生態(tài)文明視閾中河南省生態(tài)補償問題與對策研究

韓 鵬

(河南省社會科學(xué)院城市與環(huán)境研究所，河南鄭州450002)

黨的十七大報告正式提出了“建設(shè)生態(tài)文明”的要求，黨的十八大進一步將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要地位。生態(tài)文明作為一種追求經(jīng)濟利益與環(huán)境利益平衡和社會生態(tài)友好的新理念與實踐，它的出現(xiàn)本質(zhì)上是對人與自然、人與人之間關(guān)系的矯正，推動了經(jīng)濟、政治、環(huán)境的共同進步與發(fā)展。

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境為最終目的，主要通過經(jīng)濟手段并綜合運用政府和市場力量，通過調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護中的利益相關(guān)者的利益關(guān)系，實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能保護和改善的一種公共制度安排［1］1。河南省作為人口大省、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省和新興工業(yè)大省，其生態(tài)環(huán)境保護在全國生態(tài)安全格局中具有重要地位。本文以河南省生態(tài)補償實踐的發(fā)展現(xiàn)狀為對象，對其在構(gòu)建和完善生態(tài)補償機制中面臨的形勢和存在的典型問題進行深入剖析，試圖探尋出構(gòu)建和完善生態(tài)補償機制的有效路徑，為當(dāng)?shù)貥?gòu)建和完善生態(tài)補償制度體系和市場機制的政府決策提供科學(xué)服務(wù)。

一、河南省生態(tài)補償發(fā)展現(xiàn)狀

立足人口眾多、人均資源稟賦相對不足這一基本省情，面臨經(jīng)濟社會發(fā)展對資源環(huán)境的壓力，河南省已經(jīng)在生態(tài)補償領(lǐng)域努力償試并取得了一定成效。

首先，依托國家生態(tài)補償機制的探索與實施，初步構(gòu)建起了基本的生態(tài)補償機制框架［2］102－103。隨著國家大規(guī)模生態(tài)建設(shè)和大型水利工程在河南省的實施、中央森林生態(tài)效益補償基金制度和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的建立，以及對國家級自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等進行經(jīng)濟補助的開展［3］，河南省已經(jīng)形成了基本的生態(tài)效益補償框架。

其次，積極利用政府間合作，探索通過利用國際資金發(fā)展多樣化生態(tài)補償機制。利用財政部和德國政府間的合作協(xié)議，河南省啟動了中德財政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項目。2009年1月，鄭州市公交總公司在清潔發(fā)展機制(CDM)下申報“鄭州快速公交系統(tǒng)(BRT)工程”項目，并于2013年1月成功交易，在探索利用國際機制獲取生態(tài)補償方面實現(xiàn)了新的突破。此外，河南省2013年還成功申請到全球環(huán)境基金林業(yè)可持續(xù)管理的部分贈款項目，試點森林認(rèn)證和碳匯監(jiān)測。

最后，以經(jīng)濟手段加強生態(tài)環(huán)境保護力度，構(gòu)建起若干重點資源環(huán)境領(lǐng)域生態(tài)補償機制。隨著《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償獎勵資金管理暫行辦法》《河南省海河流域水環(huán)境生態(tài)補償辦法(試行)》和《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》等的出臺，逐步在全省范圍內(nèi)建立起水環(huán)境生態(tài)補償機制。2013年9月26日河南省人大常委會通過《河南省減少污染物排放條例》，將排污權(quán)有償使用和交易、生態(tài)補償正式寫入地方條例，形成了法律效力［2］103。

二、河南省生態(tài)補償發(fā)展面臨的形勢與存在問題

盡管在構(gòu)建生態(tài)補償機制方面取得了一定的成效，但是由于經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，同時還存在區(qū)位特點與生態(tài)功能定位等多種因素的影響，河南省在構(gòu)建和完善生態(tài)補償機制方面仍然面臨諸多問題。

