論世界貿易組織框架下我國農業國內支持立法的完善

肖永平張 弛

（1、2.武漢大學國際法研究所，湖北武漢430072）

論世界貿易組織框架下我國農業國內支持立法的完善

肖永平1張 弛2

（1、2.武漢大學國際法研究所，湖北武漢430072）

世界貿易組織《農業協定》框架下的農業補貼，在我國主要是指國內支持。本文通過分析《農業協定》的相關規定和我國的立法現狀，結合我國農業補貼現狀對立法的需求，總結歐盟改革和美國立法的經驗對我國的啟示，提出以下完善立法的建議：（1）采取制定一部農業補貼綜合立法，輔以配套條例和細則的分層立法模式；（2）綜合立法應以規定長期目標為目的，其規定應具有較高的穩定性；配套立法以實現短期目標為目的，其具體實施方案應便于修訂。文章同時對若干問題提出了具體建議。

《農業協議》；農業補貼；國內支持

“國內支持”（domestic support）問題在世界貿易組織在1994年烏拉圭回合達成《農業協定》（Agreement on Agriculture）以來，引起了國內外學者的廣泛關注和深入探討。我國學者對WTO農業補貼規則及其發展［1］、國內支持條款的發展演變［2］、其他國家和地區的國內支持制度［3］、我國農業補貼現狀［4］、國內支持視角下我國《農業法》的完善［5］、基于生存權和發展權的農業補貼制度的構建［6］、利益機制視角下的農業補貼制度構建［7］、我國農業支持制度的完善［8］等方面有一些研究。國外學者對多哈回合《農業協定》的解讀［9］、綠黃藍三箱政策的分類［10］、綠黃藍三箱政策的限制［11］、“綠色補償”的農業補貼［12］、自由貿易區的農業補貼變化［13］、特定類型的國內支持［14］等問題作了有益探討。

本文通過分析WTO規則與我國立法的現狀，結合我國農業補貼對立法的需求，總結歐盟改革和美國立法的經驗，得出我國農業國內支持立法應該采取的應對措施。

一、WTO規則與我國立法的現狀

（一）WTO規則

《農業協定》第3條第1款明確規定，各成員減讓表第4部分中承諾的國內支持和出口補貼構成限制補貼承諾，作為GATT1994的組成部分①Article 3—1，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm，latest visited at 18 December 2014.。而我國在《入世議定書》中已就農業出口補貼作了明確承諾：不對農產品維持或采取任何出口補貼②Article 12—1，Protocol on the Accession of the People's Republic of China，http：//www.worldtradelaw.net/misc/ChinaAccessionProtocol.pdf，latest visited at 18 December 2014.。因此，WTO框架下我國的農業補貼主要是指國內支持。《農業協定》對國內支持分為兩類：一類是不需要削減的補貼，即綠箱政策、藍箱政策、發展箱支持和微量允許；另一類是需要削減的黃箱政策①See article 6，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm，latest visited at 18 December 2014.。

所謂綠箱政策，《農業協定》將其分為12類：（1）一般性農業生產服務補貼，主要包括農業科研，病蟲害控制、培訓及相關設施，技術推廣和咨詢、檢驗服務，市場推廣服務，農業基礎設施建設；（2）糧食安全儲備補貼；（3）國內糧食援助補貼；（4）生產者直接補貼；（5）與產品產量不掛鉤的收入補貼；（6）收入保險和保障補貼；（7）自然災害救濟補貼；（8）農業從業者退休轉業補貼；（9）休耕計劃補貼；（10）農業投資援助補貼；（11）農業環境保護補貼；（12）區域性援助補貼②See Annex 2 Domestic Support：the Basis for Exemption from the Reduction Commitments，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm，latest visited at 18 December 2014.。

所謂藍箱政策，是對限制農業生產給予的直接補貼，主要適用于3種情況：（1）針對指定地區的產量；（2）不足生產水平的85%或以下；（3）按牲畜的限定頭數③See article 6—5，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。所謂發展箱支持，是指發展中國家用于低收入或資源匱乏地區的生產投資補貼以及鼓勵非法麻醉藥物種植者轉種其他農作物的補貼④See article 6—2，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。所謂微量允許，是指發達國家就某一特定農產品的補貼不超過該產品總產值的5%，不需要削減，但要計入綜合支持總量（AMS）；該綜合支持總量如不超過該年農業總產值的5%，就不需要削減；發展中國家的比例增至10%⑤See article 6—4，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。

