理體制雖然幾經(jīng)變革，但重大航天項(xiàng)目的主要決定權(quán)仍集中在總統(tǒng)和議會(huì)手中，俄羅斯聯(lián)邦航天局只是軍用、民用、商業(yè)航天活動(dòng)的具體管理者。俄羅斯注重用法律、政策、規(guī)劃引導(dǎo)航天企業(yè)行為，航天企業(yè)不再以下級(jí)單位身份、而是以生產(chǎn)商的角色承擔(dān)航天任務(wù)。

2.相對(duì)開(kāi)放的決策機(jī)制

在現(xiàn)代管理模式下，俄羅斯航天重大決策的專(zhuān)斷性減少，靈活性增強(qiáng)。俄羅斯積極承擔(dān)國(guó)際商業(yè)發(fā)射任務(wù)，增強(qiáng)了航天產(chǎn)業(yè)的活力；為減輕費(fèi)用開(kāi)支，在國(guó)際空間站上積極與歐洲和美國(guó)開(kāi)展合作。這說(shuō)明，俄羅斯政府在重大工程和航天活動(dòng)中的決策趨于理性化，在考慮航天活動(dòng)的政治價(jià)值的同時(shí)，還要合理考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素。

3.重視戰(zhàn)略規(guī)劃，吸引多方資源

近年來(lái)，俄羅斯政府在作重大項(xiàng)目決策時(shí)更具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，國(guó)家已不再是航天工程的唯一投資主體，積極吸引各方資源發(fā)展航天事業(yè)已成為俄羅斯的一個(gè)重要發(fā)展戰(zhàn)略。俄羅斯將“質(zhì)子”號(hào)運(yùn)載火箭推入國(guó)際商業(yè)發(fā)射市場(chǎng)并取得了很好的效果；通過(guò)與國(guó)外廣泛合作，火箭發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)為俄羅斯賺回了可觀的外匯收入；國(guó)際空間站的運(yùn)作獲得了國(guó)外資金支持，保證了俄羅斯空間站的發(fā)展能力。俄羅斯比較重視航天戰(zhàn)略規(guī)劃的引導(dǎo)，計(jì)劃中的重點(diǎn)發(fā)展方向明確，強(qiáng)調(diào)各種項(xiàng)目計(jì)劃的循序發(fā)展。

三、歐洲重大航天項(xiàng)目管理模式特征

歐洲的航天事業(yè)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始起步，歐洲航天局（ESA)各個(gè)成員國(guó)通過(guò)密切合作走出了一條“聯(lián)合之路”。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展歐洲航天在發(fā)展規(guī)模、投資力度、科研領(lǐng)域、技術(shù)水平等方面均位居世界前列，在空間科學(xué)、運(yùn)載火箭、對(duì)地觀測(cè)和通信衛(wèi)星等技術(shù)領(lǐng)域均達(dá)到世界領(lǐng)先水平，在國(guó)際航天界發(fā)揮著舉足輕重的作用。歐洲重大航天項(xiàng)目的管理是典型的合作型模式，主要特征為：

1.“聯(lián)席會(huì)議”形式的決策機(jī)制

ESA的組織機(jī)構(gòu)由部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)與成員國(guó)干事會(huì)議組成，局長(zhǎng)由理事會(huì)選舉產(chǎn)生，任期4年。部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)每2～3年召開(kāi)一次，主要制定未來(lái)幾年的航天政策目標(biāo)和預(yù)算、決定重大航天計(jì)劃立項(xiàng)、以及商討其它的重大航天事務(wù)。不需要上升到部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議決策的問(wèn)題由成員國(guó)干事會(huì)議決定，無(wú)論成員國(guó)大小與貢獻(xiàn)多少，都擁有平等的投票權(quán)。