(一)基礎(chǔ)能力和政府層面支持仍然不足

河南省經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低，區(qū)域發(fā)展很不平衡，保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟社會條件相對薄弱。目前，政府購買是大多數(shù)國家和國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)開展生態(tài)補償?shù)淖钪饕Y金來源。盡管河南省已經(jīng)有相當(dāng)范圍的重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)進入國家生態(tài)補償?shù)闹С址秶捎诘湫托韵鄬Σ蛔悖@得的支持力度有限。例如，在國家重點林業(yè)工程里，河南省建設(shè)資金自籌比例相對較高；此外，一些特殊生態(tài)功能區(qū)，例如黃河下游灘區(qū)和大別山－桐柏山區(qū)，獲得的國家生態(tài)補償政策支持力度還相對較弱。

(二)耕地及土壤等重要領(lǐng)域生態(tài)補償機制有待探索

河南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率很高，為全國糧食安全作出了巨大貢獻。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是河南省最大的生態(tài)系統(tǒng)，在河南省生態(tài)文明建設(shè)中具有極為重要的作用。長期的過度索取，使全省農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日趨嚴(yán)峻。河南省水土流失較嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)資源污染趨勢增強［4］，對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大壓力，亟待通過構(gòu)建有效機制推動環(huán)境適宜型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的發(fā)展。然而，目前國家還未將耕地及土壤生態(tài)環(huán)境納入生態(tài)補償體系中；從目前資料來看，河南省在此領(lǐng)域也缺乏有效探索。

(三)橫向生態(tài)補償機制發(fā)展不足

河南省地處中原，周邊利益關(guān)系復(fù)雜，建立省際間橫向生態(tài)補償機制具有重要意義。在流域生態(tài)系統(tǒng)里，河南省既需要通過同上游地區(qū)利用生態(tài)補償機制來保障自身生態(tài)環(huán)境，又需要通過構(gòu)建合理的流域生態(tài)補償機制，減輕因加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)對地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響。然而，國家目前橫向生態(tài)補償機制尚未形成，除在南水北調(diào)水源地實施的下游受水區(qū)對水源地進行生態(tài)補償和對口支援機制外，河南省還未與周邊省份和其他上下游省市之間形成明顯的橫向生態(tài)補償協(xié)商與合作。

(四)現(xiàn)有補償機制仍然不完善、不協(xié)調(diào)

河南省生態(tài)補償格局的初步構(gòu)建對于促進資源集約利用和有效保護生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重要意義，但仍存在許多不完善的地方。一是缺乏系統(tǒng)構(gòu)建，存在明顯的條塊分割，在區(qū)域和環(huán)節(jié)上存在明顯的重疊和空白現(xiàn)象，相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)滯后，缺乏系統(tǒng)性。二是補償主體還有待進一步明確化，缺少社會主體和第三方參與，不利于形成多方參與機制和受償者權(quán)益保護及補償意識的建立，各方參與的主動性不強。三是市場機制和補償方式存在機制不活、后勁不足問題，缺乏多樣化機制。四是補償標(biāo)準(zhǔn)爭議較大，缺乏相應(yīng)的市場機制和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)核算體系，導(dǎo)致其激勵和約束效果受到一定的影響［5］。

三、河南省構(gòu)建生態(tài)補償機制的對策建議

構(gòu)建系統(tǒng)有效的生態(tài)補償機制，需要在理論創(chuàng)新和實踐探索基礎(chǔ)上的制度建設(shè)。河南省亟待加強制度建設(shè)，深入開展理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，并且推動重要領(lǐng)域生態(tài)補償機制的特色探索，推動省際生態(tài)補償機制發(fā)展，進一步健全生態(tài)補償機制。