對于黃箱政策，《農業協定》并沒有列舉式規定，只在第6條第1款指出：農業削減承諾適用于除符合第6條及附件2設定之標準外一切有利于農業生產者的國內支持，并受到綜合支持總量的限制⑥See article 6—1，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。第6條其他款項主要是有關發展箱支持、微量允許和藍箱政策的規定。

因此，該協定的思路是明確不需削減的補貼，并對其他補貼以綜合支持總量進行限制。WTO關于國內支持的規則由《農業協定》第1、6、7、15條和附件2、3、4以及各成員減讓表包含的削減承諾組成。

（二）我國的立法現狀

我國關于國內支持的相關立法分布在《農業法》、《森林法》、《漁業法》、《畜牧法》、《草原法》、《氣象法》、《防洪法》、《農業技術推廣法》、《動物防疫法》、《植物檢疫條例》、《退耕還林條例》等。它們雖然在不同程度上與《農業協議》確定的補貼類型有關，但具有直接適用價值的規定幾乎沒有。因為《農業法》屬于農業立法領域的基本法，其覆蓋面廣，雖涉及上述大多數方面，但沒有就國內支持的實施規定具體方案。再如《畜牧法》第3條規定：“國家支持畜牧業發展，發揮畜牧業在發展農業、農村經濟和增加農民收入中的作用。縣級以上人民政府應當采取措施，加強畜牧業基礎設施建設，鼓勵和扶持發展規模化養殖，推進畜牧產業化經營，提高畜牧業綜合生產能力，發展優質、高效、生態、安全的畜牧業。國家幫助和扶持少數民族地區、貧困地區畜牧業的發展，保護和合理利用草原，改善畜牧業生產條件。”⑦《中華人民共和國畜牧法》第3條，http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-12/29/content_141833.htm，最后訪問于2014年12月18日。該規定強調要鼓勵和支持畜牧業的發展并幫助和扶持特定地區，同樣沒有提供實施方案。其他相關立法也存在同樣的問題。這些立法雖然與前述綠箱補貼的不同類型有關，但幾乎都停留在“鼓勵”、“支持”、“幫助”、“扶持”、“救助”這些政策導向性層面。即便存在個別有直接適用價值的條款，由于其分散在眾多的法律條文中，事實上沒有得到適用。

農業的國內支持是一項技術活，它需要實現農業補貼資金使用效果的最大化。要實現這一目標，需要將現存或將來可能出現的農業補貼進行科學分類，根據我國農業的發展情況和國際農產品貿易規則，確定各類農業補貼投入的資金量。這些補貼資金由誰負責實施、以什么樣的方式實施、是否能夠完全落到實處、由誰來檢查監督都需要明確的法律規定提供保障。隨著農業的重要性日益凸顯，我國在農業領域的支持力度逐年加強，農業的國內支持已經形成了一個完整的運行系統。在這個體系的運作過程中，上述問題需要具體法律規定加以解決，但我國現有立法都沒有明確規定。

（三）《農業協定》對我國立法的要求

《農業協定》旨在逐步削減容易引起貿易扭曲的政策，達到促進國際農產品貿易之目的。這為各國國內支持立法設定了基本方向。從該協定的目標來看，黃箱政策的實施空間會逐步削減；藍箱政策、發展箱政策和微量允許依然存在一定的利用空間。但從長遠來看，后面3種政策終將在不同程度上逐步受到限制，因為它們對農產品貿易自由化或多或少會產生一定的影響，目前只是基于特定原因而免于削減，一是其對貿易扭曲的作用相對較小，二是談判各方為達成一致而互相讓步促成了此類折中方案。

我國保留了《農業協定》框架下的黃箱補貼。對于特定產品的支持，只要綜合支持量不超過該產品相關年份生產總值8.5%的水平，就不須削減；對于所有農產品的支持，只要綜合支持量不超過相關年份中國農業生產總值8.5%的水平，也不須削減①參見商務部：中國入世承諾—3.16農業政策—國內支持，http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/200612/ 20061204000376.html，最后訪問于2014年12月18日。。這是我國就農業國內支持作出的承諾。

