我國農村土地保障創新機制研究

林亮春

(海南大學，海南海口570228)

我國農村土地保障創新機制研究

林亮春

(海南大學，海南海口570228)

農村土地在保障農民基本生活需求、維護區域穩定方面具有重要的作用，但隨著工業化及城鎮化進程的加快，農村土地保障功能呈現不斷弱化的趨勢。我國農村社會保障體系建構的長期性客觀上決定了農村土地繼續發揮保障作用的要求，應確立以農地股份合作制作為鏈接機制，實現農村由土地保障向社會保障逐步過渡的格局。

農地股份合作制;農村土地保障;農村社會保障

新中國成立后，我國農村依次經歷了以農村土地保障為核心的土地改革、互助合作社改革及家庭聯產承包改革三個階段。在實現了耕者有其田的愿景后，農民擁有了作為農業重要生產要素的土地，勞動熱情空前高漲。通過歷次土地變革，不僅基本解決了長期困擾我國的糧食短缺問題，充分保障了我國農民最為基本的物質生活需求，也為廣大的農村地區奠定了以土地為主的社會保障格局。

一 農村土地的保障功能

由于農村土地是以作為農業必備生產要素而存在的，天然地具有經濟的功能，因而在客觀上具有農村保障的功效。

第一，生活保障。農民可以通過對土地的直接耕作經營獲取相應的農作物，保障日常生活最低水平的物質供給，并且可以在市場經濟的大環境下進行實物交換或貨幣轉化，滿足農民其他生活需求。根據農調總隊的統計數據顯示，我國1．93億農村農業戶，共約7．99億農業戶人口，通過130039．2千公頃農用地的耕作基本實現了糧食及其他生活物資的自給。［1］實現了農業基本生產要素與農民基本生活保障的融合。

第二，就業保障。作為傳統的農業大國，我國農村土地對勞動力有著極強的吸納能力。據統計，2012年我國農業為我國創造25773萬人的就業崗位，分擔了我國33．6%的就業壓力。在我國城鎮化、工業化較為緩慢的進程中，農村土地以開墾和耕作為主的模式承載著中國絕大多數農村勞動力的就業需求。在城鎮化、工業化不斷加快的今天，農村主要勞動力流轉呈現出脫農村化的傾向，但對于尚無法完全于城市中立足，往返于城鄉之間的農民工及絕大多數留守老人而言，農村土地仍為其提供了重要的就業保障。第三，醫療養老保障。我國農村的養老及醫療保險仍是主要建立在農村集體所有權土地制度基礎之上，輔之以子女接濟的保障模式。［2］農村土地經營收入以及農村集體經濟組織對部分孤寡老人的經濟補助，構成農民晚年養老及應對疾病主要的經濟來源。特別是對于以土地經營收入作為唯一就業和收入來源的農名群體而言具有克服疾病，安享晚年，保障農村社會穩定起到了重要的保障作用。

第四，權屬流轉補償保障。根據我國憲法及相關法律的規定，農村土地原則上屬于農民集體所有。農村集體所有土地可在國家征收中完成向國有土地轉化的過程，在土地所有權性質轉化過程中，嚴格按照法律規定的方式公正評估并向農村集體經濟組織支付土地補償金是必備的一個程序。而在土地承包權流轉過程中，農村集體經濟組織也可以選擇將虛置荒廢的土地發包給其他自然人或法人統一經營，以此獲得土地承包經營權出讓費用或以土地承包經營權作為出資，入股其他經濟組織以獲得分紅收益。無論是在土地所有權流轉抑或土地承包經營權流轉過程中，農民均可獲得一筆可觀的經濟費用，對于維持其喪失土地所有權或經營權后的生活起到了重要的保障作用。

二 農村土地保障面臨的困境

由于城鄉二元社會保障結構的存在，土地保障仍是當前我國農村社會保障的主體。但隨著工業化、城市化進程的不斷加快，耕地面積不斷減少，農業收入比重下降，導致農村土地保障的功能日漸弱化，并給我國經濟的持續發展

