政策優化：信息甄別在公租房政策中的運用

唐宗果

(中南財經政法大學， 湖北 武漢 430073)

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·經濟研究·

政策優化：信息甄別在公租房政策中的運用

唐宗果

(中南財經政法大學， 湖北 武漢 430073)

信息甄別是解決政策設計時信息不對稱的重要方式。公租房市場是一個典型的信息不對稱市場，申請人擁有大量的私人信息，而作為審核機構的政府部門卻是信息的弱勢方，加之申請人的需求信息傳遞渠道不暢，因而引發了大量的逆向選擇和道德風險問題。針對這些問題，政府可以通過建立個人基本信息共享系統和違規申報懲罰制度、制定租金收入比的定價模式和差異化住房策略，實行預申請制度與優先安置就近申請原則，懲罰退出與激勵退出相結合等幾種不同的政策組合來共同甄別申請人的真實信息，以實現政策目標和政策的效率均衡。

信息甄別；公共租賃房；逆向選擇；道德風險

一、引言

公共租賃房(以下簡稱“公租房”)是為了解決城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員的住房問題，以政府出資為主要資金來源而建設的過渡性保障住房，其所有權屬于政府或者公共機構，而不是個人。但是由于政府與政策目標群體的信息不對稱，與其他權益性保障政策一樣，公租房政策雖然取得了一定成效，但總體效果不佳，也出現了一系列的政策困境。通過信息甄別的相關理論解決公租房政策中的信息不對稱問題，進而優化公租房政策，具有重要的現實意義。

二、信息甄別的理論內涵

為了解決保險市場上因為保險公司與投保人之間信息不對稱而引發的逆向選擇和道德風險問題，1976年斯蒂格利茨(Stiglitz)和羅思切爾德(Rothschild)在《競爭性保險市場的均衡：論不完全信息經濟學》中提出了信息甄別理論。信息甄別是指市場交易中沒有私人信息的一方為了減弱非對稱信息對自己的不利影響，能夠區別不同類型的交易對象而提出的一種交易方式、方法、契約或合同[1]。

在公共政策領域，政策制定主體與目標群體的信息不對稱情況同樣存在。以政府制定公租房政策為例，政府在確定公租房的申請標準時只擁有公共信息，并不能完全了解政策目標群體的個人信息及風險程度，就容易出現逆向選擇問題。在申請公租房后，由于管理部門缺乏申請者后期行為的信息，申請者可能會出現租賃合同以外的利己行為，從而引發道德風險。本文的信息甄別是政府在處于信息弱勢的情況下，首先采取行動，通過一系列的機制安排，將另外一方的真實信息甄別出來，從而實現政策的效率均衡。

三、公租房政策困境

(一)逆向選擇：非保障對象租用公租房《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第11號)規定，公租房主要面向符合條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員。[2]但公租房政策實行以來，公租房租用者擁有住宅、轎車，從事穩定高收入職業的情況屢見不鮮，部分地方公租房使用者的不合格率甚至超過50%。這說明公租房的申請準入機制難以對每個申請人進行合理有效的甄別，政府的正向選擇演變成了逆向選擇，真正需要公租房的群體被排除在公租房租客之外。

(二)逆向選擇：公租房的棄租

隨著各地公租房陸續建成，在出租時卻出現了許多意向不到的情況，部分公租房受到公眾尤其是保障對象熱情追捧，但是另外一些城市的公租房卻受到了冷遇，兩者形成了鮮明對比。據《武漢晚報》報道，2012年初武漢洪山區首批公租房遇冷，首批公租房僅出租210套，出租率僅為23%[3]；南京市也遭遇了同樣的問題，從2012年6月開始的公租房申請，歷經半年時間，符合申請條件的1.7萬戶家庭僅有300多戶家庭申請了公租房[4]。公租房是為了解決特定群體的住房問題，但是在實際推行后大多數特定群體在衡量了租金、地理位置、居住環境、自身實際收入等情況后選擇放棄申請，退出公租房市場，這是公租房市場的逆向選擇的表現之一。