因此，從WTO的規則以及我國作出的承諾來看，我國關于農業的國內支持立法難以用一部立法解決所有問題。從長遠來看，綠箱政策是國內支持立法規制的主要方面，其他政策隨著農產品國際貿易的發展變化也會不斷更新。要保證立法在一定時期的穩定性，需要不斷調整的政策當然很難在一部立法中加以規定。應對這種情形的較好方案，只能是把《農業國內支持法》作為本領域的基礎性立法以規定穩定的國內支持政策，輔以條例或實施辦法來應對需要不斷調整的其他政策。

二、我國的農業補貼現狀及其對立法的需求

我國人口基數大，耕地資源有限，農業對于我國的重要性不言而喻。農業國內支持的立法應當充分考慮我國農業補貼的現實情況，在維護我國的根本利益和客觀要求的前提下逐步完善，充分發揮其指引和評價作用。

我國人均耕地面積約為1.37畝②依據2013年中國統計年鑒公布的數據計算得出。由于年鑒關于耕地的面積總數為2008年年底統計數據，人口數據也運用的是2008年數據，故1.37畝是2008年人均數據。數據資料來源于國家統計局網站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm，最后訪問于2014年12月18日。，而世界人均耕地面積約為3.08畝③為便于比較，該數據為2008年相關數據統計所得，依據聯合國糧農組織提供的數據計算得出。數據資料來源于聯合國糧農組織數據庫（FAOSTAT）http：//faostat3.fao.org/faostat-gateway/go/to/home/E，最后訪問于2014年12月18日。，尚不足世界人均耕地面積的一半。而且，我國糧食主產區有效灌溉面積減少的形勢嚴峻，每年至少因此導致糧食減產489萬噸，若依賴進口至少需要外匯9.24億美元，對糧食安全構成較大威脅［15］。此外，我國農業發展的基礎薄弱，有必要加大國內支持力度以刺激農業發展。

我國農村人口數量高達9.68億，但農業從業人員只有5.37億④2011年統計數據為最新的更新數據。數據資料來源于國家統計局網站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm，最后訪問于2014年12月18日。。在4.31億非農業從業人員中，除去老人和小孩，其余的主要部分是2.53億農民工。其中，20—50歲的非農業從業人員占80%⑤為了能在同一年份中進行比較，2.53億為2011年數據。數據資料參見國家統計局：《2012年農民工監測調查報告》，http：// www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm，最后訪問于2014年12月18日。。他們本應是農業發展的生力軍，但迫于生計不得不背井離鄉進城務工，導致部分地區大量耕地出現拋荒現象⑥袁隆平院士曾在2012年兩會期間也強調過。，造成有限的耕地資源浪費。要解決該問題，需提供有利條件，讓部分愿意經營拋荒耕地的農民得到實質性補貼，提高種糧積極性。

自2004年以來，我國農產品進出口貿易出現逆差，并呈現擴大態勢，貿易逆差額從2004年的46.4億美元上升到2012年的491.9億美元，增長了近10倍［16］。貿易逆差較大的農產品主要是大豆、玉米、棉花、大米、小麥，進口量最大的大豆高達5838萬噸，進口增長較快的大米、小麥、玉米則出現成倍增長趨勢［17］。2012年僅此幾項的進口金額高達420億美元①數據由國家統計局關于對外經濟貿易項下主要貨物進口金額中的相關項相加所得，數據資料來源于國家統計局網站http：// www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm，最后訪問于2014年12月18日。。

面對上述形勢，我國農業補貼力度逐年加大。今年中央一號文件亦專門強調了完善農業補貼政策，并指明了總體的改進方向②參見中共中央、國務院：《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/ 201401/t20140121_3743917.htm，最后訪問于2014年12月18日。。農業國內支持已受到高度重視，綠箱、黃箱、藍箱的合理利用值得深入探討。