及社會的穩定帶來一系列負面影響。

1．農村土地保障功能的弱化。

農村土地保障的前提條件是要擁有足額或相對足額的農村土地提供保障。我國雖作為世界第三大國，擁有963．3萬平方公里的國土面積，但據第二次全國土地調查數據顯示，我國實際農用地僅為64646．56萬公頃，而實際可耕地面積又僅占農用地總面積的14．3%。并且現有耕地土壤不斷面臨著水力、風力侵蝕等威脅，僅2012年，我國減少的耕地面積就高達8．02萬公頃。雖然我國采取土地整治、農業結構調整等一系列積極措施增加耕地面積，但仍未能彌平耕地減少的面積，耕地的區域性退化問題嚴重。隨著我國工業化、城市化進程的加快，建設用地侵占農用耕地的現象日益明顯。從國外的經驗可看出，工業化及城市化進程中，耕地面積將下降40%。［3］我國推行的最嚴格的耕地保護政策，雖有望減少耕地面積削減比例，但在實現工業化及城市化的過程中耕地面積的減少是難以扭轉的事實。另外，建設占用耕地補充機制中，頻頻出現的占優補劣、占近補遠、占水田補旱地等情形，導致耕地總體質量日益下降，而在北京、上海、天津、海南、江蘇、安徽等省市，耕地后備資源已嚴重不足，可供開墾的未利用土地瀕臨枯竭，耕地面積保障工作難度劇增。

農業收入的比重大小是直接衡量土地保障功效強弱的依據之一，但自1996年以來，農業對國民經濟及對農村居民收入的貢獻率逐年下降。［4］據統計，農業對國民經濟的貢獻率由1990年的41．6%，下降到2012年的5．7%，對國內生產總值增長的帶動也由1．6%下降到0．4%。在村居民人均純收入的構成中，1990年人均農業純收入為344．59元，總收入為686．31元，農業貢獻率為50．21%;2012年人均農業純收入為2106．83元，總收入為7916．58元，農業貢獻率為26．61%，與1990年相比下降23．6%。與此相反，農村居民工資性收入、資本性收入及其他經營性收入不斷攀升，對農村居民人均收入的貢獻率由1990年的49．79%上升為2012年的73．39%。農業收入在國民經濟及農村居民收入所占比重的下降不僅是是農村土地保障功能弱化的原因也是其重要表現。

2．土地保障弱化的影響。

土地保障功能的弱化，并沒有使得土地原有的經濟功能和社會功能的沖突得以緩和，與之相反，我國現階段的土地利用狀態在束縛土地經濟功能的同時也掣肘了土地社會功能的發揮。一方面，農村土地“均分制”的存在造成土地的“細碎化”狀態，影響了土地的規模化生產及經營效率。并且每戶農村居民擁有部分土地使用權的，即便未能或不愿行使，但出于土地作為最后一道保障的傳統觀念也不愿放棄該幅土地的使用權，客觀上造成了稀缺土地資源的浪費。另一方面，土地功能不斷弱化，已無法承載農民對生活保障的需求。［5］對失地農民而言，在喪失農村土地有力保障之時亦無法進入二元結構下的城鎮社會保障體系。對于完全或部分依附于農村土地的居民而言，在我國加入世貿組織后，農業產業結構的調整及農業分工的深化直接導致農業風險加大。在農村社會保障體系不健全的情況下，農業勞動者近乎承擔了農業生產的全部風險。并且由于地方財力有限，農村社會保障覆蓋面狹窄，保障水平較低，無法彌補土地保障弱化帶來的隱患。

三 農村土地保障功能存續的必要性

一項制度是否具有存續的必要性主要應從兩個方面予以考察。其一，該制度對擬解決的問題客觀上存在有益性。農村土地保障在農村居民的生活、就業、醫療、養老等方面的功效，本文第一部分已予以論述，不再贅述。其二，在現有的條件下缺乏可替代性制度，這主要是受制于我國城鄉社會保障的差異性及農村社會保障的不完善性。

農村社會保障建立于經濟發展水平基礎之上并遵循“適度保障原則”，否則將引發社會災難。［6］從我國現階段的國情而言，農村人口基數龐大且經濟發展水平較低，農村社會保障可投入資金有限，依靠國家公共財力建設農村全面的社會保障不僅我國無法完成，世界上的任何一個國家也無法完成。［7］目前我國采取的“個人為主、集體補助、國家扶持”的農村社會保障建設措施也主要限定于農村低保、養老和新農合三個領域。與此形成鮮明對比的是，我國城鎮社會保障體系不斷健全，建立起了能夠預防各類突發事件，涵蓋生育、醫療、工傷、失業、養老、社會優撫、社會補助以及城市最低生活保障的多層次、寬領域、高水平的城鎮社會保障體系。基于城鄉保障制度的差異性，我國農村居民無法進入城鎮社會保障體系。加上農村社會保障的不完善性客觀上決定了我國堅持并完善農村土地保障制度，延續農村土地保障功能的必要性。這也是我國社會轉型期城鄉居民收入差距擴大，農村原有社會結構遭受沖擊情況下抑制可能誘發的農村社會動蕩的保障措施。