(一)加強體制機制創(chuàng)新，完善政策措施

進一步加強生態(tài)補償各領(lǐng)域與其他生態(tài)文明制度建設(shè)過程中的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將當(dāng)前河南省內(nèi)生態(tài)補償機制發(fā)展的近期需求與長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來，借鑒其他生態(tài)補償制度建設(shè)領(lǐng)域較為發(fā)達省份的經(jīng)驗，先行推出省市兩級的《關(guān)于加快建設(shè)生態(tài)補償制度的指導(dǎo)意見》、配套辦法和市縣兩級的《關(guān)于×××生態(tài)補償?shù)墓ぷ鞣桨?或?qū)嵤┓桨?》，并探索建立專門的生態(tài)補償基金，為以后立法工作及逐步實施做好準(zhǔn)備。

(二)加強理論研究和實踐探索，健全生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境評估和指標(biāo)考核體系

構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補償機制，離不開科學(xué)的理論指導(dǎo)和在實踐中的檢驗。河南省應(yīng)該繼續(xù)加強重點領(lǐng)域和區(qū)域的生態(tài)補償理論研究，強化生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索。在理論研究方面，著重于生態(tài)補償制度、生態(tài)補償機理的研究，確定生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域和重點領(lǐng)域，科學(xué)合理地劃分主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的邊界范圍，認(rèn)真做好各行政區(qū)域和功能區(qū)域環(huán)境預(yù)算。在實踐探索方面，選擇一些河南省內(nèi)具有典型性的市縣兩級行政區(qū)域進行典型試點，加快生態(tài)保護領(lǐng)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的市場化形成機制探索，加強對利用清潔能源機制等國際生態(tài)服務(wù)交易機制獲取生態(tài)環(huán)境保護支持的指導(dǎo)。

(三)探索省際協(xié)商與對話機制，推動橫向生態(tài)補償機制發(fā)展

囿于特殊的區(qū)位特征，河南生態(tài)環(huán)境保護面臨著上下游的雙重壓力和雙重需求，需要積極探索以流域為主線、以多省聯(lián)席協(xié)商與對話為主要方式的省際生態(tài)補償機制。近期，以南水北調(diào)水源地生態(tài)補償為契機，應(yīng)加強與北方受水城市在項目、資金、技術(shù)等方面對水源區(qū)對口支援的協(xié)調(diào)協(xié)商，構(gòu)建起建立在有效監(jiān)測和科學(xué)評估基礎(chǔ)上的經(jīng)濟補償機制，加強包括產(chǎn)業(yè)、財政和科技等在內(nèi)的非經(jīng)濟補償機制，深化省際生態(tài)補償機制探索。要積極推動構(gòu)建淮河、黃河和海河流域省際生態(tài)補償機制，努力爭取中央政府在相關(guān)重點領(lǐng)域的試點扶持。

(四)加強重要領(lǐng)域生態(tài)補償機制探索，爭取納入國家生態(tài)補償試點

充分認(rèn)識到本地區(qū)典型性問題，推動生態(tài)敏感區(qū)、濕地和耕地及土壤等重點領(lǐng)域生態(tài)補償機制研究，爭取早日納入國家生態(tài)補償試點工程。一方面，積極爭取在國家生態(tài)補償試點的支持下，探索出一條構(gòu)建造血式生態(tài)補償機制、實現(xiàn)脆弱生態(tài)區(qū)和濕地協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的道路。另一方面，加強對生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的研究，爭取在國家生態(tài)補償試點的支持下，探索能夠利用經(jīng)濟補償?shù)仁侄握{(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者積極采納科學(xué)生產(chǎn)方式、促進農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展和提升農(nóng)業(yè)生態(tài)效益的生態(tài)補償機制。

［1］中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組．中國生態(tài)補償機制與政策研究［M］．北京：科學(xué)出版社，2007．

［2］韓鵬．典型脆弱生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機理與模型研究［M］．北京：氣象出版社，2015．

［3］劉夏茹，姚梅．河南省生態(tài)補償研究［J］．河南科技，2009(10)：23．

［4］牛建立．河南省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀及對策研究［J］．淮海工學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2015(1)：101－104．

［5］樊萬選．河南應(yīng)加快建立生態(tài)補償機制［J］．河南國土資源，2005(12)：6－7．