我國綠箱政策補貼之前只涉及《農業協議》項下的6個方面，現在已經覆蓋全部12個方面［17］。2008年綠箱政策補貼金額約為855.70億美元，其中512.41億用于一般性農業生產服務補貼（主要用于其他一般服務239.54億、農業基礎設施建設及相關服務180.95億），國內糧食援助補貼只有9.25億，不掛鉤的收入補貼19.05億③相關數據為2008年最新統計結果，為便于比較，按照2008年人民幣和美元的平均匯率1：6.93折算，數據資料源于世貿組織農業委員會文件G/AG/N/CHN/21（13 October 2011）中的綠箱統計表。。而美國2011年的綠箱補貼為1251億美元，只有109.36億用于一般性農業生產服務（共21項數據，沒有行政管理費用專項數據），國內糧食援助補貼高達1031.51億，不掛鉤的收入補貼也有56.98億④相關數據為2011年最新統計結果，數據資料源于世貿組織農業委員會文件G/AG/N/USA/93（9 January 2014）中的綠箱統計表。。美國國內糧食援助補貼主要用于補充營養援助計劃（SNAP），為無收入和低收入人群提供高達776.37億美元的資金補貼，其他部分主要用于婦女和兒童的營養計劃。而直接關系到農民收入的不掛鉤的收入補貼，美國提供的資金是我國的3倍，其農民數量只有不到我國的1/ 30，人均補貼力度相差近百倍。對于其他一般服務，表中的解釋是包括但不限于政府管理和服務，但列舉的只有相關建筑和設施的支出、農業行政管理和服務機構的開銷、工作人員的工資和退休人員的退休金。由于該項補貼占了綠箱補貼總數的28%，應當給予明確的解釋。如果主要是政府管理服務相關費用，則綠箱補貼的資金監管需要引起高度重視。綠箱補貼是各國國內支持的最終歸宿，各項補貼的資金分配也能從側面反應一國的農業發展水平。

我國黃箱補貼雖然限制在微量允許范圍內，但未能充分利用。2008年，我國對于特定產品的黃箱補貼支持量最高的是棉花和大米，分別為2.51%和1.45%，其他各項均不足1%，綜合支持總量占當年農產品總值的比重只有1.49%，與8.5%的上限相差甚遠，有較大的運用空間⑤數據資料源于世貿組織農業委員會文件G/AG/N/CHN/21（13 October 2011）中的AMS統計表。。雖然黃箱政策最終會逐步削減，但目前我國農產品國際貿易逆差逐年擴大，我們應當在承諾的范圍內充分利用，為我國農產品在國際貿易中爭取更公平的競爭機會。對于逆差巨大的大豆、玉米、棉花等幾類農產品，應加大補貼力度。我們應制定科學的補貼計劃，在不影響農產品結構的情況下適當刺激其增產增收，逐步縮減這幾類農產品的貿易逆差。

我國尚未利用藍箱政策，但該政策在歐盟和美國等發達國家和地區都得到了較廣泛的運用，甚至演化成規避黃箱政策的避風港。不少發展中國家對此提出了強烈反對，并促成了對“新藍箱”措施的談判。由于談判各方的意見相差太大，未能達成一致意見。但有學者認為最終可能形成與經營差別補貼（ODS）和綜合支持總量削減相一致的“分層削減模式”［18］。我國農業基礎設施建設尚需投入大量資金，即便嘗試使用藍箱政策，支持的力度必然有限，與發達國家和地區相比，仍有較大差距，由此引起貿易爭端的可能性極小。從目前的形勢來看，藍箱政策不太可能在短期內完全取消，我國應該充分運用之。

從整體來看，我國農業國內支持仍存在較大發展空間。綠箱補貼的資金分配應合理規劃、加強監管，還應增強補貼流程透明度。黃箱補貼和藍箱補貼也應該充分合理運用，充分發揮國內支持對農業發展的作用。

三、歐盟改革和美國立法的經驗

盡管各國農業國內支持的目標與其農業發展水平緊密相關，共性與差異并存，但歐盟的改革和美國的立法經驗仍然值得我國借鑒。

（一）歐盟的改革經驗①歐盟改革的一系列措施參見歐盟官方網站及其提供的相關下載資料，囿于篇幅所限，除非原文引用，恕不一一注明。相關網站http：//ec.europa.eu/agriculture/cap-history/index_en.htm，最后訪問于2014年12月18日。

