美國聯邦政府高等教育財政資助政策歷史評述

劉旭東　甘少杰　李鶴飛

摘 要 財政資助是現代國家中央政府調控高等教育的主要手段。經過歷史的發展與完善，財政資助已經成為美國聯邦政府參與高等教育的主要方式。基于公共政策選擇理論和教育成本分擔理論，聯邦政府不斷為高等教育提供強大的財政支持，并以此調控高等教育的發展方向，使其成為美國政府實現國家發展目標的利益訴求工具。二者之間的這種互動關系，反映了美國聯邦政府參與高等教育的理論基礎與現實需要。

關鍵詞 聯邦政府；高等教育；財政資助政策；美國

中圖分類號 G649.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）31-0074-04

二戰后，高等教育逐漸成為后工業時代社會的中心和經濟發展的“發動機”，高等教育越來越受到國家和社會的重視。美國擁有當今世界最發達的高等教育，然而美國憲法在制訂之初卻回避了聯邦政府對高等教育的責任，將教育的權責留給了州。但歷史上，美國高等教育的每一次重大變革和所取得的巨大成就都離不開聯邦政府的大力支持。作為中央政府的美國聯邦政府在處理與高等教育關系的歷史進程中，主要通過財政資助，并輔之以資助立法手段。美國經過百余年實踐所形成的政府與市場組合機制下多元的高等教育財政資助體制，為高等教育的可持續發展注入了強勁動力。同時，由于高等教育教學、科研與社會服務的強大反哺功能，美國聯邦政府在對其提供資助的同時，也成為高等教育的最大受益者。鑒于此，高等教育成為促進實現美國公共政策的重要因素，對高等教育提供財政資助也因此成為了美國聯邦政府的公共財政政策之一。

歷史上，美國聯邦政府制訂的一系列有關高等教育財政資助的政策，體現了美國公共政策的目標選擇。本文結合美國高等教育的歷史發展特點，對聯邦政府高等教育財政資助與國家發展目標關系的歷史演進進行了述評。

一、二戰前對專業化教育的重視

美國早期的學院脫胎于歐洲傳統，沿襲了歐洲大學的重學輕術觀念，殖民地學院大都開設宗教、神學等科目，脫離社會發展的軌道。1862年，國會通過的《莫里爾法案》成為扭轉這一矛盾的標志。由聯邦撥地給各州創建農工學院，高等教育開始注重服務地方、服務工農業、服務專用人才培養。這樣，美國高等教育徹底跳出象牙塔的桎梏，開始融入社會，為社會提供了廣泛的智力支持。在這以后，聯邦政府又陸續出臺了一系列有關加強職業技術教育和鼓勵贈地學院發展的法案。聯邦政府通過高等教育來提升社會專業技術水平的目標也最終得以實現。

正如滕大春先生所言，“美國高等教育目標，直到二次世界大戰前還在爭論之中，不過，其主流是造就實用人才，已是極為明確的目標了”[1]。所以，縱觀二戰前的美國高等教育，聯邦政府將沉迷于歐洲重學術傳統的美國大學一步步拉進了重專業教育的軌道，最終將大學的教育目標調整到符合美國國家利益需求的發展方向上來。也正因此，才使得聯邦政府加強了與高等教育的關系。

二、二戰后至20世紀60年代對發展科學的強調

前哈佛大學校長陸登庭（Neil L.Rudenstine）認為，“在各個國家的發展史上，肯定會有這樣一些階段，需要政府的大力幫助來啟發或大力促進教育系統的發展”[2]。戰后美國高等教育和科學技術的巨大發展正是得益于聯邦政府的強大推動力。第二次世界大戰后，世界政治經濟形勢發生了重大轉變，美蘇兩國進入太空競賽的冷戰階段，為爭取在科學技術上領先，雙方都加強了智力儲備。作為“智力之城”的大學，成為爭霸雙方發展的戰略重點。另外，戰爭結束后，美國社會也在考慮如何將戰時建立起來的聯邦與大學關系延續下去，如何將軍事科研的巨大成果應用于民間。因此二戰之后的近30年內，美國投入了大量資源發展高等教育，繼續資助大學開展學術研究，戰爭時期延續下來的聯邦科研資助體制進一步完善。