(三)道德風險：公租房的轉租及閑置

《公共租賃住房管理辦法》及其他地方的公租房管理條例都明確規定不得轉借、轉租或者擅自調換所承租公租房，不得改變所承租公租房用途，不得無正當理由連續6個月以上閑置公租房，否則應當退回公租房。據《21世紀經濟報道》記者報道，北京市朝陽區與石景山公租房項目皆存在公租房被轉租或閑置的情況，每月公租房租用者可以從轉租中獲利上千元[5]。依據信息經濟學的相關理論，當合同簽訂后，當承租者不完全承擔風險后果時，會采取自身效用最大化的自私行為，將公租房轉租或閑置可以增強承租者的效用，但是卻損害了其他需要公租房來改善生活環境的群體的利益，公租房的道德風險顯而易見。

(四)道德風險：公租房“福利”固化

相對于廉租房而言，公租房覆蓋人群范圍廣，而且保障對象的收入彈性比較大，如果保障對象收入增長后，不符合保障條件，應該退出。隨著公租房越來越多地建成交付，退出難的問題會越來越明顯，尤其是在公租房的租期較長，而且動態審核不到位的情況下，公租房成為承租者的一種變相福利，乃至固化下來，影響公租房在市場上的流通[6]。政府對公租房退出管理松軟，對承租人收入變更后是否應退出公租房沒有明確規定，并且公租房的租用期限太長，使得理性的經濟個人趨于長期占有公租房的福利，引起公租房市場的道德風險。

四、公租房政策困境的成因——信息不對稱

(一)目標群體私人信息的存在

在公民申請公租房時，政府只是一個被動的信息接收者和被動的信息甄別者，工作人員對申請者的收入、財產、就業、婚姻、納稅等信息的審核只是根據申報材料核查，以此來確定哪些申請者能夠租用公租房。而且申請者的存款、股票、其他固定資產等帶有個人隱私信息，其可以選擇公開或者不公開，政府無法干涉，這極大限制了申請審核的準確性。由于私人信息的存在，一些不符合條件又希望享受政策福利的申請人可以隱瞞自己的實際收入水平和財產凈值，使其符合申請條件，從而使得確定公租房承租對象時難免出現逆向選擇的問題。

(二)目標群體表達自身偏好的渠道不暢通

政府在制定公租房政策時普遍假設人均住房面積、裝修條件、租住的穩定性、租金較低是中低收入人群選擇公租房的重要理由，但實踐中發現目標群體還是對房源位置、房屋質量更加敏感。目標群體對房源各方面的需求偏好難以進入政府的議事日程，并且政府即使已經考慮到目標群體的需求偏好，但迫于資金壓力，有時候也不得不選擇忽視目標群體的需求。目標群體在主要需求偏好表達不暢的情況下，會根據公租房與現居住點位置對比、公租房與現住房的租金對比等來衡量租用公租房的效用，如果租用公租房的效用較小，目標群體則會選擇退出公租房市場，從而出現了公租房市場上的“劣幣驅逐良幣”的現象。

(三)信息獲取成本太高

在信息系統還不健全的情況下，政府需要獲取申請人的私人信息和申請后其是否履行合同的信息成本十分高昂，以此付出的成本可能會超過信息甄別所帶來的收益。由于我國還沒有完備的個人信息登記系統，申請人信息審核部門在人員不足、經費不足的限制下，沒有動力也沒有可能去收集每個申請人的真實個人信息，只能對申請材料進行審核，非保障對象租用公租房就難以避免。政府在對承租者信息掌握不充分的情況下，不得不投入更多的費用，收集有關信息，防范道德風險，使交易成本上升。并且信息搜尋成本是邊際遞增的，而信息的效用卻是邊際遞減的，信息搜尋成本的存在及太過高昂會使追求完全均衡的信息成為理想狀態[7]。

五、優化公租房政策的途徑——信息甄別

(一)建立個人基本信息共享系統

公眾個人信息的存在是造成公租房市場逆向選擇的重要原因，而通過信息共享政府可以獲得更多的私人信息，從而甄別出其中的不符合條件的公租房申請人。現在大多政府部門都有自身獨特的電子信息系統，采集了本地方本部門領域的眾多信息，但是這些隸屬于不同部門的信息系統卻不能實現橫向信息的共享，無疑降低了行政效率，更是造成政府公眾信息不對稱的主要原因。在公租房領域，申請人提交的申請材料大多以證明的形式出現，不僅使得申請流程復雜化，而且難以達到甄別申請對象的目的。在公租房領域實現個人基本信息共享，主要需要注意以下幾個方面：第一，在信息系統不完善時盡量實現基本信息的共享；第二，重點收集和核實申請人的收入信息；第三，實現個人信息的動態更新。