2.參與項(xiàng)目的“地理回報(bào)”原則

ESA對(duì)參與項(xiàng)目的國(guó)家實(shí)行“地理回報(bào)”原則，按照這一原則，ESA應(yīng)保證任一成員國(guó)投資的90%以工業(yè)合同的形式回報(bào)到該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，主要是為了激勵(lì)成員國(guó)投資公共航天項(xiàng)目的積極性，在一定程度上體現(xiàn)投資—回報(bào)的公平性。

3.“強(qiáng)制性”與“自愿性”結(jié)合的籌資形式

對(duì)于重大航天項(xiàng)目總體方案和預(yù)算，ESA主要采用“強(qiáng)制性活動(dòng)”模式完成籌資，即根據(jù)每個(gè)成員國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值計(jì)算投資份額，從而使航天項(xiàng)目有可靠的資金保障。 此外，ESA還提供一系列可選擇的航天項(xiàng)目方案，這種情況下籌資模式則采用“自愿性”原則，即各成員國(guó)自主決定選擇方案,確定它們希望參與投資的數(shù)額。

4.精誠(chéng)合作與量力而行并舉

由于歷史淵源、地緣關(guān)系、世界政治經(jīng)濟(jì)格局變遷等原因，歐洲國(guó)家對(duì)通過(guò)“聯(lián)合體”的形式增強(qiáng)其在世界上的地位和影響有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感，充分利用各國(guó)的航天資源和科研人才，實(shí)現(xiàn)成果共享，避免資源浪費(fèi)，在國(guó)際航天大舞臺(tái)上爭(zhēng)奪一席之地。歐洲航天發(fā)展的合作意識(shí)還表現(xiàn)在對(duì)外開(kāi)放式的合作態(tài)度上，國(guó)際合作是歐洲航天政策的中心內(nèi)容之一。

“求真務(wù)實(shí)”是歐洲人的主要價(jià)值觀，表現(xiàn)在航天發(fā)展上就是“政治沖動(dòng)”不能代替能力約束。因此，歐洲航天政策與ESA抉擇的重大航天項(xiàng)目都是它們能力所及的。

5.歐盟委員會(huì)的影響日益加強(qiáng)

ESA與歐盟委員會(huì)保持著密切聯(lián)系，通過(guò)ESA/歐共體框架協(xié)議，兩個(gè)團(tuán)體在歐洲航天發(fā)展戰(zhàn)略與歐洲航天政策上有著較好的交流與合作。從目前達(dá)成的共識(shí)看，將ESA合并到歐盟內(nèi)部是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，近期歐盟在弱化ESA作為合同簽署機(jī)構(gòu)的職能，讓它只負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的管理。

四、美、俄、歐重大航天項(xiàng)目管理模式比較

美國(guó)、俄羅斯和歐洲的航天項(xiàng)目管理在國(guó)際上處于領(lǐng)先水平，重大航天項(xiàng)目的管理形成了各自較為鮮明的特色。筆者就其重大航天項(xiàng)目管理模式的形成背景與發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行了綜合比較，見(jiàn)表1。

表1 美國(guó)、俄羅斯、歐洲的重大航天項(xiàng)目管理模式比較

五、對(duì)我國(guó)重大航天項(xiàng)目管理的啟示

1.三大價(jià)值，統(tǒng)籌考量

冷戰(zhàn)時(shí)期的太空競(jìng)賽實(shí)質(zhì)上是美蘇兩國(guó)政治、軍事、經(jīng)濟(jì)以及科技綜合實(shí)力的較量，美蘇爭(zhēng)坐世界頭把交椅，政治、軍事價(jià)值就成了各自?xún)?yōu)先考慮的因素，這種訴求下作出的重大航天項(xiàng)目決策必然帶有非理性的成分，以追求政治目的為主、盲目趕超式的發(fā)展注定要承擔(dān)失敗的惡果。

歐洲航天發(fā)展可以說(shuō)是“量力而行，優(yōu)化發(fā)展”的典型代表。同樣懷著航天夢(mèng)想的歐洲人沒(méi)有選擇全面開(kāi)花的方式，而是首先優(yōu)選“阿里安”火箭研制作為重點(diǎn)發(fā)展方向，其后又以深空探測(cè)作為一個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，今天的歐洲航天在世界航天界牢牢占有了一席之地。