四 農村土地保障創新的路徑選擇

新制度經濟學認為，一項制度的創新源自于社會對原有制度的新增需求。在實現新舊制度的交替更迭中，必然要伴隨著制度架構均衡的打破，如此方能正當吸納原有制度無法獲取的外部利潤。與此同時，為了減低制度更替的成本并防控由此產生的負外部性產物，無法完全脫離路徑依賴的影響而實現制度革新。具體而言，我國農村土地保值制度的創新既要革除原有“均田”體制下的弊端，又要妥善解決農民“失地”后的生活保障問題。

在我國已有的創新模式探索中，農地股份合作制是符合時代發展要求的制度選擇。第一，農地股份合作制度建立在農村土地集體所有及農村土地承包經營權農戶所有的基礎之上，傳承了原“均田”制度下農村土地權屬的基本特征;第二，農地股份合作制以土地使用權的創新運用為突破點，進行公開投標經營，引入現代市場經濟的元素，激活農村土地的市場價值，用“以人配股”的方式替代“以人分地”的土地保障功能分配方式，在根本上扭轉了農村土地細碎化而產生的農業產出低效益問題。第三，農地股份合作制有效解決土地保障弱化背景下農村居民生活保障的問題。農民雖然喪失了對農村土地直觀上的占有使用權，但并未喪失依附于土地上的經濟權益。在農地股份合作制度中，農民作為股東擁有定額股份，不僅可對該經濟組織產生的收益享有分配請求權，而且可積極參加該經濟組織的勞作，以勞動方式獲得另外的報酬收入。并且，在農地股份合作經濟組織中，以集體名義持股的收益及社會保障基金的建立也在客觀上增強了農村居民的生活保障問題。

在農地股份合作制度運行的過程中，作為前置程序便是應對作為參股元素的土地進行市場化的作價評估。我國雖在建設用地的評估領域有所成效，但農用地的市場化評估領域仍處于起步階段，導致各種損害農民權益的現象頻頻發生，客觀上阻滯了農地股份合作制的順利推廣。并且在企業存續過程中，村干部集管理者、經營者、所有者三重身份于一身，容易出現以政代企、以權謀私的風險，農地股份合作企業容易淪為鄉村權勢的附庸。［8］因此，在推行農地股份合作制的過程中，必須充分借鑒建設用地價值評估體系的有益經驗，建立市場主導機制下的農用地價值評估制度，掃除農地股份合作制度的外部障礙。其次，應嚴格遵照現代企業的要求，理順政府、企業、股東三者之間的關系，建立企業科學的決策機制及有效的內部監督機制。如此方能保障農地股份合作模式作為農村土地保障的創新制度獲得成功。

［1］三農數據網．(2001－11－01)［2014－11－04］http://www．sannong．gov．cn/v1/tjsj/pcsj/1/200207190569．htm．

［2］盧穎．重慶市農村土地保障功能問題研究［D］．重慶工商大學，2010．

［3］李亮．土地保障制度的弱化及其變革探索［D］．山西財經大學，2006．

［4］許經勇，新一力．我國農業發展新階段的“三農問題”透析［J］．學術研究，2003(5)．

［5］黎翠梅．土地資本化與農村土地保障制度的創新［J］．財經論叢，2007(1):43－47．

［6］鄧大松，林毓銘，謝圣遠，等．社會保障理論與實踐發展研究［M］．北京:人民出版社，2007．

［7］李南潔．農村土地流轉后土地保障功能如何存續［J］．土地經濟，2008(3):28－31．

［8］單宏潔．弱化土地保障視野下的農地產權制度改革［D］．河海大學，2007．

Study of Rural Land Security System Innovation in China

Lin Liangchun
(Hainan University，Haikou，Hainan 570228，China)

Rural land plays a very important role in guaranteeing farmers＇basic living needs and maintaining social stability，but along with the industrialization and urbanization process in China，the security function of the land in rural areas has continuously been weakening．The construction of rural social security system in our country determines the necessity to establish the farmland stock cooperation system and promote the transition form the land security gradually to the social security pattern in China．

the Farmland Stock Cooperation System;rural land protection;rural social security

F323．89

A

1672－6758(2015)05－0074－3

(責任編輯:蔡雪嵐)

林亮春，在讀碩士，海南大學法學院。研究方向:民商法。

海南農村社會保障制度的創新研究——以完善土地的保障功能為視角(項目編號:HNKY2014－19)的階段性研究成果。

Class No．:F323．89 Document Mark:A