經過近30年的聯邦強大資助，美國高等教育取得了重大發展和成就，美國科研水平躋身世界前沿。因此，人們把這一時期稱之為美國高等教育發展的“黃金時代”。由于聯邦政府對大學強大的財政資助，造就了美國歷史上的“聯邦撥款大學”時代。一批著名的研究型大學因為承擔了大量的聯邦科研任務而獲得了巨額資助。這些研究型大學創造出的偉大科學成就使得美國科學技術在全球處于領先地位，超過了冷戰威脅的主要對手前蘇聯，徹底扭轉了冷戰初期美蘇科技力量的對比，“衛星上天”事件造成的科技威脅從此解除。

三、20世紀70年代前后對社會民主目標的追求

隨著冷戰威脅的降溫，國內問題扭轉了聯邦政府對國外問題的關注，提高社會民主水平成為70年代前后聯邦政府需要急迫解決的問題。于是聯邦政府對高等教育的資助開始從強調科學向提高社會公平轉移。

關于聯邦政府在促進教育機會均等，進而影響社會民主進步方面的作用，卡耐基高等教育委員會的亨瑞博士（David D.Henry）曾經指出，“沒有聯邦的資助，教育機會的喪失會演變成一個政治危機，從此引發各種社會問題，教育機構的數量和質量水平也會遭到破壞”[3]。因此，在20世紀六七十年代美國構建“偉大社會”時期，聯邦政府通過不斷提高對高等教育的資助來增加大學生的就學機會，從而有力地推動了社會改革。1965年《高等教育法》及其1972年修正案中的資助項目，都是在強調入學機會的社會環境下制訂的。政府根據大學生的相對支付能力來向他們提供撥款，使得學校改變政策以接納更多的少數民族和婦女作為學生和教師。女性在大學招生人數中的比例由1970年的40.54%增長到了1980年的52.63%[4]。如果不考慮收入情況，單純從新接納人員的性別和種族上來比較，70年代婦女、少數族群和低收入等弱勢群體的人員構成比例明顯均高于60年代，反映了聯邦資助對社會公平的引導作用。

四、20世紀80年代后對提高經濟競爭能力的關注

美國高等教育財政專家理查德·A.金（Richard A.King）教授指出，“每一輪改革的深入都將市場化信息和手段逐漸帶入到教育改革之中。聯邦政府公共價值的優先次序從20世紀60、70年代的平等和博愛，逐步轉變為80、90年代的效率和經濟增長。”[5]進入后工業時期，大學被認為是時代的首要機構，克拉克·克爾甚至將大學稱為社會的中心[6]。80年代以來，隨著全球化競爭的加劇，歐洲、日本、韓國等國家的經濟發展水平和科技創新能力快速追進美國，甚至在相當廣泛的領域超過美國。國際經濟競爭的加劇成為了這一時期美國發展程的最大威脅。

為扭轉全球化競爭的被動局面，美國再次求助于高等教育的“智力之城”功能。這樣，聯邦政府在經濟領域的利益追求也再次刺激了聯邦項目。從幾部法案的名子可以說明當時國會所關心的問題：1984年的《確保經濟安全教育法案》、1988年的《增強美國競爭力教育和培訓法案》、1990年的《數學、科學和工程上的卓越法案》、1991年的《國防授權法案》等[7]。在這些專項法案的資助下，80年代以后聯邦加強了對有關高新科技和科研民用性與市場化的資助，以適應全球經濟競爭和緩解美國經濟危機，這也正成為了這一時期聯邦資助權力調整的內在動因。