歐盟共同農業政策（Common Agricultural Policy，CAP）初期實施的農產品價格支持極大地促進了歐盟的農業生產，實現了農業總產值增加和糧食安全的目標，但同時帶來了農產品過剩、財政負擔沉重和貿易爭端等負面效應。這促使歐盟對早期的共同農業政策進行改革［19］。在1992年提出了減少農產品過剩、農業環境保護、收入和預算穩定等改革措施，將對市場的支持轉向對生產者的直接支持，開始嘗試以對農民的直接收入補貼逐步取代對農作物的價格支持。2000年的柏林峰會又提出提高農產品競爭力和農村發展等新命題，開始關注歐洲農村地區經濟、社會和文化的全面發展。2003年又提出市場導向和“消費者關注”口號，不再根據產量提供補貼，并在給農民直接收入補貼時附加保證食品安全、對環境和生態友好等條件。隨著12個新成員的加入，歐盟的農民數量和農村面積翻番，對歐盟農業的發展提出了新的挑戰，區域發展水平差距較大、農業環境惡化等問題顯現。2010年，歐盟委員會提出了以科學的糧食生產、自然資源和氣候變化的可持續化管理、平衡區域發展為目標作為歐盟共同農業政策的發展方向［20］。上述改革和相關政策都以法律的形式固定化，得到了有效的實施。

歐盟農業支持政策的發展，從關注農業的產量逐步擴大到農民、農村發展，農產品市場，農業生態環境，氣候變化甚至農業文化等相關領域。從單一目標實現向農業相關領域全面發展的路徑，是歐盟農業發展的歷史必然，在這個過程中，農產品自給率、農民收入水平和農業環境在歐盟的歷次改革中都有涉及，只是側重點有所不同。共同農業政策最先比較關注農產品自給率，因為這是對農業的最基本要求，然后才以不同方式增加農民的收入，最后才有條件轉向關注農業大環境。農民收入增加，一方面使其生活得到保障，另一方面增強了農民對于農業市場風險的抵御能力。當歐盟面臨農業環境惡化、氣候變化復雜化、農產品貿易自由化等多重壓力時，政府才提出要求農民對農業資源和環境友好、農業由市場主導等條件。

（二）美國的立法經驗

美國的農業立法可追溯到1933年《農業調整法》（Agricultural Adjustment Act，AAA），自此開啟了不斷更新農業立法的歷程。80多年來，美國先后修訂、出臺了20余部農業基本法。這些立法都涉及國內支持的規定，但支持方式隨著農業的發展變化不斷做出調整，這也是立法不斷更新修改的最直接原因。其中，1996年《聯邦農業完善與改革法》（Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996，FAIR）被認為是這些系列立法的分水嶺，因為該法開始強調農業市場化導向［21］。隨后的2002年《農業安全與農村投資法》（The Farm Security and Rural Investment Act of 2002，FSRIA）和2008年《食品、環保、能源法》（The Food，Conservation，Energy Act of 2008，FCEA）進一步強化了農業國內支持的力度，并形成了“價格支持”和“收入支持”共存的趨勢［22］。美國的農業支持實質上已經超出了《農業協定》的規定。盡管這些立法通過改變支持名稱和轉向等方式努力掩飾，也難以避免一系列貿易糾紛，高地棉補貼案即是典型例證。此外，美國政府高額的財政赤字也迫使其對國內支持作出適當調整。2013年《聯邦農業改革和風險管理法》（Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013，FARRMA）順勢出臺，計劃削減400億補貼資金，取消對農民的直接支付，減少了保護項目，大幅度削減用于補充營養協助計劃（SNAP）的支出，同時刪除了一些對農民和農場主的監管規則②See House Committee on Agriculture：Summary of Federal Agriculture Reform and Risk Management Act，https：//www.agronomy.org/ files/science-policy/letters/house-2013-farrm-summary.pdf，latest visited at 18 December 2014.。