(二)建立違規申報懲罰制度

現有的公租房管理辦法對于違規申報并沒有建立實質性的懲罰制度，在申請階段瞞報收入，開具虛假證明材料等違規行為被發現后相關部門只是退回申請材料，沒有其他的懲罰措施，這就加大了高收入者違規申報的風險。

假設申請人的效用函數為 f(a)=X-P*Y其中，X表示申請人確定的收益，等于房屋的市場價格X1與公租房價格X2的租金差額；P表示管理部門發現申請人弄虛作假事件的概率；Y則表示發現違規申報后申請人付出的成本，不僅包括現金成本還應包括時間成本等其他機會成本。在本假設中X恒大于0，即市場租金大于公租房租金，P值位于0至1之間，即管理部門不能發現所有違規申報事件，也不會完全不能發現違規申報事件，且恒定為一個數值。

顯然在申請人收益恒定且不為0的情況下，當Y趨近于0即違規申報的懲罰成本無限趨近于0時，或者Y=X即當申請人的違規成本等于其收益時，申請人都不會完全披露自己的信息，只有Y>X即懲罰成本大于公租房收益時，申請人才會完全披露自己的信息。因此在實際工作中，只有加大對弄虛作假者的懲罰力度，提高違法成本，才能達到威懾作用。

(三)租金收入比的定價模式

我國的公租房租金設計主要有兩種模式，一是一刀切租金，按市場指導租金的百分比定價，二是梯度租金制，按保障對象收入不同確定不同的租金比例或者政府補貼比例。一刀切租金可以保證保障對象的絕對公平，但是缺少了相對公平性，減少了逆向選擇和道德風險；梯度租金雖然可以按承租人的收入水平收取不同的租金，較為科學合理，但是這會誘使更多的人瞞報收入，在收入信息上弄虛作假，并且由于每個梯度間跨度較大，即使每個梯度中的保障對象繳納同樣的租金，但是對每個保障對象的負擔是不同的[8]。因此可以根據全國居住消費占整體消費的權重來確定租金收入的比值，并進行適當的修正，且每年根據CPI的波動而調整。在實行租金收入比的定價方式時要注意推進居民資產凈值信息系統的建設，這是構建公租房租金制度的基礎，也可以為其他保障房政策的實施提供更加科學、準確的參考依據。

(四)差異化住房策略

在信息核實比較困難的情況下政府必須用一種方法，使中高收入者能自覺地把自己跟中低收入的人區分開來，主動放棄公租房的申請，也即博弈論中的信息甄別。基于不同收入群體對住房條件有不同的需求為基點，在公租房建設時就可以根據中低收入者的需求設計出不同的住房，并且這些住房還需要避免滿足高收入群體的需要，這樣高收入群體就會自動放棄申請公租房。

假定由政府先做建房的決策，中高收入者在看到政府的決策后再做申請房子還是不申請房子的決策，并且中高收入者在申請公租房后一定能夠得到公租房的使用權，勢必會擠占低收入者申請公租房的名額。其博弈的擴展式表述如下表所示：

在這個博弈模型中政府有兩個可選擇的行動：建好房或者建差房；中高收入群體有兩個選擇：申請或者不申請。因此，會出現四個不同的策略，分別為：第一，不論政府建好房還是建差房，中高收入者都申請；第二，政府建好房中高收入者申請，建差房中高收入者不申請；第三，政府建好房中高收入者不申請，建差房中高收入者申請；第四，無論政府建好房還是建差房，中高收入者都不申請[9]。

從表中可以看到若政府建好房子，中高收入者的最優選擇是提出申請，當政府建較差的公租房時，中高收入者的最優選擇是不申請。由于政府是先做決策者，考慮到中高收入者對自己決策的反應，政府的最優策略應該是建差的房子，這樣才能使中高收入者自動地退出對公租房的競爭，讓公租房真正落在窮人手里。當然，如果想真正解決目前公租房所面臨的問題，還得同時采取其他措施。

(五)預申請制度與優先安置就近申請原則

實踐表明，保障對象對公租房的位置與租金較為敏感，因為公租房位置偏遠或者價格優勢較小而導致的棄租、轉租現象屢見不鮮，在公租房市場上實行預申請制度則可以較好地解決這類問題。政府在建設公租房之前，應通過一些前期調研，大致確定保障對象對公租房的位置、戶型、環境、租金等方面的需求，以防止盲目建設。預申請制度可以有效確定保障對象對公租房的位置需求，如果保障對象公租房的位置需求較為集中，但政府囿于財力和其他政策環境的影響，只能滿足部分對象的需求，這時政府就需要踐行優先安置就近申請的原則。就近申請是指保障對象申請公租房時應與現居住地最近或與工作地點相近，政府在配置公租房時可以考慮優先安置這一部分保障對象。優先安置就近申請者可以在一定程度上減少承租人在租賃合同簽訂之后轉租的風險。