進入21世紀最初的十年，聯邦政府延續了20世紀80年代以來的高等教育財政資助政策，借助高等教育刺激經濟的復蘇。新世紀伊始，面對“9.11事件”、全球金融危機等事件的沖擊，美國遭遇到了前所未有的發展壓力。重壓之下，聯邦政府對高等教育財政資助政策進行了一系列調整。奧巴馬總統的資助新政代表了這一時期政策調整的方向，反映了當下美國政府在解決危機過程中對高等教育的利益訴求。2009年7月14日，奧巴馬來到深陷失業率困擾的工業重鎮——密歇根州底特律，在底特律附近的馬科姆社區學院（Macomb Community College）發新政演講，提出了社區學院新政與“美國畢業計劃”（American Graduation Initiative），旨在通過社區學院加強職業教育來解決不斷惡化的失業危機。美國教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）的發言體現了聯邦政府的這種渴望，他指出：“辦好兩年制大學，是使美國重新站起來的關鍵”[8]。同時通過美國畢業計劃，實現美國“到2020年成為世界上大學畢業生所占比例最高的國家”這一愿望[9]。

如果說“美國畢業計劃”只是奧巴馬加強社區學院資助初級規劃的話，接下來他提出“新衛星時刻”的警告則是一步步將他的規劃付諸實施。2010年12月6日，奧巴馬再次造訪社區學院，來到了北卡羅來納州佛塞斯技術社區學院（Forsyth Technical Community College）。他在這所學院的演講中10次提到中國，視中國的崛起和快速發展為美國的威脅，并與1957年前蘇聯衛星上天事件對美國的威脅相比，稱之為“新衛星時刻”的到來。因此，通過加強對社區學院的資助，以達到提高美國民眾職業技能水平的目標，從而能夠有能力應對全球經濟競爭的加劇和國內就業的嚴峻形勢。這些觀點形成了奧巴馬高等教育財政資助新政的核心內容。標志著聯邦政府高等教育資助政策對社區學院和職業教育的傾斜性調整。

美國聯邦政府高等教育財政資助政策的重新調整反映出這樣一個主題，即今后將繼續加強聯邦政府的宏觀調控職能，擴大大學與社會的接觸，提高高等教育的社會服務功能。

縱觀美國歷史，長久以來，聯邦政府在高等教育中的作用反映的是校門之外的社會政治與經濟現實，這個現實是高等教育長久發展再也無法回避的不竭動力源泉。因此，正如貝魯迪所指出的，“政府，特別是聯邦政府將被公眾當作教育的領導人，并將繼續承擔這一責任”[10]。聯邦政府將通過不斷完善財政資助政策，規范資助立法，加強對高等教育發展的宏觀調控，進而滿足對國家發展目標的追求。

參 考 文 獻

[1]滕大春.今日美國教育[M].北京：人民教育出版社，1980：41.

[2]張斌賢，孫益.探索外國教育史研究的新領域與新方法[M].廣西：廣西師范大學出版社，2009：173.

[3]David D.Henry.Challenges Past， Challenges Present： An Analysis Of American Higher Education Since 1930-An Essay For The Carnegie Council On Policy Studies in Higher Education[Z].San Francisco.Washington.London.1975.117.

[4]School Enrollment by Sex and Level： 1970 to 2002 [EB/OL]. [2012-3-3].http：//www.census.gov/population/www/socdemo/school.html.

[5][7][美]理查德·A·金，教育財政：效率、公平與績效[M].第三版.曹淑江，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2010：序言.229.

[6][美]克拉克·克爾.大學之用[M].第五版，高铦，等，譯.北京：北京大學出版社，2008.129，73.

[8]社區大學拯救美國 奧巴馬拋刺激經濟新“藥方”[EB/OL].[2010-12-18].http：//www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/07-20/1782860.shtml.

[9]Remarks by The President on The American Graduation Initiative [EB/OL]. [2010-12-18].http：//www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-on-the-American-Graduation-Initiative-in-Warren-MI/.

[10]Maurice R.Berube.American Presidents and Education[Z].Greenwood Press. New York Westport， Connecticut.London，1991：152.