美國頻繁的農業立法反映了農業發展變化的復雜性，也證明了農業國內支持難以用一部法律解決所有問題。但美國立法的一些具體措施也有值得借鑒之處，如生產彈性合約（Production Flexibility Contract），該合約由政府和農民簽訂為期7年的合同，對于特定農產品種植者和土地擁有者，只要符合法律規定的要求，即可依據其擁有的土地面積和法律規定的計算方式獲得一定數量的補貼①See Subtitle B—Production Flexibility Contracts，Title I，Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996，https：//www.fsa.usda.gov/Internet/FSA_File/pl_104-127_1996_fair_act.pdf，latest visited at 18 December 2014.。我國可以根據實際借鑒這項制度，以緩解我國特定農產品貿易逆差嚴重和部分地區耕地大量拋荒問題。具體實施方案是：拋荒現象嚴重地區的村集體與拋荒土地原使用者簽訂土地使用租賃合同，由政府向原使用者支付一定租金取得土地使用權；再將這些土地以年度為限分配給愿意種植的農民，并要求種植貿易逆差嚴重的幾類農作物，再給種植者一定的補貼。當然，這種方式是暫時的，因為它鼓勵了拋荒地的原使用者，長期運用可能助長拋荒現象。今后應逐步限制拋荒土地原使用者分配集體土地的權利，如拋荒地的使用權暫由村集體支配而原使用者不能得到補貼，甚至取消原使用者的使用權等。這一做法既提高了耕地使用率，又減少農產品貿易逆差，同時還能增加部分農民的收入。由于實施周期靈活，該方案還可作為解決個別農產品短缺時的應急方案。

四、對我國的啟示及完善立法的建議

總結歐盟的改革和美國的立法經驗可以發現，雖然歐盟和美國的國內支持政策在不同地區、不同時期各自獨立發展，但都在類似階段采用了類似的改革方案。在農產品自給率不足時期，它們均通過政府財政資金參與市場支持和調控予以解決；當農產品過剩而財政壓力過大時，開始轉變支持方式，由市場支持改成對生產者的直接支持，并減少財政支持力度；隨著農產品生產力和市場的逐步穩定，它們都以提高農產品質量和競爭力的目標，由數量優勢向質量優勢轉變；在自然資源和環境條件惡化的情況下，它們都選擇強調農業環境和資源的保護，強調農業的可持續發展。

我國實行的糧食最低收購價制度已經基本穩定了大多數農產品的產量，大多數農產品自給率已經達標。而產量嚴重不足的少數幾類農產品，也是造成我國農產品貿易逆差嚴重的那幾類。對于這幾類特定農產品，我國可以如前文所述變通利用“彈性生產合約”進行彌補，以提高自給率。當前應該考慮提高農產品競爭力、農產品市場化、農業和農村的一體化發展、農業環境和資源的合理利用、農業的可持續發展、平衡區域發展等問題。

關于農產品競爭力的提高，一要提高農產品質量，二要將原產品進行加工，制成農業加工產品。而促使質量提升最有效的方式是使其市場化，因為市場競爭會使得質量不夠好的產品面臨被淘汰的風險，這也是歐盟和美國后期改革中不斷強調農產品市場化的原因所在。而通過農業加工品提高農產品競爭力需要依賴農業相關產業升級。產業升級需要大量資金，這些資金來源可來自農民自己投資、通過政府引導的農業投資和政府補貼。農民投資并參與管理是提高其積極性的有效方式，也是增加農民收入的最主要手段；政府引導的農業投資則需要政府給予政策優惠以吸引投資方參與農業產業升級；政府補貼應當從計劃增加的農民直接補貼中轉化。由于我國農民基數過大，若每人每年補貼1000元，對農民的生活難有實質性改觀，絕大多數的農業生產依然是簡單再生產，但對政府而言，這是一筆每年近萬億的財政負擔。只有用這些資金進行農業產業升級，才是真正改變我國農民生活狀況的唯一出路，但這些方案的實施需要完整的農業信貸、投資和保險等法律制度提供保障。

關于農業和農村的一體化發展，需要大量的基礎設施建設，不能一蹴而就，應當有計劃逐步實施。由于我國農村人口數量及土地面積非常大，農村基礎設施建設將是一項長期任務，應該作為長期發展目標進行規劃。農業環境和資源的合理利用以及農業的可持續發展均與農業和農村的一體化發展緊密相關。不僅需要加強宣傳農業資源和環境惡化的危害以及農業可持續發展的重要性，更應當注重農業資源和環境保護措施以及合理利用方案的研究力度。農業區域發展的均衡更需要長期的政策支持，依據不同地區的農業發展形勢，采取分級補貼制度，加強對農業技術落后、農業環境惡劣等特殊地區的補貼力度。

