如何加強審計對權力的制約和監督

吳雄生

黨的十六大報告在論述加強對權力的制約和監督時，明確提出要“發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用”，這是黨的十六大從深化政治體制改革、強化對權力制約和監督的高度，賦予審計機關的重要職責，對審計工作提出了新的要求，也是中國審計的光榮歷史使命。因此，按照“三個代表”重要思想的要求，如何加強審計對權力的制約和監督，就這一問題談談自己粗淺的認識。

一、正確把握審計在權力制約和監督體系中的定位

審計機關具有制約和監督權力的法定職責。審計監督作為整個權力制約和監督體系中的重要一環，受其職能所限，對權力的制約和監督不可能面面俱到，這就有必要首先明確審計的功能定位。只有依照審計機關的作用、地位、本質和職能，合理分析，準確定位，找到對權力進行制約和監督作用的環節，才能真正充分發揮審計在權力制約和監督中的作用。一切權力皆來自公眾，對公眾負責，這是審計的出發點和歸宿點。一般來說，權力包括人權、物權和財權，其中，物權和財權即公共資源的配置權和執行權。根據當前權力在某些環節仍然失控的狀況和反腐敗斗爭的客觀要求，審計機關應從專業特長、職能優勢和客觀公正、依法獨立性等特征出發，既要對權力行使的主體進行監督，也要對權力運行過程進行監督，從根本上發揮審計預防和治理權力腐敗行為的作用。

二、當前影響審計對權力制約和監督的主要因素

多年來，審計對權力的制約和監督發揮了十分顯著的功效，不僅為我國改革開放的順利進行起到了保駕護航的作用，為國民經濟健康、穩定發展，起到了“衛士”作用，而且也為審計事業自身贏得了社會廣泛的尊重，確立了重要的地位，整體形勢較好。但也存在著被審計單位不理解、不配合、不支持的情況以及審計處理難、審計手段滯后等問題，在一定程度上影響了審計對權力制約和監督作用的發揮，主要表現在以下幾個方面：

1、雙重管理體制的局限。

我國《憲法》規定，審計機關作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領導，業務上受上級審計機關的領導。各級審計機關領導均由地方政府任免、審計經費由地方財政保障，審計其實相當于地方政府的一個內審部門，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監督地方政府部門和領導干部的權力？而權力運行過程中發生的各種經濟腐敗行為，又往往與地方經濟有著千絲萬縷的聯系，當審計涉及有關國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中又難以避免有關政府部門及行政首長的影響和干擾，審計機關很難站在國家利益的高度，對權力腐敗問題依法獨立進行監督和查處。

2、依法審計環境的欠佳。

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，我國法制建設取得了很大成就，但仍存在著許多不足，現行審計法規體系不健全，影響了審計對權力制約和監督作用的發揮。同時，還有一些被審計的權力部門，既是大量政策法規的制定者，又是執行者和解釋者，難以體現審計對權力制約和監督的權威性與嚴肅性。有時甚至對同一個問題，存在著法規政策之間互相矛盾和抵觸，使審計人員在查處評判時感到無所適從，給審計對權力的監督造成了極大的困境。面對被審計單位由于執行領導權力的行政指令所產生的違法違紀問題，審計監督缺乏評判依據與衡量準繩。再就是審計法規政策的滯后，也增加了依法審計工作的難度，影響了審計對權力制約和監督作用的充分有效發揮。

3、技術方法手段落后。

由于審計對權力制約和監督涉及面廣、政策性強，盡管審計機關經過多年實踐也積累了豐富的經驗，但審計方法仍然相對單一，審計技術手段相對滯后。面對眾多復雜的審計對象，尤其是財務管理松懈、會計資料虛假比較普遍的現狀，以及會計電算化，經濟犯罪智能化的趨勢，仍以手工查賬為主、依靠內控制度測評、核對、盤點、函證等手段方法實施審計，其監督力度難免要打折扣。盡管審計方法手段也在實踐中不斷得以突破創新，如采用審計查證與領導干部述職、與調查座談、與爭取有關部門支持配合等等相結合，但就現狀而言，審計方法與手段仍然缺乏剛性。對于受領導權力指使，在會計資料中未能反映的“天知地知、你知我知”的賬外權力腐敗行為，審計監督更顯得乏力與無策。同時，隨著信息技術的迅猛發展，大部分被審計單位實現了電子化網絡化，而審計機關的計算機普及運用、軟件開發及網絡建設均相對滯后，與被審計單位極不對稱。審計觀代化監督技術手段的落后，影響了監督深度和審計效率，削弱了審計對權力制約和監督的效果和質量。

三、全面加強審計對權力制約和監督的幾點建議

1、統一思想，提高認識，全面落實“全面審計、突出重點”的方針。牢固樹立大局意識、服務意識、責任意識，緊緊圍繞經濟建設和政府工作目標，確定審計工作重點。當前，必須緊緊圍繞全面建設小康社會這個中心，把著力點放在促進各項重大改革、建設社會主義法治國家、加強對權力的制約和監督上，堅持以真實性審計為基礎，突出對重大違法違規問題和經濟犯罪案件的查處，懲治腐敗，促進廉政建設。首先，突出對重點領域、重點部門的審計，必須對掌握財和物的決策、執行、監督權較為集中的領域和部門進行審計。其二，突出對重點資金、重點內容的審計。重點財政性資金的使用和重要項目的實施，事關國家公共經濟政策的貫徹執行、事關廣大人民群眾的根本利益，是各級黨委政府和人民群眾關注的重點、焦點和熱點。其三，突出對權力運用的重點環節進行審計。特別是要突出對決策環節和執行環節的審計，將事前審計、事中審計和事后審計有機結合起來，防止各種“政績工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐敗工程”的出現。

2、更新觀念，堅持審計理論創新。在建立社會主義市場經濟體制過程中，審計機關除了監督財政財務收支外，主要作用應是促進政府行為的公開、透明，推進依法治國和依法行政。在全面建設小康社會的歷史時期，我國審計工作已經進入一個總結經驗、開拓創新、不斷深化、尋求進一步發展的新階段。黨的十六大從深化政治體制改革、強化對權力的制約與監督的高度賦予審計機關更重要的職責。因此，審計不應僅僅是差錯糾弊、促進管理。更要解放思想、與時俱進，樹立促進依法治國、規范依法行政的新理念。只有創新審計理論，將審計的經濟監督作用上升到權力制約機制的高度加以認識，才能在審計實踐中創新審計思維、拓展審計視野，建立起更加科學的審計運行機制，從而充分發揮審計對權力的制約和監督作用。

3、建立審計機關內部的有效制約機制。要充分發揮審計在權力制約機制中的作用，對審計機關內部來說，也需要建立一種內部的有效機制來保證審計權力制約機制作用的實現。一是加強審計法制建設，規范審計行為。《憲法》賦予審計機關審計檢查權和審計處理權。要想充分發揮審計在權力制約機制中的作用，必須首先保證審計機關自身能夠依法行使審計檢查權和審計處理權，建立健全權力制約機制和權力監控機制，做到審計的主體合法、內容合法、程序合法。二是提高審計質量，做到標本兼治。從根本上來說，要防止權力的濫用，就必須用完善的制度、健全的體制、規范的運作、嚴密的程序來保證政府權力的運行實現公開、公平和效率。三是加強“人、法、技”建設，提高審計隊伍素質。新時期，審計要想在權力制約和監督機制中切實發揮作用，就要全面貫徹“三個代表”的重要思想，堅持以人為本，豐富審計文化的內涵，建設高素質的審計干部隊伍。

（作者單位：宜春市公路管理局）