(六)懲罰退出與激勵退出相結合

懲罰性退出是指承租人有明顯違規行為，例如轉租、閑置公租房，在公租房內從事違法活動等，應該退回公租房，我國公租房退出機制設計中，懲罰過輕，是導致公租房只進不出的一個重要原因，從《公共租賃住房管理辦法》來看，主要的懲罰措施是補交租金，1000元以下的罰款，有違法所得的應處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款，并且五年之內不得再次申請公租房[10]。這些懲罰措施看似嚴厲，但是對于違規者并沒有實質性的影響，應針對不同的違規行為采取不同的懲罰措施，對于辦法規定的五項嚴重違規行為不僅要補交租金，更要根據其行為所造成的損失處以高額罰金，并且禁止其五年內獲取其他保障性住房乃至商品房；對于滯納和拖欠租金的應根據承租人的實際支付力判斷其是惡意還是善意行為，惡意行為從重處罰，善意行為從輕處罰。

激勵性退出是指承租人在租用期間收入提高后或者因其他原因能夠選擇其他住所后，政府給予一定的優惠政策，激勵其退出公租房。例如在承租人主動退出公租房購買經濟適用房或者其他商品房時，政府可以給予一定的稅收優惠，或者給予購買保障性住房的優先購買權，還可以對其給予物質性和精神性的獎勵。

六、結語

信息甄別理論對政府政策設計的優化主要體現在三個方面，第一，政府需要率先采取行動，政府在信息弱勢的情況下，不能坐等優勢方提供信息或傳遞信號，這是在解決信息不對稱問題時是使用信息甄別還是信號傳遞的首要區別；第二，政府為了實現目標群體的信息甄別需要主動設計出不同的政策組合而不是通過單一的政策措施來甄別不同目標群體，在公租房申請問題上如果僅僅依靠管理部門加強審查力度，不僅不能從根本上解決公租房申請中出現的問題，還會花費更多的時間與人力成本，造成資源的浪費；第三，通過信息甄別去優化政策設計，解決政策制定中的信息不對稱問題，不是花費大量成本去獲取個人信息，從而導致政策的無效率或成本過大，而是通過目標群體對政策組合的選擇來獲取目標群體的真實信息。將信息甄別理論的相關知識運用于政策制定的過程中，可以減少不必要的信息搜尋成本，同時實現政策的原有目的，保證政策的效率均衡。

[1]斯蒂格利茨.信息經濟學：基本原理[M].北京：中國金融出版社，2007.

[2]中華人民共和國住房和城鄉建設部.公共租賃住房管理辦法[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/201206/t20120612-210227.html.

[3]王丹妮.武漢首批公共租賃住房為何“冷場”[N].武漢晚報，2012-03-21(9).

[4]魯勛.南京擬率先試點公租房階梯定價[EB/OL].http：//www.drcnet.com.cn/eD R Cnet.com m on.web/D ocSum m ary.aspx？leafid = 981 & docid = 2903104，2013-11-10.

[5]北京“公租房轉租”調查：監管僅僅流于形式[EB/OL].http://house.ifeng.com/rollnews/detail-2014-03/27/35196509-0.shtmlhttp://house.ifeng.com/rollnews/detail-2014-03/27/35196509-0.shtml.

[6]王煒.公租房,建好管好住好[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/18162493.html.

[7]劉向暉.政府與保障性住房供應對象之間的信息不均衡及其規制緩解[J].科協論壇(下半月),2010(11):142.

[8]孟衛東,柳歆.城市公共租賃房租金定價機制研究[J].價格理論與實踐,2012(12):31-32.

[9]李玨.關于解決經濟適用房供應對象失控問題的博弈分析[J].商場現代化,2005(10X):292-293.

[10]中華人民共和國住房和城鄉建設部.公共租賃住房管理辦法[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/201206/t20120612-210227.html.

2015-04-07

唐宗果(1991-)，男，中南財經政法大學碩士研究生。

F293.31

A

1004-342(2015)03-37-05