為此，我們建議我國農業國內支持的立法應當分層進行，以制定一部農業補貼綜合法為基礎，配套具體實施方案的條例和細則為目標，形成一套完整的農業補貼立法體系。

第一，農業補貼綜合立法可以命名為《農業國內支持法》，以實現長期目標為立法目的，從整體上建立農業國內支持法律制度，它應當具有較強的穩定性，應主要規定農業補貼的整體布局、總體發展和需要長期遵守的規則。該法至少應包含以下內容：（1）明確我國農業國內支持的發展目標和方向；（2）明確中央和地方政府、相關部委、農業從業人員在農業國內支持實施過程中的權利義務；（3）為了便于綠箱、黃箱和藍箱的區分，對我國的補貼方式進行系統分類，并為今后可能出現的補貼方式預留空間；（4）要求農業補貼作預決算，并授權配套規定具體實施；（5）規定農業補貼紀律，對違反紀律的行為區分不同情況予以處罰；（6）明確相應的監督機制。

第二，對于農業補貼資金的具體分配和利用，建議制定《農業國內支持資金分配管理條例》。該法應至少包含以下內容：（1）農業補貼的資金來源和劃分；（2）農業補貼資金分配方案的制定和實施；（3）單項補貼資金不足的緊急救濟方案；（4）年終富余資金的回收與監管方案。上述措施旨在幫助實現農業國內支持的短期具體目標，進而增強農業國內支持的針對性和可操作性。

第三，對于農業國內支持的具體實施流程，建議制定《農業國內支持實施流程細則》，明確現有各種農業補貼的具體實施流程，并在新的補貼類型出現后及時予以增補。農業補貼年度預算和決算，應當制作年度報表并及時公開。上述兩種措施增強了補貼資金動向的透明度，利于監管，便于納稅人了解和監督。

第四，對于與農業相關的信貸、投資和保險，由于其具有較高的專業性和相當的復雜性，建議采用專門立法予以規范。我們需要重點加強對相關法律法規的普法力度，增強農業從業人員對農業相關的信貸、投資和保險的信任度。使相關政策落到實處，為農業產業化拓寬路徑。

最后，由于農業國內支持的配套立法偏重于短期目標的實現，應當根據國民經濟發展規劃進行適當的修訂和調節，以便于更好地完成其在不同歷史時期的任務，為我國農業的發展和改革提供有力支持。

［1］鄭荔丹.WTO農業補貼規則法律研究［J］.社會科學I輯，2011，（S1）：13-31.

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［6］余勁松，李長健.論我國農業補貼制度的和諧構建（下）——基于生存權和發展權平等的理論邏輯［J］.法學評論，2009，（2）：19-25.

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［8］王軍杰.論我國農業國內支持法律制度的完善與重構［J］.財經理論與實踐，2012，（2）：117-120；徐芳.從WTO規則析我國農業制度的完善［J］.南昌大學學報，2002，（1）：78-79.

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［10］See Virginia R.Hildreth，Renewable Energy Subsidies and the GATT，Chicago Journal of International Law，Vol.14，2014，pp.723-724.

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［22］王軍杰.美國農業國內支持法律制度晚近發展趨勢及對我國的啟示［J］.西南民族大學學報，2012，（2）：95-97.

A Research on the Improvement of China's Domestic Support legislation under the Framework of the World Trade Organization

Xiao Yongpin Zhang Chi
（Institute of International Law of Wuhan University，Wuhan 430072）

The agricultural subsidy under the framework of WTO“Agreement on Agriculture”mainly refers to domestic support in our country.By analyzing the regulations of“Agreement on Agriculture”and the current legislation in our country，presenting the legislative requirements to the reality situation of China's agricultural subsidy，summarizing the experience of EU reform and legislation development in the United States，we submitted the following recommendations to improve our legislation：（1）adopting a hierarchical legislation model：enacting a comprehensive agricultural subsidy legislation which was supplemented by specific regulations and rules；（2）the comprehensive legislative provisions should aim at long-term goals with high stability；supporting legislation should focus on short-term goals，the specific measures should be enforced effectively and amended easily.This paper also discusses about some other specific problems.

“Agreement on Agriculture”；agricultural subsidy；domestic support

D996.1

A

2095-3275（2015）02-0116-08

2014-12-26

1.肖永平（1966— ），男，湖北麻城人，武漢大學珞珈特聘教授，長江學者，博士生導師；2.張弛（1987— ），男，湖北麻城人，武漢大學國際法研究所博士研究生。