因此，航天發(fā)展要綜合考量政治、軍事、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以作出合理的抉擇，在不同時(shí)期選擇重點(diǎn)的技術(shù)和方向進(jìn)行突破。這種重點(diǎn)突破、以點(diǎn)帶面式的發(fā)展模式的優(yōu)點(diǎn)在于：一項(xiàng)重大技術(shù)的突破往往會(huì)帶動(dòng)其它相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，一個(gè)重大項(xiàng)目計(jì)劃的成功實(shí)施會(huì)在很大程度上提升其航天技術(shù)整體能力，不同技術(shù)波浪式發(fā)展有利于優(yōu)化投資，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)群的整體能力形成。

2.政府統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)航天事業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者是政府，因?yàn)楹教彀l(fā)展對(duì)國(guó)家地位、國(guó)防安全、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的影響力。同時(shí)，航天技術(shù)極其復(fù)雜，航天工程投入特別巨大，需要有強(qiáng)大的科技基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐。因此，政府作為最高領(lǐng)導(dǎo)者，運(yùn)籌帷幄、統(tǒng)一管理就成為航天發(fā)展的必然組織選擇。

軍工、航天行業(yè)不同于一般民用行業(yè)，宏觀上要加強(qiáng)行業(yè)的規(guī)制管理，但這種管理更多的是運(yùn)用政策、法制與市場(chǎng)機(jī)制，而不是行政機(jī)制。歐美航天企業(yè)都是私營(yíng)性質(zhì)，在技術(shù)上這些企業(yè)并不需要進(jìn)行軍用和民用的分離，只需按航天產(chǎn)品的用途分類(lèi)管理。我國(guó)應(yīng)該吸收西方航天管理的合理做法，努力實(shí)現(xiàn)軍用與民用航天的協(xié)同發(fā)展。

3.戰(zhàn)略引導(dǎo)，預(yù)算約束

歐美出臺(tái)的航天政策往往對(duì)航天發(fā)展的目標(biāo)、方針、重點(diǎn)發(fā)展方向和領(lǐng)域作出明確表述，一些重要的航天計(jì)劃還對(duì)進(jìn)度、投資額度作出詳細(xì)規(guī)定。這些國(guó)家都有具有法制約束與法定程序的預(yù)算制度，這不僅表現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政支出預(yù)算、國(guó)防經(jīng)費(fèi)預(yù)算這樣的重大國(guó)家決策上，也表現(xiàn)在像重大航天計(jì)劃實(shí)施的具體投資預(yù)算問(wèn)題上。事實(shí)證明，嚴(yán)格的預(yù)算制度對(duì)航天項(xiàng)目超支與成本控制非常有效。

歐美的航天產(chǎn)業(yè)管理體系健全、機(jī)制完善，形成了從宏觀到微觀，從計(jì)劃、研制到使用全過(guò)程的有效管理機(jī)制。我國(guó)的航天產(chǎn)業(yè)管理水平已有了很大提升，但世界先進(jìn)航天國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)與做法仍是值得學(xué)習(xí)與借鑒的。

4.科技創(chuàng)新，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)

不斷探索新技術(shù)、研制新產(chǎn)品與新材料，帶動(dòng)相關(guān)技術(shù)發(fā)展是航天發(fā)展的活力所在，自主創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家航天產(chǎn)業(yè)生存與發(fā)展的根本路徑。技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力源于應(yīng)用，源于它能帶來(lái)的政治與社會(huì)效果、軍事價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益。

從產(chǎn)業(yè)角度講，航天技術(shù)向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散與轉(zhuǎn)化提升了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。航天技術(shù)對(duì)相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的需求與投資可以促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，航天技術(shù)對(duì)其它新興產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)的帶動(dòng)可以創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。